本文通过统计调查资料的对比，从行政生态学的角度，对政务进行“行政管理—行政环境”的互动分析，提出了电子政务在不同环境条件下的可选策略组合，提出了我国电子政务应当避免的政策陷阱。认为当前电子政务建设的基本目标，是在转变公共产品和服务的生产方式的过程中，建立适应“以信息化带动化”需要的“双棱柱型”电子政务模式；中国电子政务主要的发展空间在于从技术应用和政府管理信息化向前推进，即适时全面进行政府流程再造和建立服务型政府，并结合中国国情有重点地推进社会主义民主建设，在此基础上实施与之配合的电子政务模式。
关键词 电子政务 行政环境 政府管理 电子政务的实现过程，是政务管理的化过程。政务管理是随的发展和环境的变化而不断变化的，正如工业文明创造了科层制的政府治理一样，新的社会必然要求新的政府治理形态。世界范围的电子政务浪潮，正是对新的信息时代变革的回应。 电子政务的发展既是中国现代化进程中不可或缺的一环，也是加快中国现代化进程的一个新的推动力量。中国是一个发展中国家，限于条件和资源制约，电子政务建设不能一蹴而就，只能分阶段推进。因此，电子政务的策略本质上是阶段性策略，无论盲目激进，还是消极不前，都会产生不利的后果。 电子政务，核心是“政务”，电子政务建设需要的行政学理论指导。本文采用行政生态学的理论方法，在把电子政务视为行政系统现代化的前提下，把行政系统本身作为一个“有机体”，建立了关于这个“有机体”与行政环境互动分析的理论框架，并基于大量实证数据研究了电子政务不同环境和阶段下的策略组合，探讨了中国电子政务的策略选择问题。我们之所以从行政生态学的角度，研究电子政务与其行政环境的互动关系，目的是把我国电子政务放在全球化的宏观背景和历史发展的动态演进之中，去权衡各种策略组合的利弊优劣，以便与时俱进地推进中国政务系统的信息化和现代化进程。 一、作为行政系统的电子政务及其策略组合 综观世界各国实践可以发现，电子政务是政府解决其所面临的紧迫的和社会问题的一种手段，是推动经济与社会发展的一个工具。因此，每一个国家或地区在选择发展什么样的电子政务应用系统时，应该首先审视一下自身经济与社会发展的紧迫问题是什么。 电子政务作为全球化、信息化时代的政务改革，对不同国家来说，挑战是一样的；但不同国家的应战策略各有不同。各国电子政务策略上的不同，首先就是由行政系统面临的不同问题和自身的意向决定的。因此，研究一国电子政务的策略取向，不能离开对行政系统本身的分析。 人们可从用户界面的特点变化上，将电子政务的发展归纳为几个递进的阶段: 一是公共机关在网上单向发布信息，相当于“政府上网”，用户可从政府网站获得和下载信息，但不能或不方便上载信息；二是局部政务应用上的双向互动，较前一阶段的进步之处在于用户可以反馈或上载信息；三是双向在线实时的政务处理，进步之处体现在政务处理的在线实时化；四是整合多种政务应用系统基础上的在线政务，即面向用户提供“一站式”的电子政务。与此大同小异，联合国经济与社会事业部新近发布的报告———
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government :
A Global Perspective ，将电子政务的发展划分为: 起步、单向互动、双向互动、事务处理和无缝集成五个阶段。这种“五分法”与前面“四分法”的区别，是把前者所提第三阶段展开为“双向”和“实时处理”两个阶段。 我们认为，首先应当肯定，这样归纳电子政务的一般趋势及其阶段划分有积极意义，但仅此是不够的。它们共同的弱点比较明显: 从方法论上看，仍过于把视角放在了“电子”上，而忽视了从“政务”的角度进行归纳和阶段划分。我们一旦将电子政务回归于“政务”，其发展趋势和阶段会展现出另一种结果。 我们知道，“政治—行政”二分法是公共行政学的理论基础。