广州武汉国民政府时期地方党政体制剖析

一　地方行政组织的间接党治特色

　　虽然地方政府的组织精神与中央政府的组织精神是一样的，都是党治原则，但稍有差别。中央政府实行的是「议行合一的直接党治」原则，地方政府实行的是「间接党治」原则。「间接党治」也与代议制度下的间接政党有别，它是指地方党部不能直接统制地方政府。在国民政府成立之前，粤人就实行「以党治省」，邻近的桂省也效法。并预言：「依第一次代表大会、所议决之省县各条政纲、若于吾桂省次第实施、期年之间、党治可决成功」2。在成立国民政府的同时，广东省政府也作了改组。1925年7月1日，公布「省政府组织法」，7月3日、4日，广东省政府和市政府相继成立。随后，又建立县级行政机构，到第二次东征（10月）前，已建立27个县政府3。如表：

表 1　广东地方党政体制

　　资料来源：参阅王正华：〈国民政府初创时之组织及党政关系（民国十四年七月至十五年十二月）〉，《近代史论集》第28册，第95页；1927年1-4月广州《民国日报》。

　　最初制定的《省政府组织法》第一条规定：「省政府于中国国民党指导、监督之下，受国民政府之命令，处理全省政务。」4广东省政府发表的成立宣言中说：省政府从政的「根本之计，尤在使全省人民及为人民服务之军队与官吏，皆受中国国民党之政治训练，使成为确信三民主义及实行三民主义之人」5。后来，颁布的《国民政府为通知筹议两广政治军事财政统一委员会议决事项令》第一条规定：「广西省政府于中国国民党指导监督之下，受国民政府之命令，处理全省政务。」6这都鲜明标出了党治原则。因为中国「无成文宪法，亦无正式制度化之立宪机关，而中国国民党代表全国人民行使『革命统治权』（即我国主权），中国国民党之意即为我国宪法」， 中执会或中政会即为立法兼行政机关。「故此一项规定实揭橥省行政必须合乎宪法与国家法律之原则也。」 71926年11月10日，《省政府组织法》第一次修正，其中第一条规定：「省政府于中国国民党中央执行委员会及省执行委员会指导、监督之下，受国民政府之命令，管理全省政务。」第五条规定：「省政府得制定省单行法令，但不得违反党之决议及国民政府命令。」8关于措辞变化的原因，有的学者认为是：「中央执行委员会为中国国民党之代表机关，而省执行委员会为该会驻省代表机关」，「其意志当为中央执行委员会意志」，「故此项修改仍继续初次规定法意，特加具体约束耳。」9这种观点是值得商榷的。事实没有这么简单。真正的原因是：以党治国，在中央层级是很明确的，但在地方，如何贯彻以党治国的党治原则，还在摸索之中。《省政府组织法》的第一次修正，就反应了当时国民党人对如何正确处理地方党政关系的模糊认识的结晶。他们以为，以党治国，在中央是中央党部直接监督中央政府；在地方，省市县等地方党部也像中央党部一样，直接监督、指挥和控制地方政府。从表1可看出，地方政府受到中央和地方党政系统的双重压力，使地方政府无所作为。在军政时期，军事是第一位的，地方党政关系的复杂还未充分显现。进入训政阶段后，各种党政矛盾激化，从而导致地方党政纠纷不断。虽然导致矛盾发生的原因许多，但省组织法设计的党政体制也值得思考。贯彻「以党治国」四个字，并非易事。故1927年7月8日，第二次修正组织法，不得不将「省执行委员会」字样删除。

　　从以上也可看出，中央政府和地方政府组织法都标明了党治原则，但有差别：中央是通过中政会实行「议行合一的直接党治」原则。而地方政府是在国民政府垂直领导之下，地方党部虽也监督指导，但是，它是一种间接关系，笔者姑且把它称之为「间接党治」原则。不仅如此，地方党政之上设有综揽立法、行政权限的「议行合一」的机关。1927年3月13日，二届三次全会通过的《修正政治委员会及分会组织条例》第6条规定：「政治委员会分会之人数、许可权、任务及与当地党部之关系，由中央执行委员会规定之。」第9条规定：「政治委员会分会，对于地方政治问题之决议，得直接交由地方政府执行之，但须报告中央执行委员会。」10从上述规定可看出，各地政分会是几个省党政之上级机关。政分会既管党务，也管行政立法。省党部省政府都要向政分会报告工作。如1927年4月7日，广东省党部致广州政分会要函，请将第二届选举经过事宜向中央解释11。广东、广西两省的行政方针是由广州政治分会规定的，福建克复后，1927年2月9日，广州政分会第10次会议，特议决对福建省之行政方针，先由分会将两广之行政方针，电闽省政务委员会，以为之用，再由该政务委员会按察该省政治情形，草拟办法，并报告政分会，然后再由政分会定对于闽省之行政方针12。所以广州政分会「负广东广西福建三省政治党务任务」13。福建临时政治会议成立后，福建省政府并未成立，「福建军民财各政及党务进行事宜」都由临时政治会议处理14。所以，中央「政治会议不啻为党中政治上之最高机关」，「各省之军事外交党务诸重要问题」由政分会负责，「均集中于党，故政治会议确成为政治上党务上军事上唯一的指导机关。」15

