我国政府信息公开的现状分析与思考

内容提要：目前，政府信息公开已经成为各国建立透明政府的热点和趋势。我国当前推行的政务公开是政府信息公开的初级形式。一般的政府信息公开应该定位为政府机关的文件资料和会议活动。我国目前政府信息公开程度较低，偏重于保密；为社会提供信息的方式和渠道过少；程序方面缺乏保障和救济。正在推行中的政务公开也存在着一些不足之处。针对这种现状，我国在政府在信息公开方面首先应当在公民本位思想指导下摆正责任位置，之后在公民参与下，从修改现行的保密、档案入手建构系统的政府信息公开制度体系。

关键词： 政府信息、政务公开、公民、制度

作者简介： 褚松燕，（1973——），女，河南省南阳市人，国家行政学院学教研部讲师，法学博士。主要从事政治学理论、当代政府与政治研究。

二十世纪中叶以来，世界各国特别是发达国家掀起了促进政府透明化的改革浪潮，政府信息公开成为其中的热点和趋势。随着中国成为WTO的成员，政府信息公开问题逐渐引起了社会各方面的注意。本文旨在对我国的政府信息公开现状、所涉及到的观念进行分析，并提出制度建构。

一  政府信息公开的概念梳理

(一)政府信息公开的概念

由于学者们的研究角度和目的不同，对政府信息公开的主体、客体等要素的界定范围各异，“政府信息公开”在我国至今尚未形成一个比较统一的概念。

　　1.政府信息公开的主体——行政机关

持广义主体论的学者认为信息公开的主体，应依掌握公共信息的国家机关的范围来确定，即掌握着公共信息的机构就是信息公开的主体。因此，信息公开的主体就是广义的政府，即包括立法机关、行政机关、司法机关及其附属和受其委托行使职权的机关。还有部分学者认为一些、事业单位、社会团体也掌握着一定的公共信息，它们对与其利益相关的外部社会成员也应公开其掌握的信息，如校务、医务、社区公共事务等。所以，信息公开的主体，除国家机关外，还应包括这些社会权力组织、公共团体和国有企业。[1]

本文所确定的政府信息公开主体，仅限于国家机构中的行政机关及其下属机构，以及经行政机关授权的社会组织，即狭义的政府。因为，一方面，行政机关是最主要的信息生产者、占有者，当前全社会80％的信息资源掌握在行政机关手中［2］，行政机关信息公开的程度，直接关系到整个社会信息资源的开发利用和每个公民、社会组织的切身利益；另一方面，行政机关的自由裁量权遍布社会每一个角落，对社会和公众影响显著。同时，行政机关行政法治化程度相对较低，信息公开的实践也比较落后。因此，行政机关的信息公开是当前最为急迫的改革重点。

2.政府信息公开的客体——政府信息

政府信息是政府机关掌握的为履行职责而产生、收集、整理、储存、利用和传播的信息，涵盖行政程序、会议活动及文件资料等方面。从具体内容看，包括行政法规、行政规章与规范性文件、政府机构职能、人员配置、办公程序、执法依据等信息。从行政过程看，包括决策前信息、决策过程、决策内容及其执行和反馈的信息。从形式看，不仅包括文字、图表、音像、机文件等资料信息，也包括公开举行的会议活动。

因此，政府信息公开就是：政府机关依照法定程序以法定形式公开与社会成员利益相关的所有信息，并允许公众通过查询、阅览、复制、摘录、收听、观看、下载等形式充分利用政府所掌握的信息的行为与制度。也就是说，政府信息公开包括行为和制度两个层面，行为以制度为依据。

（二）与政务公开概念的比较

     政务公开是近年来我国出现频率很高的一个词。从本质上说，政务公开与政府信息公开的目的是一致的，都是为了增强政府运作的透明度，保证人民群众参与和监督政府的权利的实现。政务公开的主体从广义上说，既包括国家机关，也包括掌握有公共权力的社会组织，但在实践中更多地集中于狭义的政府即行政机关当中。

    从具体实践上看，当前许多部门和地方政府的政务公开主要是政府办事规则、办事结果的公开，还没有扩展到政府掌握的一般性信息的公开，即保密信息之外的所有文件资料和会议的公开。这意味着政府机关是政务公开的决定者，公开什么，如何公开，都由政府机关自己决定，公众只是政府办事制度改革的被动受益者。如果政府机关不公开公众认为应该公开的政府信息，公众没有任何渠道知晓和发表意见。从整体上看，当前的政务公开还没有上升为涵盖政府运转的各个环节的整体透明运作的一项专门制度。