国家政府被分成两种职能及过程: 一种属政治领域，即它负责政策和的制定过程，其中包括政治民主，如公民和各利益集团的意见表达、投票、政党及政治决策和法律形成的种种程序等；另一种属行政领域，包括法律和政策的执行，执行过程中包含的机构、程序以及行政管理等。 电子政务中的政务，既包括政治，又包括行政。从而，我们可以把电子政务从大的范畴上，区分为电子化政府与狭义电子政务。进一步，基于不同公共行政学基础理论之上的不同的政务目标，通过对与之相匹配的电子政务策略进行系统梳理，分析比较电子政务基本策略所涉及的目标优先顺序和实施特点等方面，我们可以将电子政务区分为如下五种依次展开和递进的阶段性策略。它们之间存在逻辑和历史上的有机联系。即从历史演进看，它们分别代表电子政务发展从低到高的五个不同阶段或台阶；从逻辑关系看，它们分别代表电子政务完整概念的不同环节。
策略一:
技术应用型电子政务建设 技术应用型电子政务建设，内涵为信息技术在政务中的应用，外延包括电子政务信息基础设施建设、电子政务信息资源开发利用、电子政务信息技术和应用、电子政务相关产业发展、电子政务技术标准、法规和政策建设以及电子政务技术培训等。 技术应用型电子政务，主要优先关注以下问题: 1 实现政府办公自动化，包括办公手段的机化、化。 2 将信息技术应用于政府管理和事务处理。 3 在网上进行政府形象展示。 4 为政府信息发布提供新型手段。 这种策略的特点在于，它虽然可以和政府管理、机制、体制的改革相结合，但更重要的是，即使不涉及管理、机制和体制的改变，它自身仍然可以独立实施，并可以作为其它策略的逻辑上的最初级的基础和电子政务历史发展的第一阶段。
策略二:
管理信息化型电子政务建设 管理信息化型电子政务建设，内涵是在技术应用基础上，实现政府管理信息化。它的外延下限边界是电子政务由管理主导，而非技术主导；外延的上限边界是以优化职能、转变职能为限，不以政府流程重组为先决条件。 管理信息化策略，除了要考虑信息技术应用策略所需要解决的全部问题之外，主要关注的属于自己的特殊问题包括: 1 从管理角度应对信息技术革命带来的挑战。 2 强化政府管理职能，提高政府行政效率。 3 在优化政府职能范围内如何发展有效的组织体制。 需要说明，管理信息化型策略与流程重组型策略，同属狭义行政管理范畴，同属行政体制改革指导范围。但前者属于科层制管理，后者属于流程制管理；前者以政府职能转变为指导思想，后者以政府流程再造为指导思想。所以分属不同策略。政府管理信息化，可以作为电子政务逻辑上的第二个基础环节和电子政务历史发展的第二阶段。
策略三:
扁平服务型电子政务建设 扁平服务型电子政务，内涵是指行政运行机制从科层制的职能型政府向扁平化的流程型政府转变的电子政务；区别于政府管理信息化的外延下限，是从“以政府职能转变”为核心的行政体制改革，发展到以政府流程重组为标志的旨在改变官僚制本身的行政体制改革；区别于电子民主型电子政务的外延上限，是它只涉及行政体制和流程的改革，不涉及政治体制改革。典型的扁平服务式电子政务策略，在解决管理信息化型电子政务提出的全部问题的基础之上，优先关注专属于自己的特殊问题如下: 1 从政治体制改革高度认识行政体制改革，以应付信息技术革命带来的挑战。扁平服务式电子政务策略，虽然只限于行政体制改革，但却反映着政治体制改革的理念。这在行政学研究对象中属于政治性较强的行政行为。 2 如何从运行机制而不光是管理角度进行行政体制改革。 3 在电子政务中如何发展有效的组织体制。 4 从改造官僚制的角度平衡政府与市场的作用，以促进政府治理的有效性。 扁平服务型电子政务，可以作为电子政务逻辑上的第三个基础环节和电子政务历史发展的第三阶段。
策略四:
