911之后的俄罗斯与北约东扩
来源：岁月联盟
时间：2010-08-10
[关 键 词] 9·11事件 俄罗斯 北约东扩
[作者简介] 刘军,男,1970年生,华东师范大学俄罗斯研究中心博士生
9·11事件之后，俄罗斯借支持反恐怖主义战争的机遇大力改善与西方的关系。其中，俄罗斯积极发展与北约的合作关系，与北约协商制定新的合作机制，两者关系发生了自1997年双方签署基本文件以来的重大变化。俄罗斯与北约关系的进一步接近不仅对于俄罗斯来说有着深层次的目的，对未来的北约东扩也会产生相当的影响。
一
俄罗斯与北约双方关系在9·11事件之后迅速升温。2001年10-11月，北约秘书长与俄罗斯总统成功地实现了互访。普京总统率先访问北约总部并请求北约帮助改造俄罗斯军队，北约秘书长罗伯逊访问莫斯科时则提议让莫斯科在北约发挥重要作用。普京总统访问北约总部是俄罗斯上第一位访问西方防务联盟心脏——北约总部的俄罗斯领导人，它标志着自科索沃战争以来俄罗斯与北约关系走出了停滞阶段并发展到了一个新的高度。
俄罗斯与北约的关系还不仅仅停留在高层互访上。普京就任俄罗斯总统以来，几次表示要加入北约，在国际社会引起了不小的轰动。在人们还未来得及弄清其真实意图时，普京又突然强调“俄罗斯现在并不想排队等候加入北约”。同时，话锋一转，表示要加强与北约的合作，“准备同北约发展关系，而且北约愿意发展到什么程度就发展到什么程度”。[1]
9·11之后，俄罗斯与北约的合作取得了相当大的成效。俄罗斯与北约之间的定期会晤机制实现正常化，北约还将在俄罗斯设立军事交流代表团。最大的成果是双方已达成一个在2002年5月前以新的俄罗斯与北约理事会取代1997年成立的理事会的决定。英国首相布莱尔和德国总理施罗德希望借9·11事件同俄罗斯建立新的伙伴关系并提出建立一个新的俄罗斯—北约理事会（RNAC），每两周或更短时间举行一次会议来代替目前每月举行一次的俄罗斯—北约常设联合理事会。关于设立这一新的理事会的目的，布莱尔给北约大使们的信中说：“这是一个改善欧洲和大西洋状况的机会。为同俄罗斯建立新型关系而采取明显行动是成功的关键。”[2]
新的理事会与1997年成立的俄北常设联合理事会相比有许多不同的特点。首先，新理事会是一种在事前的商谈，并非如同过去一样，在北约作出决定后再通过俄北常设联合理事会通知俄罗斯。对于许多还未确定的问题，在作出最后决定之前，新的理事会将邀请俄罗斯参加达成意见一致的讨论，使俄罗斯与北约的19个成员国在一起讨论有关问题。其次，新的机构将拥有在一系列广泛领域作出“联合决定”并采取“联合行动”的权力，包括反恐怖主义、危机处理、核武器及生化武器、导弹防御、海上搜寻和救助及武器控制领域。北约秘书长罗伯逊在莫斯科对俄罗斯国防人士说，新的理事会将处理武器扩散、战区导弹防御和反恐怖主义等问题。俄罗斯将在决策过程中有同等发言权。[3]最后，新的机构是一种“北约20”机制，而过去的理事会是一种“19+1”的机制。尽管如此，新的理事会还是不可能使俄罗斯获得对北约事务的否决权。罗伯逊在肯定新的俄罗斯—北约理事会作用的同时，依然强调北大西洋理事会的作用，他说：“我们和俄罗斯没有放弃我们各自的原则或特权，没有任何一个非成员国能否决北约的决定。”，并强调，新的协议不会改变北大西洋理事会的作用，它依然是这个有50年历史的联盟当中的核心机构，也不会赋予俄罗斯行使否决权。[4]
二
9·11事件后，俄罗斯加强与北约的关系有着双重目的。一是阻止北约第二轮东扩的顺利推进，二是借助与北约的合作，实现融入欧洲、从而融入世界的国家定位的形成。
2001年11月俄美首脑会晤后，俄罗斯对北约东扩尤其是在波罗的海三国加入北约问题上有所软化，但俄罗斯始终没有放弃反对北约东扩的立场。随着北约新一轮扩大的临近，俄罗斯在这个问题上的态度将进一步明朗化。其一，俄罗斯在反恐怖战争中给予了美国极大的支持，这使俄罗斯在道义上占有一定的优势；其二，美国单方面撕毁《反导条约》，俄罗斯感到更有理由在北约东扩问题上趋于强硬；第三，9·11事件后俄罗斯与北约合作关系的升温也有可能使北约更多地考虑俄罗斯的意见。