从理念上看，如上所述，公民在政务公开中是缺位的，以公民为本位的服务理念尚未得到政府机构的完全认同，这必然使制度从形成到落实都带有天然的缺陷。因此，从这个角度而言，当前的政务公开只是政府信息公开的初级阶段。

二　我国政府信息公开的现状

 (一)基本分析

党的十三大报告提出，“要提高领导机关的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。”此后，我国政府的行政公开意识逐渐增强，各地行政机关逐步推行了公开办事制度、办事手续、执法依据、行政决定等政务公开实践。例如，2002年1月，国家计委组织举行了首次铁路客车票价听证会，就车票涨价广泛征求社会的意见；国务院办公厅自2002年1月起向地方乡镇以上所有党委、政府、人大、政协、法院、检察院及各民主党派免费赠送《国务院公报》；上海市政府将政府内部刊物《市政工作》改成《上海市人民政府公报》，以文本和上网的方式免费提供给需要了解政府工作的单位和市民。《广州市政府信息公开规定》于2003年1月1日起施行，规定政府不能故意隐匿信息。政府上网工程实施3年来，全国政府部门建立的网站已突破1万个[3]，有力地从技术上推动了政府信息公开。只要登录政府上网主站点, 就能找到较大城市政府部门的政策法规、办事程序等内容。

以上这些实践，无疑使政府主动公开的信息的数量比过去有所增多，推动了政府运作透明度的提高，公众也从中得到很多的方便和实惠。但是，总体而言，我国的政府信息公开只是处于起步阶段。

1.政府信息偏重保密，公开程度较低。

在美国等拥有相对健全信息公开制度的国家，公开是一般原则，不公开才是例外，除法律规定的涉及国家安全、商业秘密、个人隐私等少数信息外，绝大部分信息都是公开的。在我国，政府掌握的绝大部分信息处于封闭、闲置或半封闭、半闲置状态。一方面，许多涉及公众利益的规范性文件不向利益关系人和公众公开，只被政府部门作为执法的内部规定；另一方面，由于我们对保密文件以外的政府信息是否公开一直没有一个的认识和统一的规定，造成一些非保密文件难以通过正规渠道及时向公众开放。

2.政府为社会提供信息的方式和渠道过少。

最主要的问题是公众自由获取政府信息的经常性机制尚未建立。国外政府信息公开的方式主要有两类：一是依法主动公开，即行政机关依法对各种行政法规、行政规章等规范性文件，按照法定程序公开。二是依申请公开，即公众对与自己利益相关的政府信息可以向政府有关机构申请公开和使用。目前我国政府信息公开的方式较为单一，只有政府主动通过公报、新闻媒体、发布会、布告等方式的信息公开，还没有建立和实行依公民申请而公开信息的机制。公民和社会组织向行政机关咨询或申请提供信息一般很难得到满足。

3.公民获得政府信息的程序方面缺乏保障和救济。

国外关于政府信息公开的程序性规定较为严密，主要有公民申请公开的程序、行政会议公开的程序，同时明确规定公众在其获取公共信息的权利受到侵犯时可以通过行政和司法的途径来获得救济。在我国，即便是在有关于政府信息公开零散规定的法律中也鲜有信息公开的程序性规定，同时在公民无法正常获取信息时也没有任何救济手段和途径，程序上的保障极其匮乏。

（二）当前推行的政务公开也存在明显不足

1.缺乏协调和原则规范

当前各地都在大力推行政务公开，公开办事制度、行政程序和行政决定。但是，探索中的政务公开缺乏一定的原则性规定，导致有的地方出现多头管理的复杂局面，有的地方则又公开过头。缺乏协调和原则规范造成的显著弊端就是各地方、各部门的政务公开各自为战，在做法上形式各异，尺度不一，一个部门或地方积累的经验也很难为其他部门或地方所利用，加大整个制度建设的成本。

2.内涵缺失，公众对之反应冷淡。

政务公开的推行使政府在工作作风方面有了很大改观，政府为公众提供的信息在量上比过去有所增多，但效果却并不尽如人意。很多地方和部门的政务公开虽然声势很大，却缺少政府信息公开的内涵，公开的内容全部由政府部门自行决定，公众没有选择权和参与权，真正想了解的一些与自己切身利益相关的信息仍是困难重重。于是，政务公开一方面给公众带来的实惠和方便与公众的期望值有较大差距，另一方面也使公众很难真正参与到政府管理和监督中去，充分地行使参政议政和监督政府的权利，公民对之反应冷淡。