电子民主型电子政务策略 电子民主型电子政务策略，属于政治体制改革范畴，是行政体制改革与政治体制改革结合的产物。与扁平服务型电子政务策略的最主要区别在于，一站式服务或运行透明化，可以不涉及政治体制改革，而只是行政体制的工具性改革；而实行电子化民主，则直接诉诸基本价值的确定和实现。它既涉及程序民主，又涉及实质民主。它形式上是行政体制改革，实际上是政治体制改革。 电子化民主电子政务策略，在政府扁平式电子服务基础之上，优先关注的特殊问题包括: 1 通过政治体制改革，应对科技革命带来的挑战。把信息化与政治改革结合起来，使信息化起到推动民主政治建设的作用，推进政治体制改革，发展民主政治。 2 从代议制间接民主发展到以信息网络技术支持的直接民主。 3 摒弃官僚制及其政治土壤。 电子民主型电子政务，可以作为电子政务逻辑上的第四个基础环节和电子政务历史发展的第四阶段。
策略五:
全面响应型电子政务 全面响应型电子政务策略，它的基本内涵是公共管理中社会对公民个性化需求没有时空缝隙的互动响应。它区别于电子民主型电子政务的下限边界，一是无缝隙响应；二是个性化服务。 电子化民主偏重于政治价值的取向，但为和公民提供每天24 小时、每周7 天、每年365 天的服务，就不光是价值判断问题，而涉及如何低成本、可操作地实现；至于涉及公民个性化需求满足，则是一个更高的、近期基本上还是一个难以实现的理想。 全面响应型电子政务，主要关注的问题包括: 1 在摸索建立基于信息社会的政治文明高度上应对技术革命带来的挑战。重点是个人的自由而全面的发展，对政治体制的最终决定性作用。 2 突破传统的工具理性对政治与行政的束缚，建立更具人文色彩的可持续发展的价值标准，以更加符合和体现以人为本的人口、资源、环境、经济社会协调发展的思想。 3 重建公共管理的道德秩序和公民的责任意识，并创造条件实现从法治、德治到无为而治的转变。 全面响应型电子政务，可以作为电子政务逻辑上的第五个基础环节和电子政务历史发展的第五阶段。 廓清电子政务的相关概念，区分电子政务五种基本策略，是为了对一国电子政务发展进行具体的评价和对位，为进一步研究行政系统与行政环境的相互作用，提供客观的、有广泛的逻辑和历史容纳力的坐标系。需要指出，从行政生态学研究角度，我们的研究不是对它进行好或坏的价值判断，这里，我们关心的中心问题，是某种具体策略是否适用于另一个不同的场合。 二、电子政务的行政环境: 相互制约与不同诉求 电子政务的策略选择，不仅取决于行政系统本身，而且取决于行政环境。研究电子政务策略选择的意向空间和制约因素，将涉及不同阶段电子政务与行政环境的相互制约关系，换言之，电子政务策略应该是特定行政环境下政府对电子政务不同诉求的具体体现。 行政环境，是围绕行政系统主体开展行政活动的外部境况，是各种直接地或间接地作用和影响行政活动的客观因素的总和。按照美国学者里格斯(Fred W1Riggs) 的看法，影响一个国家行政最主要的有五种环境要素，即: 经济要素、社会要素、沟通网、符号系统和政治构架。受里格斯行政生态学观点的启发，并主要结合亚太经合组织(APEC) 基于世界经合组织(OECD) 的信息化指标研究框架(APECSEC ，2002) ，我们将电子政务的行政环境，概括为以下四大类: 经济要素，是决定电子政务策略选择的核心因素，主要包括经济结构、消费水平、发展、政策法规、综合评价五类二级指标和国内生产总值等19 个三级指标。 沟通网，主要包括
硬件设施、价格、信息资源三类二级指标和互联网用户数、互联网站普及率、电话主线普及率、移动电话普及率、电视机和有线电视普及率、计算机普及率、公路线路长度等8 个三级指标。 创新基础，主要包括信息化应用、创造力、创新机制、创业精神等指标。 人力资源，主要包括研发人员、高科技工作者、与培训支出、教育水平、教育水平对就业和收入的影响、科学新增人才、科技素养等指标。 我们以《国际统计年鉴(2002) 》2000 年实际数据，利用天律公司《国家信息化测评软件V110》，对相关国家的上述环境要素，进行了数据分析。 根据世界银行划分标准，我们在人均GDP 高于9206 美元的高收入国家、人均GDP 介于2976—9205 美元的中高收入国家、人均GDP 介于746 —2975 美元的中低收入国家和人均GDP 少于745 美元的低收入国家中，各取10 个样本进行研究。样本选择的标准是: 第一，在所在收入档次的国家中具有代表性；第二，在研究所需的电子政务系统和环境指数两套指标中，均可采集到2000 年数据。 第一组数据，是联合国经济与社会事业部(DPEPA/ UNDESA) 发布的