但普京总统反对北约东扩的方式与其前任相比是截然不同的。他不拒绝与北约的合作，多次表态不把北约看作敌人，甚至放言不排除俄罗斯加入北约的可能性，同时对北约也提出了要求：北约必须进行改造，在性质上由一个军事组织演变为组织；在北约事务上给予俄罗斯以否决权；把俄罗斯作为一个真正平等的伙伴等。
在完成第一轮扩大的华盛顿峰会上，北约就明确宣布到2002年11月布拉格峰会上继续推进新的一轮扩大。2000年12月14日，美国当选总统布什的外交顾问、美国负责北约东扩事务委员会主席布鲁斯·杰克逊表示，北约将争取使所有申请国在2010年前加入这一组织。
9·11之后，普京反对北约东扩与加强同北约的合作是同时进行的。一是利用北约自身的“开放政策”玩起了俄罗斯加入北约的游戏。北约在扩大之初就宣布，北约的扩大是一个开放的、没有限制的过程，它对每一个符合北约东扩条件的欧洲民主国家都是开放的，甚至不排除俄罗斯。所以，俄罗斯要求加入北约是试图利用北约东扩的开放性政策，以退为进，从内部分化瓦解大西洋同盟。二是积极参与北约事务，寻求与北约成员国的平等地位，试图取得对北约事务的决策权。从9·11之后的情况来看，随着“北约20”机制的逐渐形成，俄罗斯在北约内的发言权有一定上升。尽管北约坚决拒绝给予俄罗斯以否决权，但随着新的理事会的即将建立，俄罗斯将给未来北约东扩的进程产生一定的牵制作用。
在试图阻止北约第二轮扩大的同时，俄罗斯还利用与北约的合作关系来努力形成自身的国家定位。20世纪90年代以来的十余年是俄罗斯不断探索自身国家定位的十余年，是不断摸索如何与西方相处的十余年。从戈尔巴乔夫到叶利钦再到普京，俄罗斯一直在试图接近西方。但戈尔巴乔夫的努力其结果是苏联解体，叶利钦的努力其结果是俄罗斯民主政治的扭曲与转轨的艰难徘徊。普京就任俄罗斯总统以来，尤其是9·11事件后，俄罗斯接近西方的努力又重新开始。这主要表现在普京总统试图通过发展与北约的关系来形成俄罗斯的国家定位。
国家定位是一国对于自身实力与地位的一种总体概括，国家定位有广义与狭义之分。广义的国家定位中，其构成因素多种多样，从政治上看，它是指国家的性质；从经济上看，它是指国家的经济发展程度；从文化上看，它是指国家的文明形态；从军事上看，它是指国家的军事发展程度；从对外战略上看，它指的是国家在国际社会的地位与角色。狭义的国家定位则是特指对外战略意义上的国家定位，它是指导并形成一国对外政策的主要依据。
在俄罗斯发生重大历史事件并使原有的历史发展进程中断时，俄罗斯国家定位的问题便凸现出来。当世界大战摧毁了沙俄时代的历史，对于未来俄罗斯民族及国家发展道路的思索便不断涌现。同样，在经历惊心动魄的8·19事件、苏联的解体以及俄罗斯艰难的社会转型，俄罗斯民族再一次面临着进行国家定位的重新选择。
18到19世纪以来的俄罗斯是欧洲国际政治的参与者与“圈内者”。二月革命及十月革命后，社会主义的苏联成为欧洲国际政治的旁观者与“圈外者”。“罗曼诺夫王朝的灭亡割断了俄罗斯与欧洲王室的血缘关系，而苏式社会主义制度的建立拉开了俄罗斯与欧洲发达国家的政治与经济距离……因此，在冷战后，俄罗斯民族面临着一个如何重新认识由‘圈外’向‘圈内’发展的问题。”[5]冷战结束后的俄罗斯，其首要的目标是实现俄罗斯的社会转型，走向西方的民主政治与市场经济，在对外关系中向西方倾斜尤其是注重发展与美国的关系。但直到今天，俄罗斯仍然是游历于西方国际政治核心圈层之外。普京就任俄罗斯总统以来，多次强调俄罗斯文明是欧洲文明的一部分，在政治、经济与对外关系方面优先发展与欧洲的关系。所以，回到19世纪的传统欧洲国际政治的“圈内者”角色是今日俄罗斯国家定位的目标。但要实现这一目标，必须要通过制度性的框架来完成。鉴于欧盟东扩的实际情况及俄罗斯本身经济上的困难，通过欧盟东扩来实现融入欧洲的难度较大，比较现实的做法是通过与北约的合作，深化与西方尤其是欧洲盟国的关系，建立与北约合作的新机制，积极参与欧洲及世界事务。
三