　　总之，从地方组织看，广东省政府的组织特色是党治。就党治在地方政府组织实行而言，它又有不同中央政府组织党治的特色。具体表现为：中央及省执行委员会为省政府监督机关16。

二　省级党政体制的制度规定

　　这个时期，省级党政关系并不融洽。省党政关系「至为浅薄」，两者「之间判若鸿沟」。「例如本党的农工政策，而各县的行政人员不特不扶殖农工运动的，反勾结土豪劣坤与武装团体肆行摧残，这就是由于政府与党的关系不能密迩的原因。」17为此，才有1926年10月19日中央各省区联席会议关于省党部与省政府关系议决案的出台。该会通过的《省政府地方政府及省民会议县民会议决议案》规定：省政府委员「产生之法，由中央执行委员会指定数人，会同省执行委员会组织省政府。」第二天，该会又通过了《省党部与省政府之关系议决案》，其中规定：「省党部与省政府之关系问题：一、各省情形不同，可分三种办法：（1）省政府在省党部指导之下；（2）省政府在中央特别委员及省党部指导之下；（3）省政府与省党部合作。某省应用某种办法，由中央执行委员会决定之。二、由省党部与省政府合办一党校，以训练地方行政人才，先训练行政与财政人员，再依次训练其他重要人员。」18国民党中央前后对省党政体制的规定，似有矛盾之处。党不干政，政不平党，党政相互监督。1926年1月24日，国民政府发出通告：「国民政府基于以党治国之精神而成立，凡政府所举措，皆本于党之主张。最高党部代表本党对于政府施行指导、监督，其余各属党部及各种人民团体对于政治问题，固有自由讨论及建议之权，而对于财政收入及一切行政事项，不容直接干涉；否则破坏行政统一，纪纲不存，国无以立。为此通令各属党部及各种士、农、工、商团体，概不得擅自干涉财政收入及一切行政事项；如认为必要，应建议于财政当局或省政府，如有违抗，以破坏统一论罪。」19

　　随着战争的推进，统治地盘的扩大，广东省以外的其他省党政体制有所变化，地方党部权力逐渐居于地方政府之上。在党军克服区域内，一般先设立省党部，然后才成立省政府。1927年4月初，云南胡若愚等将领倒唐后，表示输诚下国民政府，并致电广州政分会，请派员赴滇组织省党部，政分会即议决派蒋子孝等7人为云南省党部筹备员20。在省政府正式成立之前，一般组织临时政治会议作为该省过渡性的政治指导机关，如鄂、赣、浙、沪等均是。有关资料显示，在这些省区内，省党部大多能指导和监督省政府，特别是在中共党员主控下的省党部，这种指导监督更能切实执行。如湘省，省党部权力很大，省政府处于从属地位。这个时期，省政府多由省党部筹备组建，省政府委员也多由省党部委员兼任。如1927年4月10日鄂省政府成立时，省党部执行委员董必武、徐谦、孙科、李汉俊、张国恩、孔庚、邓初民和监察委员邓演达均当选为省政府委员；各厅厅长除财政厅外，均由兼有省党部委员身份的政府委员担任。省党政基本上是一班人马21。

三　县级党政体制的制度规定及实际运作机制

　　国民党中央已初步规定了处理县级党政矛盾的一些机制。县党部不能干涉县政府内政，如有意见应报告上级党部，乃至中央党部。1926年2月政治会议决定：「县党部对于县政府有监督之权，及建议之责任；不得强制县政府执行。如县党部不满县政府之措施，应提出意见于省党部，由省党部转谘省政府处理。」22党政互有意见，应报告各自的上级机关处理，上级机关处理不了，由中央党部决定。1926年7月，广东省饶平县党部擅设钱粮委员会，民政厅长提出意见于省党部，省执委会第32次会议决议交中央监察委员会办理，中监委审查结果：县党部虽与县公署以监督及指导之地位，但县公署职员苟有失职，亦应依法办理，对地方上行政绝对无干涉之权。饶平县党部竟敢擅设钱粮委员会，其破坏财政统一，殊属不合，当经本会决议：（一）训令该县党部不得侵夺民财两政许可权，致干党律；（二）函覆广东民政厅准予行使政权，解散该县党部擅自设立之钱粮委员会；（三）函知广东省党部注意督饬该县党务。27日，中央第44次常会决议：照中央监察委员会执行23。