Benchmarking Egovernment :
A Global Perspective 中提供的2000 年各国电子政务指数。该报告将电子政务划分为:起步、单向互动、双向互动、事务处理和无缝集成五个发展阶段，并通过电子政府指数，来近似地代表电子政务的系统状况。 第二组数据，是我们根据《国际统计年鉴(2002) 》提供的2000 年数据，按国家信息化测评中心的统计标准，通过软件分析得出的相关国家的环境指数，包括由人均GDP 代表总的行政环境和由经济要素、沟通网、创新基础和人力资源四类环境指数代表所在国电子政务所处的具体行政环境。我们用这套数据，近似地代表电子政务的行政环境。 在此两套数据的基础上，我们以电子政务的五种策略，作为横坐标；以联合国电子政府五个发展阶段为纵坐标，将四个收入组的各10 个国家的样本环境数据，分别放入它们所在的阶段和策略的交叉点，进行电子政务发展情况的系统定位，旨在利用这种方法在电子政务的发展阶段、环境和策略之间，建立一种类似函数关系的相互联系。目的是通过对不同的分组引入样本国的环境指数和对样本进行行政环境与电子政务发展阶段、策略的相关性分析，从中得出关于电子政务策略选择的某些统计性的认识。 (一) 电子政务发展与所处行政环境的总体关系 我们从“电子政务发展阶段、策略与总体行政环境关系” (表略) 中得到的总体分析结论是: 1 一国行政环境水平(以人均GDP 代表) ，与其电子政务发展阶段，呈正相关关系。 2 低收入国家电子政务发展往往超过其收入发展阶段。 3 中低收入到高收入国家中，不同程度存在电子政务发展阶段滞后情况。 总的来看，全球电子政务发展，呈现“低收入国加速、高收入国缓步”的“龟兔赛跑”景象和发展阶段、策略阶梯上升状态。 (二) 电子政务发展阶段、策略与行政环境相互关系的分类比较 1 经济要素的影响
表1 经济要素类总表 高收入国家中高收入国家中低收入国家低收入国家日 本74102 韩 国132134 白俄罗斯28139 乌克兰38169美 国142182 阿根廷27187 泰 国58144 印度尼西亚87147德 国71101 捷克共和国46167 伊 朗21195 印 度81169荷 兰49167 墨西哥89163 罗马尼亚31198 巴基斯坦66133新加坡82154 匈牙利—3 俄罗斯64164 越 南10171英 国79126 委内瑞拉23127 埃 及33158 蒙 古20140法 国62124 波 兰33146 哈萨克斯坦24187 尼日利亚22147加拿大58119 巴 西79170 菲律宾45185 缅 甸3119澳大利亚34130 土耳其44169 斯里兰卡28162 南斯拉夫—3以色列31176 南 非49170 中 国159166 孟加拉国23118均 值681581 581592 491798 391348 经济要素作为行政环境的首要环境因素，对电子政务发展阶段水平，具有决定性影响。表现为以下几点: 第一，不同现代化程度和收入水平的国家，生产方式阶段不同。高收入国家已经完成工业化意义上的现代化，正向后工业社会生产方式转变。中高收入和中低收入国家，一般处在向工业化生产方式的全面转变之中。低收入国家中农业生产方式还在经济活动中占重要地位。 第二，不同生产方式决定不同社会组织方式。扁平化网络组织，是随后工业化生产方式兴起而兴起的。科层制组织，是随工业生产方式兴起而普及的。家庭式组织，是与农业生产方式相伴随的。 第三，社会组织方式决定政府组织结构。政府流程再造，往往出现于扁平化企业网络组织发达的后工业化国家。在科层化组织为主的工业化社会之中，官僚制一般成为政府组织结构的主导形式。在主要经济体中广泛存在农业家族式组织的社会之中，政府改革主要还集中在从家长制向科学管理转变上。 在以上的统计资料中，不同收入组别的国家电子政务水平高的国家中，所在的组经济水平高，在同一组中，经济好的国家中，电子政务水平一般也较高。其中只有两个例外: 泰国和印度尼西亚，后面会涉及其特殊原因。 2 沟通网的影响