3.政府网上公开信息的作用较弱

 政府上网工程的迅速为信息快速传播提供了先进手段，也为加速政府信息公开提供了硬件条件。但目前已暴露出一些问题：有的政府网站角色错位，承担了商业网站或专业门户网站的功能；有些政府网站则在重复媒体的新闻报道。而且，从中央到地方政府的网站不同程度地存在着信息陈旧、动态信息更新不及时等问题。个别政府网站除了主页上的网址和几个栏目名称外，看不到任何实际内容，成为“空头网站”，其开设目的并非是为社会公众提供更多的信息服务，而是仅满足于网上亮相的“形象工程”。政府上网的作用还没有充分发挥出来。

从总体上说，当前的政务公开对政府机关而言是几乎没有任何强制约束力的纯“道德”要求，无论从政府角度，还是从公民角度看，政务公开往往成为政府对公众的施舍和恩赐，政府垄断信息的观念仍未根本改变，因此，政务公开尚未使我国的政府信息公开发生质的改变。

三 政府信息公开的观念定位与转变

无论是从WTO所要求的透明政府来看，还是从当前的政务公开实践来看，人们在观念上还存在着误区或偏差，而观念的改变对于具体措施的采取和落实是至关重要的。所以，我国政府信息公开首要涉及的是对政府信息公开的观念定位。

（一）政府信息的所有权最终归属于全体公民。

政府作为由少数人具体运作的社会核心管理机构，从社会中产生，而又自居于社会之上，具有一定的主体地位，在信息的收集、整理、使用等方面具有相当的独立性，正是这种表层的独立性使人们往往将政府产生、收集、加工和处理的信息视为政府的所有物，从而在思想和实践两个方面将政府信息公开与否的决定权想当然地放在政府手中。从根本上讲，政府在行使行政管理权的整个过程中产生和收集的信息以及收集、处理信息的权力，都是以纳税人的支持为成本的，加之政府自近代以来都被认为是人民主权的代理工具，全体公民与政府之间的委托－代理关系决定代理人之行为当为委托人即公众所知晓，因此，政府信息从根本上具有为全体公民所有的公共属性，公民也因此当然享有对政府信息的知情权，政府对信息的垄断不具有合法性。

（二）政府在信息方面的一般职责是公开，对应于公民的知情权；保密是特殊职责，对应于公民受保护的权利。

与委托－代理关系相适应，公民与政府在任何时候都存在着一种互相对应的权利－责任关系，而在这种关系背后起作用的便是公民的利益需求。从一定意义上讲，正是人们的利益需求创造了政府，政府的存在价值就在于满足社会成员的需求。而政府满足社会成员需要的措施、过程、方式等都应当为成员们所了解。换句话说，公民的权利产生政府赖以行使的权力，而不是相反；公民的权利是目的，政府权力是手段。公民委托政府行使权力以满足自己的利益需求，因此，公民对直接影响其切身利益的决策和管理应当知晓自然是题中之意，与政府的相关职责相对应的就是公民的知情权，因此，信息公开不是政府对公众的施舍与恩赐，而是政府应承担的法定责任与义务。政府信息的保密应当遵循的宗旨是有利于公共利益，主要针对的是可能有损社会成员即公民利益的敌对方或其它行为，这种职责是与公民得到保护的权利相对应的。但是，由于受既有和传统理念的惯性影响，保密一直在政府信息处理中占据首要地位，成为政府信息处理的一般原则，公开反而成了特殊原则，造成政府职责错位。这种情况随着改革开放的深入有所好转，但是，政府职责与公民权利的正确对应关系的确立还需要政府和公民的共同努力。

（三）公民与政府之间的监督与被监督关系得以落实的基础在于政府的透明运作。

人民依照宪法参政、议政和监督政府的权利必须在充分了解和通晓政府运作过程中每个环节信息的前提下才能真正得以充分实现。没有它，人民不可能真正有效地管理国家；没有它，公民对政府的监督寸步难行，权力异化、贪污腐败就会肆意滋生。因此，公民对政府的监督及其有效性依赖于政府信息的公开程度，而政府信息的公开程度同时也反映着政府接受公民监督的主动性程度，进而反映着社会的民主程度。换句话说，政府信息公开程度与政府接受公民监督的主动性成正比例关系，政府信息公开也是遏制腐败等权力异化现象的必由之路。

（四）政府信息是促进社会、发展的宝贵资源。

资源最重要的特征是可利用性。在整个社会信息资源中占绝对比重的政府信息中蕴含着无法估量的价值，对公众而言，政府掌握的信息中有许多与自己切身利益紧密相关的事项，是人们在考察、评价社会整体情况的基础上明确自身定位并从事政治、经济、文化等活动必不可少的资源；对国家和社会而言，充分利用信息资源，可以创造更多的物质和精神财富，加速经济发展和社会进步。因此，政府信息公开实际上就是政府信息的资源化应用，无论对社会、经济的发展来说，还是对政府的改革、创新来说，都具有相当的促进作用。