　　县行政及司法机关也不能干涉县党务，政府机关如有意见应报告其上级机关，乃至中央党部处理。1926年7月20日，中央第42次常会上，讨论了广东省党部呈请通令各行政及司法机关不得干涉党务的提案，中常会决议：交政治会议讨论。该「案系由东江行政委员徐桴擅自越权改组县党部而发生，盖东江行政委员偶听反动分子方锦春等密控诬词该党部，致令惠来县县长召集各界代表商议改组党部，但该县党部以行政人员无权干涉党务，且误听反动分子之诬告而不加审察，更属荒谬。故特派员呈请省党部指示，省党部当即交提会议佥以（一）县党部之改组，其职权属于上级党部，东江行政委员徐桴令惠来县长召集各界团体，改组县党部，违背党章，殊属谬误，应请监察委员会审查议处；（二）由本会致电惠来县长，刻日停止改组（中略）；（三）惠来县党部之应否改组及改组方法交组织部核办；（四）函中央执行委员会转国民政府各行政司法机关不得干涉党务，使党务前途进行无碍。」24

　　政府机关不能随意逮捕党务人员。7月24日，中央第43次常会上，有广东省党部的提案：呈称各县行政机关拘捕党员事宜不断发生，有违中央通令，应请严办。该案的由来是：据顺德县临时监察委员会及执行委员会先后呈称，第六区党部常务委员兼农民学校长梁着泉被县长陈粹维擅捕监禁一案；又东江行政委员徐桴函复，大埔县长陈毓辉滥押县党部干事李韵琴一案。广东省党部呈称，关于行政机关不准干涉党务，已交由国民政府通令在案，至此种逮捕党员事件，前由中央通令各县并行知政府查照，凡逮捕党员，除现行犯外，应先呈报中央，然后执行等各在案，惟此种事件发生甚多，而依请呈报者甚少，是应设法制裁，以维党纪。中央对此种行为，若非严予制裁，影响党务前途殊非浅显。中常会决议：关于逮捕党员手续，前既经中央通令在案，该县长毋得故违，惟姑念该县长等以初次未谙手续之故，从宽免处，但在押之党员等，应由省政府查明实在情形后，准予保释，并再通令各县嗣后应依前案办理，如再故违，应予以严重处分25。8月7日，中央第46次常会上花县县党部电告三水县长杨宗炯竟枪决党员，请予惩戒案，该会决议：交省政府派员查办26。

　　从各地实际情况观察，这个时期的县级党政关系，各地情形不一。有的地方是以党统政，如苏、鄂等省。在苏省，「党部言在必行，县长惟命是听……民众把党部看作万能」27。在鄂省的一些县，县政府主动表示服从县党部的决议案；县署人事经县党部决议通过后始能任用；县府财政亦受县党部监督28。

　　有的地方是党政制衡，如湘省。在湖南，「凡革命势力伸展所及之地，政府必在党指挥监督之下。无可疑义，因党为代表民意之机关，政府为执行民意之机关。」291926年10月召开的湖南省国民党第二次代表大会通过的《关于市县党部与县长之关系决议案》规定：「县长与市县党部立于同等地位，遇事以协商形式解决，惟本党采以党治国，因此县长须尊重市县党部之地位，接受其指导监督」30。

　　有的地方是以政治党，如粤省。粤省政在党之上，故党政矛盾严重。各地党部要求党居于政之上，也未获批准。1927年1月20日，广东省政府委员会全体委员会议，以「各县行政官吏，若无地方党部及人民团体之协助与监督，地方政治之改选不能实现」为由，特议决致函催促省党部，请饬全省各县党部，于本年3月内改选完竣31，并经呈奉中央政治会议广州分会核准照办。2月7日，广东省党部执委第二届第八次会议决议通过，并组织各县市党部改组委员会，议具一切改组计划，提出执行委员会议决定之32。1927年1月21日，广东省党部第二届执委第5次会议召开，紫金县党部提出，规定县党部与县政府之关系案。该县党部提出办法三条如下：其一，县党部在省党部指挥之下，监督县政府；其二，县党部议决案在可能范围内，县政府须认真执行，如认为不当，可交回复议或请示省党部；其三，县党部对于县政府用人行政，如认为不满意之处，得提出意见书于县政府，促其注意，但不得直接干涉用人行政。该会决议：呈政治会议广州分会决定办法33。后来，第二次广东全省代表大会上，东莞代表提出关于制定县市最低实施政纲案。政分会第10次会议并案审议，议决办法两条：其一，「在各县市党部组织未健全以前，凡有事与县交涉者，应呈省党部执行省政府办理」；其二，「交省党部省民大会筹备会议定呈核分发。」34对于政分会的两项办法，焰生发表了长篇社论，他说35：

