浅析政府管理创新的判断准则及其特征

来源:岁月联盟 作者:杨冠琼 时间:2014-01-07
  论文关键词:政府管理创新 激励相容性 时间一致性
  论文摘要:政府管理创新是时代的要求,也是一种充满不确定性的新的探索。如何检验政府的一种改革是否为创新,是政府管理创新成败的关键。本文提出了可供检验政府管理改革是否为创新的如下准则:帕累托准则、补偿原则、激励相容性准则、时间一致性准则以及最大化最小值准则,并论述了各个准则的适用范围。
  政府管理创新是当下政府改革的一个核心概念。然而,如何来判断政府管理的一项改革是否为创新呢?目前不论在国内还是在国外,理论界都没有给出完整、系统的说明。这种判断准则的缺乏导致政府管理创新成为一个充满了矛盾和冲突的领域,结果是不时出现一些“伪创新”。本文总结和归纳了判断政府管理改革是否为创新的几个理论准则,目的是从理论上指导和检验政府管理创新的实践。
  一、帕累托准则
  本文所指的帕累托准则由帕累托原则和帕累托最优两个概念构成。帕累托原则,就是资源配置从一种状态变到另外一种状态,至少应该使一个人的福利变好而又不使其他任何人的福利变坏。由帕累托原则出发,可以定义资源配置的帕累托最优:资源配置达到了这样一种状态,在这种状态下不论进行怎样的调整,若不使一部分人的福利水平降低的话,就不可能使另一部分人的福利水平获得提高。帕累托最优表明了资源配置的一种均衡状态。从理论上说,经过不断的帕累托改进,资源配置最终会实现帕累托最优。
  帕累托原则可以作为政府管理改革是否为创新的评判准则,关键在于帕累托原则的鲜明特征。个人福利水平的价值判断和加总是帕累托准则的第一个特征。帕累托准则建立在社会总体福利水平比较的基础上。而在考虑社会福利水平时,它是建立在个人的价值判断基础上的,即个人主义的福利原则:在比较不同社会状态下的福利水平差异时,只有个人才知道自己的偏好因而只有个人才能判断哪种状态的福利水平更高。这一限制性条件表明,政府管理改革时,应该尽可能地使利益相关者有充分的机会表达自己的判断,并将这种判断作为改革的一种决定因素,而不能只由某些人代为判断和作出决定。
  能力取向的价值判断是帕累托准则的第二个特征。帕累托原则和帕累托最优并不是没有任何附加条件的理想状态。它只是表明,从一个没有达到资源配置最优的初始态出发,经过一系列的调整,资源配置可以达到帕累托最优状态。由于任何一个社会都存在无数个可能的帕累托最优状态,资源配置究竟处于或趋向于哪一个最优点,是由社会行为人各自的讨价还价能力决定的。因此,帕累托准则只与能力公平相联系,而与结果公平没有任何关系。
  配置效率取向是帕累托准则的第三个特征。帕累托最优只受资源稀缺性和生产的技术可能性的约束,而不受制度约束,它是在资源稀缺性和生产的技术可能性条件既定的前提下,在各种制度安排中寻求产出最大的制度安排。因为它认为社会总体福利水平的提高对社会来说是可取的状态。从这一意义上,帕累托准则义足限制性最少的一种准则。冈为它将人类社会最为原始和最为核心的问题,即生存问题或维持生存的问题放在了首位,而将其他问题均放在了从属的地位上。
  综合考虑效率改进的结果及其实现条件是帕累托准则的第四个特征。虽然帕累托准则讲的主要是从结果上考虑的效率的改进,但由于帕累托最优的实现依赖于一系列条件,因此,在完善帕累托实现条件与环境方面所进行的一系列改革,自然也就是政府管理的一种创新。事实上,新公共管理理论中所提出的大部分政府管理改革的取向、方式与途径,如引进竞争、重新管制、消除外部性与垄断、强化责任等,均是从完善帕累托最优的实现条件角度提出来的。
  二、补偿原则
  资源配置的帕累托最优以满足“古典环境”为条件,显然这一条件过于苛刻。因此,在政府管理的现实改革中,真正能够实现帕累托改进的情形非常少见。为了能够对类似于这样的改革做出是否可取的评判,人们提出了若干补偿原则。
  1.卡尔多补偿原则。卡尔多认为,在无法实现帕累托改进的情况下,应该以“虚拟补偿原则”代替帕累托准则作为检验公共政策或政府管理是否促进了社会福利水平提高的标准。所谓“虚拟补偿原则”,是指政府管理的一项变动或一种新公共政策的实施,使一部分人的福利获得了提高,同时也使另一部分人的福利受到损失,但只要福利获得提高程度大干福利受到损失的程度,那么社会净福利水平仍然得到了提高,冈而政府管理的这一项变动或公共政策的实施,就是可取的,因为它促进了社会福利的增进。否则就是不可取的。卡尔多补偿原则的特征与帕累托准则的特征十分相近,只是使政府管理的福利效应评判标准更为宽泛了。

