略论地方政府债务风险治理:以资源税改革为契机

　　[摘要]从消减到控制,地方政府债务风险的治理之路必须尊重地方政府债务风险控制的逻辑,明确地方政府债务风险控制的目的并非仅仅是消减风险,而是控制风险的损失与收益。以近期将在新疆试点的资源税改革为契机,借助于扩大地方政府财政汲取能力的税收制度改革,地方政府债务风险治理可望迈向良性循环。
　　[关键词]新疆;资源税改革;地方政府债务风险
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　　一、引言
　　近期学界和官方对于地方政府债务风险的管理在提法上有些变化,之前更多地用“消减”,现在则开始使用“控制”这样的说法。在某种程度上,这意味着随着对地方政府债务风险理论研究和实践的深入,人们开始用更为开阔和远瞻的视角来对待地方政府债务风险管理问题。治理地方政府债务风险,必须明确地方政府债务风险控制的逻辑,尊重地方政府债务风险控制的逻辑,正确对待已存在的地方政府债务风险。地方政府财政造血功能的加强,对于地方政府债务风险治理具有积极效应。2010年7月召开的西部大开发工作会议,确定了今后十年战略总体自标,明确资源税改革将从新疆扩大至整个西部地区。资源税制改革,对于地方政府债务风险控制亦有积极效应,本文拟以即将扩大化的资源税改革为例,阐述论点。
　　二、地方政府债务风险控制的既有努力与忽视之笔
　　(一)既有努力
　　政府一直在努力控制地方政府债务风险。按照Hana对于政府债务的分类,将地方政府债分为直接显性负债、直接隐性负债、或有显性负债和或有隐性负债。相应的,地方政府债务风险可以分为直接显性负债风险、直接隐性负债风险、或有显性负债风险和或有隐性负债风险。针对日益积累的地方政府债务,近期控制地方政府债务风险的努力主要表现在地方政府债务显性化和加强预算硬约束方面。2009年财政部代地方政府发行2 000亿元的地方政府债,以预算管理作为控制手段,地方政府债务显性化迈出重要一步。2010年地方政府债蓬勃发行的势头似乎不减。对于所发行的地方债的使用和管理,财政部出台了若干制度,从地方债的使用、支出管理到使用过程中的预算监督,以及到期债券地方政府不能偿还的惩罚都进行了比较具体的约束和规定。而对于已发行的地方政府债,从使用用途到偿还,以及不能到期偿还的惩罚,中央也出台了比较细致的规定进行制度约束和预算硬约束。考察已出台和正在出台的地方政府债务控制对策,发行地方政府债可以看作是将隐形负债显性化,强调对既有债务加强预算硬约束等是试图通过严格的财经纪律控制地方政府债务风险,近期对清理地方政府债务融资平台的关注和政策推进。是防范因地方政府担保引发的或有负债风险侵及银行业,可以看作是规范或有隐形负债的积极举措。…
　　(二)忽视之笔
　　考察既有文献,对于地方政府债务风险管理的论述研究渐多,但对于地方政府债务风险控制的目的表述并不明确,对既有控制地方政府债务风险的举措和未来财政改革的衔接的关注也并不多。
　　1　地方政府债务风险控制目的不明确。任何财政政策的出台都服从于特定政策目的,关于地方政府债务风险控制的种种举措的出台也服从于控制地方政府债务风险的目的。理清目的,明确方向,举措更容易得到理解以便施行。对于地方政府债务风险控制目的的明确表述,似乎被忽视了。地方政府债务控制的目的是什么?是否一定是消减地方政府债务以达到控制地方政府债务风险的目的?显然,地方政府债务风险控制的目的,是控制风险带来的损失和收益,消减地方政府债的终极目的是地方政府债扩大不至于到财政不可控的地步。借鉴Hana Polackova(1998)提出的着名的“财政风险矩阵”,考虑我国债务构成级次,目前我国的地方政府负债主要包括省、地市、县、乡镇四级政府负债。地方政府债务可以分成直接显性负债、直接隐性负债、或有显性负债和或有隐性负债四大类,相应的地方政府债务风险包括直接显性负债风险、直接隐性负债风险、或有显性负债风险和或有隐性负债风险四大类。控制风险首先要认识风险,控制地方政府债务风险首先要认识地方政府债务规模。然而现实中,对我国地方政府债务的具体规模却难觅准确数字,也缺乏权威统计。