　　是政治分会之决定，在这种过渡时期中，固应尔尔。但事实上县市党部与县市政府在过去所给与吾人之认识，其纠纷之多，是亦足供吾人之注意者。

　　县市行政长官，能真正为党努力，为民造福者，未尝无其人。但是一官附身，万事都已。摧残党务者，残杀者，志以为劣绅土豪张目以维持找寻其利益者，亦不乏其人。报章所载，非吾人所肯厚诬者。县市党部人员，既经负有党的使命，而且领导群众，为党纪之威严与民众之信仰起见，不能默尔而息，利权有所冲突，纠纷于是以起。而县长威权在手，捕拿自如，意气所及，大利所蔽，宁弃一官，势必杀人，况且县市长官之所以能为县市长官者，在上级政府必有其势力之所在。于是忠实同志逃亡于别处者有之，鲜血横流者有之。生生死死，含冤莫白，每一念及县市党部之努力同志，不知为党国洒却许多悲痛之热泪，况复离省较远之县市党部，省党部鞭长莫及，不特真相难明，而且兼顾未能。一任县市长官之颠倒是非，是亦令人之所长叹息者，有时县市长官之欲兼任县市党部执行委员，得之，县市党部与县市政府，固无问题发生，否则非存心捣乱，即心存敌意，而纠纷亦不免时起。此年来县市长官之对县市党部之大略情形也。

　　县市党部如落在劣绅土豪之手，与有特权之县市长官，固无若何之问题发生──真心为党为民的长官例外──包揽词讼，以人民为傀儡者有之。但落在一般革命青年之手，朝气固属可风，然而少年气盛，或发生一种幼稚病，县市政府之行政用人，辄受干涉。以致县市长官一筹莫展者有之。总之不明白自己责任之所在，不使行政上不能得到进行之顺利，党务发生前途之障碍，仇怨既生，惨祸时见，此又令人所不忍言者。

　　观上述两方情形，吾人可以得到明白之结论，除贪官污吏不法党员之应予以严厉之惩戒所裁制外，对于不明责任与许可权而发生纠纷之县市长官和县市党部职员，应有一种明白之训练与解释，此县市党部与县市政府关系之规定，尤为当前之急务，此尤不能不希望上级党部和政府之注意者。政治分会所规定之办法，吾人对于第一条认为适当外，于第二条能付斯权于省民大会，殊令人发生无穷之希望。

　　在省政府方面，民政厅长陈树人有出巡之举，省党部亦有改组全省各县市党部计划之进行，对于县市党部与县市政府之纠纷，或可得到一个完满之解答。结果必须调查政务与党务之实况，对于不法官吏和党员，要以党纪兼施，使黠者无所逞其技，而其真心为党国努力之官吏与党员，亦需有相当之奖励，庶几各得其半，则纠纷或可少息矣。

　　关于县党政体制的制度规定，国民党中央与地方有不同的思路，中央主张党政应有分际，地方则未有统一的建制，党政体制形态不一。亚里士多德说：「法律（和礼俗）就是某种秩序；普遍良好的秩序基于普遍遵守法律（和礼俗）的习惯。」36党政体制也可说是党政运作的秩序，广州、武汉国民政府时期地方党政体制的制度规定比较混乱，党政两个政治主体也就无法形成遵守法制的习惯，党政必然是无序运作。

　　总之，从总体上说，广东国民政府的地方党政体制结构是：地方党政虽是相对独立的体制，但政府居于党部之上；在军事占领区则是党部居于政府之上。国民党主流倾向是地方党政应有分际，从而导致政的地位高于党。广州武汉国民政府时期，中央和地方的党政体制框架基本形成，这为训政前期的党政体制的确立打下了基础。撇开内容不说，从形式上，训政前期的党政体制框架与广州武汉时期的党政体制框架差不多。