论行政自由裁量权的伦理问题

　摘 要：行政自由裁量权的存在和广泛运用是现代行政的必然要求。在伦理学的视野中，行政行为人是具有一定意志自由并能够运用伦理理性进行独立价值判定和道德决策的行政主体。因此，行政自由裁量权从本质上来讲就是一种伦理裁量权。一个健全的行政自由裁量行为至少应符合公正、合理、灵活、诚信、程序等伦理要求。我们应通过加强行政伦理教育，确立正确的裁量观，建构德性伦理，强化行政自律精神，使行政伦理制度化以及设立行政伦理监督机构等措施，实现行政伦理对行政自由裁量权的规制。
　　关键词：行政自由裁量权；行政伦理；行政行为人

　　自由裁量是当代行政发展的重要特征和趋势。国家实现行政职能需要行政管理的能动性，而行政管理能动性的实现又依赖行政自由裁量权的运用。行政自由裁量权既是行政法学、行政伦理学的一个复杂的理论问题，也是行政机关及其工作人员在运用行政权力管理国家公共事务过程中需要解决的一个实践问题。探讨行政自由裁量权，研究如何正确行使行政自由裁量权，对加强依法行政，提高行政水平都具有十分重要的意义。
　　一、问题的提出
　　行政自由裁量权是指行政行为人在法律法规规定的原则、幅度、范围内，依照立法目的和公正合理的原则，结合行政管理的实际需要和具体情况，通过主观判断而实施公务管理的权力。现代行政必然要求行政自由裁量权的存在和广泛运用。王名扬教授在《美国行政法》中，详细分析了现代行政为何要被授予广泛的裁量权。他指出：现代社会变迁迅速，立法机关很难预见未来的发展变化；现代社会极为复杂，行政机关必须根据具体情况作出具体决定；现代行政技术性高，专业性的法律，只能规定需要完成的任务或目的，由行政机关采取适当的执行方式；现代行政范围大，不可能制定行政活动所需要的全部法律，不得不扩大行政机关的决定权力；现代行政开拓众多的新活动领域，无经验可以参考，行政机关必须作出试探性的决定，积累经验，不能受法律严格限制；法律关于行为的种类和幅度规定即使存在诸多可供选择的规定，行政机关在具体适用时也需要自由裁量权，才能作出合理、公正的决定[1]。
　　行政自由裁量权有其存在的必要性，但在实际运行中，容易造成权力滥用和显失公正的现象。权力从本质上看具有自我腐蚀和自我扩张的特性。因此，行政自由裁量权是一种有着合法外衣的特殊行政权，如果运用这项权力时违背立法的精神和目的，以主观非善意、不正当的目的为先导的话，将因为权力的滥用而导致腐败。毋庸置疑，要实现依法行政，遏制行政权力的异化和行政行为人的腐败，必须对行政自由裁量权进行有效合理的规制。
　　从法律角度说，对行政自由裁量权的规制主要有行政合法性原则和行政合理性原则。行政合法性原则要求行政主体按照法定的授权、形式和程序实施行政行为，并对其行政行为承担相应的法律责任。它主要审查行政自由裁量权的行使是否合法，是否超越了法定的幅度、范围而越权违法。行政合理性原则要求行政主体所实施的行政行为必须适度、公正，必须符合法律的目的和精神，基于正当动机和适当考虑[2]。目前，理论学界已形成共识，行政自由裁量权的行使，除了理所当然地必须遵循行政合法性原则外，更应受制于行政合理性原则。但具体如何以合理性原则规制行政自由裁量行为，实践中却缺乏可操作性。行政行为人的裁量必须符合公平、正义、适当、合理的理念，这不仅取决于行政行为人的执法水平，同时还受到行政行为人的人生观、价值观、心理状态等因素的影响。现实中权力的运作方式、效率与效果在很大程度上取决于行政行为人的主观价值判断。这就是从行政伦理角度研究行政自由裁量权的重要动因。
　　二、行政自由裁量权的伦理本质
　　所谓行政伦理，指调整行政行为人在国家事务的管理活动中所产生的各种利益关系的，并能以善恶进行评价的行为规范以及制度、体制、规则、程序等行政构件所体现的伦理精神和道德倾向。行政伦理的本质在于追求行政过程的伦理价值及行政行为人的道德完善，即行政的道德化诉求[3]。行政自由裁量权是行政伦理学的一个核心概念，从一定意义上讲，它就是一种伦理裁量权。有学者提出，确定行政自由裁量是适当、合理而非滥用权力，其评判标准包括：是否符合法律精神，是否正确理解法律原意，是否基于正当（动机）和适当（考虑相关因素或不考虑不相关因素）考虑，是否受先例和惯例约束，是否滥用程序自由，是否不行使或忘记行使行政自由裁量权等等[4]。在这里，行政行为人的能动性被放在了行政自由裁量权行使的中心位置。它要求行政行为人依据理性来行使权力，侧重于考察行政行为人的主观意识领域，也就是行政行为人如何对行政自由裁量权加以合理控制，使公平正义得到最大限度的彰显。在行政伦理学领域，行政行为人是具有一定意志自由并能够运用伦理理性进行独立价值判定和道德决策的行政主体。他们根本性地受自身个体伦理自主性的约束，有能动的道德义务承担倾向，具有公共利益和个人私利的共同价值载体的特性[5]。