　　地方政府债务规模的不确定性,以及隐性负债和或有负债的难以把握,把人们的视角较多地引入到如何消减地方政府债务的规模,似乎地方政府债务风险带来的一定是损失。必须认识到,在管理学视角之下,风险不仅仅是损失的代名词。现代财务管理理论告诉我们,风险带来的可能是损失,也可能是收益;较高的风险不仅意味着较高的损失,还可能意味着较高的收益。风险管理的目的并不是完全消除风险,事实上,风险也不可能完全消除,而是控制风险。必须明确,控制地方政府债务风险并不等于消除地方政府债务风险,而是在地方政府债务风险发生的情况下,控制地方政府风险带来的损失和收益:如果有损失,通过控制风险使地方政府财政损失最小化;如果有收益,通过控制风险,使地方政府收益最大化。
　　2　地方政府债务风险管理与未来财政管理改革的衔接。中国的渐进式改革路径决定了中国在预算领域内的改革也是渐进路径,地方政府债务风险管理作为财政管理的重要组成部分,出于控制地方政府债务风险目的而出台的各种预算举措和体制变革往往是在谨慎试点中推进,呼吁很久的资源税改革也是近期决定在新疆试点。局部试点,或者单项措施的出台,无论是出于经济稳定或者政治稳定的需要,还是出于经济发展的必然,都不能对既往全然否定,而且每项预算举措的出台必须考虑到与未来的财政管理改革衔接,这样的变革和创新才是审慎可取的。
　　我国地方政府债务风险表现在地方政府,但究其产生的原因,政治的集权和财政的分权体制框架下造成的所谓事权与集权不对等是重要原因。地方政府风险爆发,初步的恶劣影响表现为地方财政困难无力维持经济健康循环,但单一制国家的政治制度决定了作为上级政府的中央政府难免受其所累。把地方政府债务风险的治理放在整个国家财政管理的框架中考虑,种种对策的出台与国家未来财政管理改革的大方向衔接,才是善治之道。未来的财政管理,必然强调可持续性、科学发展,低碳经济时代必然注重环境的和谐发展;综合治理要求对于财政收支的管理将不仅仅局限于一个预算年度,中期预算框架将被引人,权责制的政府会计将逐渐被运用于政府会计的实践;在国家和国有企业的关系中,政府作为管理者获得税收收入,同时作为出资者也应分享国有企业的红利;伴随从税收国家到预算国家的演进过程,对政府预算约束势必更加刚性。必须看到,在目前约束和控制地方政府债务风险的种种努力中,地方政府债务风险管理与未来财政管理改革的衔接被忽视并非善治之道。
三、资源税改革与地方政府债务风险治理
　　资源税从价计征的改革符合资源税设置的目的,资源税成功改革对于地方政府和中央政府都有益,具有双赢性。对于地方政府,资源税改革有助于地方政府财政汲取能力的扩张;对于中央政府,资源税改革是低成本高收益的控制地方政府债务风险措施;而资源税改革本身,也是符合财政可持续发展理念的。现
行分税框架下,这样的改革对于地方和中央控制地方政府债务风险都具有积极效应。
　　(一)有助于外部成本内部化
　　资源税改革一个重要的理论支撑点是通过合理的资源税制设计将资源开采的社会成本内部化,解决由于资源开采给经济社会带来的环境破坏、水土流失等诸多负面影响,即外部性问题,体现可持续发展理念。一个具体税种的征收,税率的选择十分关键。税率过低,无法解决资源开采的负外部性;税率过高,超出了资源开采企业的负担能力,企业失去开采资源的动力,政府仍然无法获得税收收收入。通过科学合理设计税率,既能实现资源开采的外部成本内部化,又不至于负担过高使纳税人亏损,有助于外部成本内部化。