9·11事件所形成的国际反恐怖主义联盟并没有带来美国单边主义的消退与多边主义的出现。战争还未结束，美国就单方面退出了《反导条约》，俄罗斯及整个国际社会都没有能作出强硬的反映。在这样一种单边主义的国际环境下，美国主导的北约东扩也会按原定计划向前推进。
在2002年11月的北约首脑峰会上，中东欧及波罗的海国家将有可能作为未来的北约成员国提出并进行讨论。从中东欧6国来看，阿尔巴尼亚和马其顿在、、军事上都不合格，在北约看来，他们只是安全的消费者，而不是生产者。斯洛伐克提供了一条陆上走廊到匈牙利，政治也开始复兴，但其军事力量从独立后才开始建设，非常薄弱。斯洛文尼亚达到了北约的政治经济标准，也有一条陆上走廊通向匈牙利，但军事力量同样弱小，没有能力进行力量投送。罗马尼亚在巴尔干、黑海占重要地位，有可能成为“南方的波兰”，可以作为北约的一个重要的活动场所在巴尔干行动。保加利亚在巴尔干也占有重要位置。罗、保两国可通过伙伴关系计划为北约实施欧洲东南翼战略作出贡献。中东欧六国中最有可能在第二轮加入北约的是斯洛伐克与斯洛文尼亚。
与中东欧国家相比，波罗的海国家更符合北约的标准，在地缘战略上也非常重要。爱沙尼亚、拉托维亚经济政治状况良好，立陶宛曾被认为是条件最好的北约候选国。但在北约的下一轮扩大中，波罗的海国家不大可能同时加入北约，有可能是其中的一到两个国家加入，也有可能是三国都不会在第二轮加入。波罗的海国家加入北约对于俄北关系、俄美关系来说是一个非常敏感的问题。西方学者认为，波罗的海国家加入北约将给俄美关系带来更大的混乱。莫斯科卡耐基基金会学者认为，“在2002年北约扩大到波罗的海国家将增加俄罗斯对西方长期的、深深的敌意，这样的结果不符合俄罗斯的利益，不符合西方的利益，也不符合波罗的海国家的利益”。[6]该基金会欧亚部主任安迪·卡卿斯则建议：“为了给北约及俄罗斯一定的时间来建立合作的基础并加强了解，在2005年之前北约不应该扩大到波罗的海国家。”[7]2001年11月，普京访美期间在华盛顿表示，每个国家都有权选择它们认为应该参加的国际组织，他不反对波罗的海三国加入北约，但认为三国加入北约已没有意义。波罗的海三国对普京的这一讲话立即给予了积极评价，认为普京明显地缓和了先前反对北约东扩的立场。情况是否如此，看来还需要时间的检验。
除中东欧及波罗的海国家外，9·11之后的中亚形势也值得关注。总的来说，中亚及高加索地区没有出现符合北约标准的候选国。但中亚位于欧亚大陆的心脏地带，战略地位极其重要。长期以来，俄美之间为争夺中亚展开了激烈的争斗。但中亚作为俄罗斯的战略后院，美国一直无法染指。9·11事件后，俄罗斯作出重大战略让步，中亚国家相继为美国开放领空，同意美国在中亚建立军事基地，美国与吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦达成建立军事基地的协议。美军在中亚的去留已成为国际社会普遍关注的一个话题。无疑，如果美国及其盟国在中亚长期驻军，必将为中亚国家加入北约创造一定的有利条件。
北约的扩大最终会是什么样的结果？北约政治事务司的米夏埃尔·吕勒在《北约评论》2001年秋季号撰文对2011年的北约进行展望。他认为，十年后的北约最明显的特征是规模扩大，经过几轮扩充之后，北约成员国的数量将增至25个或更多。[8]而兰德公司的预计是，从现在起，2010到2015年间的北约将实施4轮扩大，平均3到4年扩大一次，每次2到3个国家加入，那么，到2015年北约成员的数量由目前的19个将发展到27个。[9]
四
9·11之后俄罗斯与北约关系的接近为未来北约东扩增添了新的难以预测的因素。一方面，北约可以通过与俄罗斯的合作，取得俄罗斯的信任，让俄罗斯相信北约东扩不是针对俄罗斯的，而是为了整个欧亚大陆的稳定，为了对付冷战后出现的全球性问题，如恐怖主义、民族矛盾与领土纠纷等；但另一方面，也为北约东扩增加了一定的风险，来自俄罗斯的阻力有可能比过去更大。因为9·11之后的俄罗斯与过去相比有更多的机会与北约进行合作，同时也有更多的机会来寻求阻挠北约东扩的推进。通过新的俄罗斯—北约联合理事会，俄罗斯不再是“事后型”地被动接受北约的安排，而是作为“事前型”的平等伙伴参与协商。尽管没有最后的否决权，但随着时间的推移，俄罗斯对未来北约事务将会产生越来越大的影响。尤其是，在北约东扩到前苏联国家时，没有俄罗斯的首肯与妥协将是难以成功的，这将取决于双方之间又一轮艰难的谈判与讨价还价。