表2 沟通网类总表( 数值完整)高收入国家中高收入国家中低收入国家低收入国家日 本8152 韩 国17146 白俄罗斯4175 乌克兰11146美 国20154 阿根廷4112 泰 国6153 印度尼西亚8113德 国7110 捷克共和国10138 伊 朗5102 印 度17118荷 兰7187 墨西哥5126 罗马尼亚13172 巴基斯坦3121新加坡4190 匈牙利2137 俄罗斯9189 越 南4135英 国6137 委内瑞拉3159 埃 及3126 蒙 古7188法 国5148 波 兰8108 哈萨克斯坦2196 尼日利亚1154加拿大6159 巴 西9127 菲律宾5172 缅 甸0141澳大利亚6173 土耳其5189 斯里兰卡2114 南斯拉夫9133以色列4190 南 非4157 中 国18101 孟加拉国0150均 值719 71099 712 61399 从表中我们可以看出以下: 第一，沟通网水平从低到高，与收入组档次从低到高，保持一致；且与政务阶段由低到高，在组间保持基本同步。 第二，在各收入组中，同一收入组国家间，沟通网水平与电子政务发展阶段，不一定一致。在同一收入层次上，不一定“电子”发展得好，“政务”也发展得好。 第三，中低收入组与中高收入组，基本在同一个沟通网水平上，而与高、低收入组差距较大。这与该两组国家发展阶段、策略大量集中于中间地带，至少存在现象上的联系。这似乎表明信息化基础设施建设，在政府管理信息化到扁平服务型电子政务阶段，具有特殊的重要性。 第四，沟通水平低于本组平均值的国家，会抵消部分要素优势的作用。例如，泰国沟通网水平，低于同组平均值。虽然泰国经济要素水平，在组内较高，但发展阶段不高。这是原因之一。 3. 创新基础的影响
表3 创新基础类总表( 数值完整)高收入国家中高收入国家中低收入国家低收入国家日 本7162 韩 国12183 白俄罗斯3152 乌克兰7140美 国4149 阿根廷1159 泰 国1142 印度尼西亚1144德 国4140 捷克共和国3146 伊 朗1138 印 度2159荷 兰3111 墨西哥1166 罗马尼亚3181 巴基斯坦0180新加坡0153 匈牙利—3 俄罗斯7164 越 南1187英 国3177 委内瑞拉0133 埃 及2145 蒙 古2196法 国3159 波 兰3128 哈萨克斯坦—3 尼日利亚—3加拿大2156 巴 西3130 菲律宾0189 缅 甸—3澳大利亚2135 土耳其1161 斯里兰卡2100 南斯拉夫4122以色列3159 南 非1193 中 国2190 孟加拉国0171均 值31601 31332 2189 21749 创新基础这个环境要素，同样呈现收入组之间发展阶段和策略的层层递进关系。 第一，收入组间比较，收入越高国家，创新基础越好，电子政务发展阶段越高。 第二，收入组内比较，创新基础好的国家，电子政务发展阶段不一定高。说明在同一收入组内，创新基础对电子政务阶段没有必然决定作用。 第三，创新基础低于本组平均值，会对电子政务发展产生不利影响。泰国创新基础环境值，远低于本组平均值，构成对经济要素优势的第二个抵消因素。印度尼西亚的创新基础环境值，远低于本组平均值，构成对经济要素优势的抵消因素之一。创新基础水平，仅在平均线上，将成为电子政务快速发展的长期制约因素。 4. 人力资源的影响