  2.希克斯补偿原则。希克斯认为,卡尔多补偿原则存在两个缺陷,一是这种补偿仅仪足一种虚拟的补偿而没有进行实际的补偿;二是这种补偿仅考虑了一次变动的静态结果,而没有考虑变动的动态结果。希克斯认为,评判政府管理改革或公共政策变动的福利效应,不应该仅从一次性变动的静态结果上来考察,而应该从长远的角度来考察。只要政府管理改革或公共政策的变动,能够有效地提高全社会的资源配置效率、生产效率和资源利用效率,那么这个社会的财富量就会比变动前增加得快。经过一段时间的发展,社会中所有人的福利境况都会因为社会生产率的提高而“自然而然地”得到提高,因此那些在改革过程中福利受损的人也就“自然而然地”得到了真实的补偿而不是“假想中的补偿”。
  希克斯的这一补偿原则与邓小平提出的“先富、后富到共同富裕”的政策主张具有异曲同工之妙。这一原则最重要的,是克服了一次性再分配有效而长期无效的问题。这种一次性分配增加社会福利而长期无效的政策主张,正是将社会引向最终无效率状态的最有说服力和最容易获得多数人支持的观点。事实上,福利国家的危机正是这种政策主张的一个自然结果;同样,实现分配的完全均等化,最终也会导致所有人的福利极大地降低。从长期和动态的角度上看,希克斯补偿原则要优于卡尔多补偿原则,而且希克斯补偿原则更适合于用来判断中国地方政府管理改革是否为创新的标准。
  3.西托夫斯基补偿原则。西托夫斯基认为,判断政府管理改革或公共政策的福利效应,不能只从一个方向进行检验,而应从两个方向进行检验,即顺向检验和逆向检验,而且只有双向检验的结果一致时,才能得出政府管理改革或公共政策的福利效应。如果顺向检验与逆向检验的结果相矛盾,则得不到这些政府管理改革的任何确定的福利效应。即:假设政府管理有两种状态,分别是A和B。假如政府管理由A到B,这是一种改革。改革实施后,社会福利的变动符合卡尔多补偿原则或希克斯补偿原则;现在反过来,政府管理实施改革,由状态B改革到状态A,社会福利的变动同样符合卡尔多补偿原则或希克斯补偿原则。则由A到B的这种改革就是一种“伪创新”。如果由B到A后,社会福利变动不符合卡尔多补偿原则或希克斯补偿原则,则由A到B的改革,才是社会福利水平增进的改革,凼才是政府管理的真正创新。
  三激励相容性准则
  无论从政府管理的体制和过程上说,还是从政府管理的相关机制上说,公共管理领域都充满授权或委托活动,如上级对下级官员的任命、公共物品的供给、政府管制、政府采购、工程承包,等等。在委托——代理关系中,往往是一方(代理人)具有另一方(委托人)所不具有的私人信息,如果具有私人信息的一方策略性运用这一信息,或委托人对代理人的私人信息一无所知,那么,不仅合约无法有效执行,而且合约的设计也会成为一个大问题。如何设计效率最高的合约或机制,并使这种最有效率的机制能够被真实地执行,是政府管理面临的最为普通和经常的问题。事实上,政府管理改革的过程,就是合约或机制的重新设计过程。
  现代委托——代理理论表明,在信息不对称情形下,最有效率的机制或合约必须满足激励相容性要求。激励相容性概念最初由赫维茨提出。赫维茨认为,在信息不对称情形下,如果让参与人报告自已的真实类型(如偏好、能力高与低等)是一个占优策略,必须要满足激励相容性条件。迈耶森证明,一个满足激励相容性条件的机制,必定是一个直接的真实显示机制,因而也就证明了在信息不对称情形下,只要满足激励相容性条件,那么每个代理人选择报告自己的真实类型就是一个最优策略。
  激励相容性所表明的,不仅是应人尽其才、物尽其用,而且应按劳取酬或“论功行赏”。这是其特征之一。特征之二是满足激励相容性或理性约束条件的最优机制,本质上是在效率、信息租金与低效率代理人参与之间所进行的权衡取合。在允许低效率代理人参与的前提下,最优机制是在高效率代理人的信息租金与效率之间的取合;而在不允许低效率代理人参与的前提下,是在信息租金与社会最优产出水平之间的取合。特征之三是激励相容性机制具有自我实施性,因而可以节约大量的交易成本,特别是监督和计量成本。特征之四是激励相容性可以使政府管理的产出水平或绩效在信自。不对称情形下达到次优状态。特征之五是激励相容性条件保证了直接显示机制是真实的,因而满足显示原理的要求。激励相容性诱致了一个直接显示机制,因此,它能够节约大量和繁琐的代理人类型甄别问题,因为显示原理表明,委托人只要提供一组简单的契约,其个数至多等于代理人类型空间的基数,就可以保证该机制的自我实施陛。特征之六是激励相容性涵盖人们通常所说的透明性或信息公开性、降低交易成本或简化行政程序、公共权力的制约与监督、绩效预期与绩效管理、公绩制、市场化等政府管理的相关创新途径。
  激励相容性准则可以广泛运用于政府管理体制、组织结构、运行机制等的改革,也可以运用于公用事业的政府管制、政府工程承包、外部性问题的内部化(环境治理、污染问题的解决等)、内部性问题(生产安全、工作场所环境、交通运输等领域中安全问题等)的管制、信息不对称问题(如产品质量、安全性、广告真实性)的解决机制以及腐败治理等政府管理领域之中。