四 建构系统的政府信息公开制度体系

观念的变革和定位最终要落实为相应的制度体系。我国已有一些关于政府信息公开的规定，散见于少数、法规、规章和政策条文中，尚未形成一个系统的制度体系。从这个意义上说，我国的政府信息公开制度首先是一个构建的问题。在构建的过程中，将不可避免地出现各方面利益之间的博弈和平衡，并最终形成反映利益平衡的政府信息公开制度体系。在法治社会，这一制度体系必然反映为由多部法律、法规相互衔接配合、共同构成的法律体系。本人认为，我国的政府信息公开制度建构是一个渐进的过程。

(一)对现有相关法律法规进行必要的修订和完善，做好基础性工作。

构建政府信息公开制度的可行性策略首先是对包括保密法和档案法在内的法律进行修订。由于政府信息公开涉及既得利益者、不同利益群体之间的艰难博弈，从现有法律制度的局部修订入手，一方面可以将矛盾控制在一定范围内，另一方面，对政府信息公开的全面实行也是一个过渡。

我国现行保密法制定于20世纪80年代，与敌我矛盾、阶级斗争的背景和传统理念密切相关。而今，市场正在建立，改革开放和与国际接轨、经济全球化的观念已深入人心，保密法在定密、解密、泄密处罚、救济机制等一些重要制度的设置上已远远落后于实际的需要，我们需要对保密信息的范围重新界定，区分国家秘密与非国家秘密，为不同种类的秘密信息设定适当的密级，同时使降密、解密工作经常化、法定化。既保障公民了解政府信息，又避免国家机密、个人隐私等信息的不适当公开所造成的不应有的损失，从而推动政府信息公开进程。

在我国，档案文件由《档案法》调整，非档案文件则尚无任何法律调整。关于政府的档案文件的公开，现行《档案法》中的某些条款实际上限制了档案类政府信息的开放，如第19条规定，“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制定”。也就是说，档案法即使不是保密档案，凡是未满三十年，原则上是不向公众开放的。但是，是否档案文件根本不能成为划定信息能否公开的标准。

因此，政府信息公开要迈出的首要一步就在于对保密法和档案法进行修订，明确保密信息与开放信息的界限，否则，政府信息公开的范围将受到很大限制。

（二）将政府信息公开作为贯穿当前各种行政程序的一项重要原则。

在行政程序各环节、各制度中贯穿政府信息公开的原则和精神，是加强依法行政和鼓励公民参与的重要途径。

改革开放后，我国重实体轻程序的法律传统开始转变，程序正义也逐渐被接受。正在酝酿中的《行政程序法》将对政府信息公开起到推动作用，而这一法律的缺位则反映出公众对行政过程（包括决策过程和执行过程）的陌生。例如，听证作为行政程序的核心制度，其价值在于体现公民的主体性和参与的平等性，从而提高行政透明度，但目前，听证在我国的适用范围非常狭窄，仅限于《行政处罚法》规定的责令停产、停业等行政处罚听证，《价格法》规定的价格听证，以及《立法法》所规定的制定行政法规时可以采取听证会形式听取有关组织和公众的意见。由于程序正义还没有被普遍接受，已举行的听证会都不同程度地存在着走形式的问题。所以，将信息公开作为整个行政过程的一个重要原则在实践中予以落实，是当前的可行策略。

（三）制定专门的政府信息公开法典。

从一些发达国家信息公开的演进历史过程及趋势看，政府信息公开制度构建的标志最终都表现为专门的政府信息公开法律，即便是在以保守闻名的英国，从其政府信息公开立法进程也可以看出这一轨迹。在20世纪80年代，英国的信息公开制度模式倾向于分散式立法，在《地方政府法》、《数据保护法案》、《个人资料获得法案》、《环境和安全信息法案》等单行法律中都有信息公开的零散规定。但是进入90年代之后，制定独立的《信息公开法》的呼声日渐高涨，英国政府的阻挠和抵制并未能阻挡这一趋势，英国政府在社会舆论压力下不得不出台了《开放政府》、《你的知情权》两部白皮书，并于2000年11月通过了《信息公开法》。

因此，有机地整合我们现有的零散规定，同时借鉴西方一些先进国家在此方面的理念、原则、技术及其他经验，制定一部适合我国国情的政府信息公开专门法律，将使政府信息公开不仅作为一种制度，更作为一种理念，渗透到政府运作中，为政府的透明化和公民权利的落实打下基础。

总之，政府信息公开已经成为当下塑造新型政府管理模式的必由之路。政府只有在转变观念的基础上与公民权力的行使形成推动性的合力，政府的透明高效运作才可能实现。