表4 人力资源类总表( 数值完整)高收入国家中高收入国家中低收入国家低收入国家日 本3198 韩 国7176 白俄罗斯5164 乌克兰8166美 国3177 阿根廷4100 泰 国2150 印度尼西亚1198德 国3198 捷克共和国5188 伊 朗1156 印 度1194荷 兰4101 墨西哥2107 罗马尼亚1195 巴基斯坦1100新加坡2167 匈牙利1106 俄罗斯7144 越 南2101英 国2197 委内瑞拉2110 埃 及3115 蒙 古3183法 国5141 波 兰5193 哈萨克斯坦1105 尼日利亚1114加拿大4104 巴 西1180 菲律宾4193 缅 甸1155澳大利亚4138 土耳其1184 斯里兰卡1150 南斯拉夫5197以色列2180 南 非1156 中 国2127 孟加拉国0193均 值31801 314 31199 21901 人力资源环境值，同样呈现收入组间层层阶梯递减关系，与电子政务发展存在内在联系。第一，收入组间比较，人力资源环境值高，电子政务发展阶段高；人力资源环境值低，电子政务发展阶段低。 第二，收入组内比较，除了高收入组外，组内电子政务发展领先的国家中，人力资源环境值差别较大。说明在电子政务发展的中低阶段(一站式服务之前) ，人力资源因素在组内作用还不很明显。 第三，人力资源环境值低于组内平均值，会在一定程度上抵消其它环境因素方面的优势。泰国和印度尼西亚，人力资源环境值，远远低于组内平均值。从而分别构成抵消其经济要素组内优势的电子政务第三、第二阻碍因素。 第四，中国人力资源环境值低于本组平均值，这表明，人力资源条件差，将成为制约电子政务发展的最大环境因素。 5. 综合分析结果 在我们分析的全部40 个国家中，有38 个国家呈现一般规律，只有泰国(中低收入组) 和印度尼西亚(低收入组) 与众不同。 一般规律是: 一国电子政务发展阶段和策略，与其经济要素水平，呈现高度正相关性。这个规律不仅对于组间比较适用；在组内(每组组内一般都跨两个发展阶段) 比较也适用。而其它三个环境要素(沟通网、创新基础和人力资源) ，只在组间比较存在类似规律；组内比较不存在类似规律。 泰国和印度尼西亚对于上述规律的例外，却给人以另一个重要启示。这两个国家虽然经济要素在各自组内领先，但同时有多个其它环境要素值，低于本组平均值。这说明，虽然经济要素是电子政务发展第一位的环境决定因素，但经济以外环境要素与经济要素之间，具有明显的相互制约作用。 三、不同行政模式及中国电子政务的基本目标 从以上分析中我们可以看出，电子政务策略，作为一种行政系统的决策，要求系统选择与行政环境实现高度统一。要正确选择中国电子政务的策略，就要通过“行政系统—行政环境”的互动分析，准确把握中国行政模式基本的阶段特征。 关于行政模式的阶段特征，行政生态学的研究对我们同样具有启发作用。里格斯借用光谱分析的观念，提出了对应不同社会形态的三种行政模式。他认为: 与农业社会相适应的是融合型行政模式(Fused Model) 。其社会分工不明细，行政职能也是如此，如同折射前的光是白光一样。与社会相适应的是衍射型行政模式(Diffracted Model) 。对应于社会分工的明确细致，政府职能也有具体的行政分工，就像自然光衍射为红橙黄绿青蓝紫七色光。第三种则是与过渡社会相适应的棱柱型行政模式(Prismatic Model) 。因其过渡性，社会以及相应的政府行政系统既保持了过去的某些特征，又具有了新的特征，他将其比喻成光进入棱柱的折射过程。 中国社会的经济基础，从就业结构看，像农业经济；从产值结构看，像工业经济；从带动结构看，又像信息经济。正如徐中奇指出的那样: 从整体上而言，中国的社会形态是处于过渡型社会。可见，这种过渡型的社会，也就决定了中国公共行政的类型，适用于里格斯提出的“棱柱型”概念。分析中国现阶段行政环境的特点，我们可以看到: ——中国处于中低收入国家之列，这是行政环境一个最重要的定位。实现新型工业化，是中国一个总的化目标。这个现代化，是结合了信息化特征的工业化，是由信息化带动的工业化，而且这个工业化是以农业为基础的。