与此同时，来自北约内部的矛盾也为未来的北约东扩提出了挑战。一是大西洋两岸关于北约全球化与欧洲化的分歧。美国主导的北约全球化要求北约走出传统防区，不仅向东扩展，向北扩大到瑞典、芬兰等中立国家，向南扩大到中亚、高加索、地中海与北非国家。而北约欧洲化则积极致力于欧洲独立防务支柱的建设，反对北约在全球发挥作用，主张北约应首先保证欧洲的稳定。
二是大西洋两岸在成本分担上的矛盾依然没有解决。美国始终批评欧洲对大西洋联盟的贡献太小。冷战时候美国60%的军事费用都用于欧洲，每年约1600多亿美元。但欧洲不愿意承担与其实力相符的费用。[10]美国国会预算办公室对北约东扩提出了五种成本分担的方案，结果都是美国的负担最小，东扩的费用主要由欧洲盟国及新成员国负担。但北约欧洲国家公开申明不愿意为此作出贡献。针对美国提出的北约东扩成本预算，北约欧洲盟国要求减少50%，英国强调将减少军事开支，法国更是明确声明不在经费上支持新入约国家。
三是北约欧洲盟国的能力低下。与科索沃战争中的表现一样，北约在9·11事件后的反恐怖战争中作出的贡献微乎其微。尽管北约在上第一次启动了集体防御的第五条，但北约的贡献仅仅限于派出五架预警飞机和控制系统侦察飞机保卫美国的空中安全，舰队在地中海东部待命。北约缺乏力量投送能力，缺乏与美国协同作战的能力，对美国的支持大多是停留在口头而不是行动上。对此，美国国防部长拉姆斯菲尔德在北约国防部长秋季会议上明确地指出，是使命寻找联盟，而不是联盟寻找使命。北约的低效、能力的不足在反恐怖战争中全部表现出来。这必然影响北约在冷战后的继续生存与规模的扩大。
总之，9·11之后国际社会发生了许多新的变化与特点，俄罗斯与北约的关系也发生了重大的变化。但9·11对世界政治的影响是有限的，它不是一个时代转换的标志与转折点，同样，俄罗斯与北约关系的变化也不会在根本上影响北约东扩的进程。在全球战略格局基本未变的情况下，北约东扩将沿着自身的逻辑继续向前推进。
注释:
[1] http://www.nato.int/docu/update/2001/1001/e1003a.htm
[2] 朱迪·登普西，“北约和俄罗斯希望加强合作，但必须满足各方内部利益需求”，《时报》2001年11月29日。
[3] 同上。
[4] 安布罗斯·普里查德，“北约同意让俄罗斯在北约发挥新作用”，《每日电讯报》2001年12月8日。
[5] 相兰欣，冷战后俄国与欧盟的战略关系，《俄罗斯研究》2000年创刊号。
[6] NATO and Europe, Carnegie Endowment for International Peace.
[7] Andrew Kuchins, Does the West Threaten Russia? http://www.ceip.org/files/publications/kuchinsvek.asp
[8] Michael Rule, Imagining NATO 2011, NATO Review, 2001, Autumn.
[9] Thomas S. Szayna, NATO Enlargement,2000-2015, Determinants and Implications for Defense Planning and Shaping, http://www.rand.org/publications/MR/MR1243/
[10] Ted Carpenter, NATO at 40, Confronting a Changing World, Cato Institute, Washington, D.C. Lexington Books.
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