这一切就决定了中国电子政务的行政模式，只能是棱柱型的，而不可能是一种很纯粹的模式。 ——中国经济发展极不平衡，经济体很大，发展速度又很快。这使中国行政环境中的经济要素值，显得在同收入组国家中，鹤立鸡群。我们测算的样本同组均值是491798，中国的数值达到了159166 。 ——中国信息基础设施，有了长足发展，在同收入组中也是鹤立鸡群。同组均值是712 ，中国是18101 。 ——中国创新基础环境，是电子政务发展的制约因素。创新基础环境值仅在同组平均线上。均值是2189 ，中国是2190 。 ——最后，中国的人力资源，是所有行政环境要素中，惟一低于本组平均值的要素。均值是31199 ，中国才达到2127 。这也是真正制约中国电子政务发展的最大难题之一。 综合以上研究，我们认为，中国当前电子政务建设的基本目标，其实是要在转变公共产品和服务的生产方式的过程中，建立起一种“双棱柱型”的行政模式。第一重棱柱是实现农业组织方式向工业组织方式的过渡；第二重棱柱是实现工业组织方式向信息组织方式的过渡。这是由中国所处的半农业、半工业、半信息化的复杂行政环境决定的。不考虑行政环境中的农业社会遗留问题，行政决策就会脱离国情；不考虑行政环境中的信息社会挑战问题，行政决策就会丧失机遇；更重要的是，不考虑工业社会的现实问题，行政决策就会失去重心。 四、中国电子政务的策略选择空间与政策陷阱分析 目前中国电子政务建设，总体上看正处于从技术应用型向管理信息化阶段转变的过程之中，少数发达地区和走在前面的部委，正在尝试进行政府扁平化服务的创造性实践。在全球化电子政务浪潮的挑战面前，中国现阶段电子政务具有什么样的策略选择空间，需要规避哪些政策陷阱，是我们不可回避的问题。 (一) 现阶段电子政务发展与推进体制改革的关系 1 避免将现阶段电子政务等同于政治体制改革。中国电子政务现阶段的策略定位，从阶段目标看，不是建立电子化政府，而是在信息技术应用基础上，推进政府管理信息化。因此，这一阶段电子政务的策略诉求和意向，从公共行政角度分析，是保证行政手段符合政治目的的“准确”，而不是追问政治目的本身的“对错”。也就是说，现阶段中国的电子政务，是在行政体制改革的现有框架之下，而不是在政治体制改革框架下进行的。 2 与时俱进地推进中国电子政务的发展是一种必然选择。但是，中国电子政务的发展，又不可能与政治体制改革完全脱节。这是由我们面临的现实挑战和自身发展需要决定的。与时俱进地推进中国电子政务的发展，是社会主义自我完善的必然选择，是建立社会主义政治文明的需要。为了使电子政务有它的坚实体制基础，就要把信息化与政治改革结合起来，使信息化起到推动社会主义民主政治建设的作用。在各地、各部门实践基础上，适时将电子政务，提高到电子化政府阶段。在全球化条件下综合国力的竞争中，政府竞争是国际较量的主要方面之一。电子政务的适当发展，必将提高政府竞争优势。 3 可选策略空间: 鼓励电子化政府试点和中国特色实践探索。 ——在具备先进条件的地方，鼓励电子化政府试点。这些地方所指，一是在有条件率先实现现代化的中心城市和发达省份；二是在政府体制改革试点地区；三是在电子政务发展较快并与人民生活关系比较密切的政府部门。这三类地方因行政环境条件较好，应鼓励电子政务先行一步，把电子政务与体制改革紧密结合起来。 ——在不具备先进条件的地方，鼓励有国情特点的电子政务实践。这些地方可以从较低的政府职能转变的起点上，通过加强对社区的电子政务建设，可以相对低成本地对广大尚未上网的群众提供有针对性的特色服务，实现跨越式发展。中国独特的居委会和村委会，构成了一种非技术形态的“沟通网”。以这些基层单位为节点进行联网，开展电子政务延伸服务，可以有效解决众多非上网人口不能分享电子政务服务的问题。 (二) 中国现阶段电子政务与行政体制改革的关系 1 避免将中国现阶段电子政务等同于政府流程再造。在中国当前的行政环境条件下，全面推进以政府流程再造为核心的扁平服务型电子政务策略，存在两个主要的限制条件: 首先是行政环境中，经济发展阶段对组织形式的制约。实行扁平服务型电子政务，改革的对象是工业经济条件下形成的科层制的组织形式。但中国工业化尚未完成，处在农业经济向工业经济过渡中的行政环境，反映到上层建筑，尚存在加强科层制的客观要求。这与发展扁平服务型的电子政务形成矛盾。 其次是体制改革意向对组织形式变迁的制约。电子政务改革，是政府改革的整体系统工程。条块分割的行政管理体制，不可能通过某一条、某一块的局部流程重组，再造成功。中国现阶段行政体制改革的主要原则，是“转变政府职能”；本届政府的行政改革重点，侧重“行政三分”，主要解决职能细分优化问题。实行全面的政府流程再造，缺乏行政体制改革的根本政策依据。换句话说，中国现阶段实行政府流程再造的政治意向不足。 2 与政府流程再造相关的电子政务认识误区。 误区之一: 认为电子政务就是小政府、大社会。 扁平服务型电子政务策略的目标，既不是缩减政府规模( downsizing) ，也不是减少浪费(cutting waste) ，甚至也不在于提高效率(efficiency) ，而是提高效能(effectiveness) 。这里关键是需要弄清科层制与扁平化流程相对公共管理的手段来说的根本区别。如果借数学的概念来说，科层制的效率“微分”关系是，边际成本递增，边际收益递减；而扁平化流程的效率微分关系是，边际成本递减，边际收益减增——切线的斜率不同! 这意味着，科层制提高效能，只能经过减少职能，缩小规模，节约成本等手段优化效能比；而扁平化流程是通过改变管理任务与管理成本的反向制约关系本身，使之进入正反馈，来达到“既要马儿跑，又要马儿少吃草”这种奇妙的效能状态。从而从“弱化两头，强化中间”的官僚体制，转向“强化两头，弱化中间”的治理体制。 误区二: 将电子政务等同于流程再造，认为政府只要像那样运作，就可以改进绩效。电子政务与企业信息化的一个重要不同在于，市场化的企业知道自己的目的，而官僚化的机构经常“忘记”自己的目的(宗旨) ，因此仅仅通过信息化改变工作流程，仍然解决不了职能精简和转换的问题。质言之，光改变手段本身，不去将手段与目的“对表”，手段异化于目的的问题仍然解决不了。 3 行政体制改革中电子政务策略的可选空间。我们认为，尽管存在着上述限制和认识上的误区，但扁平服务型电子政务策略，仍是深化中国电子政务最主要的可选发展空间。 首先，适时实践经验，上升到政策理论高度，从发达地区和政府窗口服务部门开始，有计划、有步骤地推动中国电子政务，从政府管理信息化，向服务型政府的目标转变，将是一个明智的选择。在全球化电子政务浪潮中各国普遍建设服务型政府的挑战面前，中国不应错失应战的机遇。虽然中国整体上还未实现工业化，但发展不平衡的行政环境特点，决定了政府先行，推动国民经济和社会信息化的特殊必要性。 应该看到，在工业化过程中形成条块分割官僚体制带来的官僚主义的弊端和腐败现象，正在成为中国进一步走向现代化文明的重大制约因素。在这种情况下，行政体制改革应充分体现“信息化带动工业化”的指导原则，在转变和优化政府职能的基础上，不失时机地提出政府流程再造的改革纲领，充分调动广大公务人员的改革积极性、创造性，使中国政府的公共服务水平迈上新的台阶。 在未来行政体制改革和机构改革中，在“转变政府职能”原则后，加上“政府流程再造”的要求，一方面将为政府先行，带动国民经济和社会信息化，提供充分的政策支持，大大加快中国现代化步伐；另一方面，可以为政治体制改革准备充分的行政基础，加快社会主义民主政治建设和社会主义政治文明建设，推动信息社会在中国的早日到来。 在相关策略方面，我们建议: 推进政府流程重组，应以新的“精简效能”为基本原则。在我们看来，“精简”，就是简化行政运作环节和程序，降低行政运作成本，提高政务效率；“效能”就是实现“政务边际成本递减”。 实行扁平服务型电子政务后，政府的中间管理层的缩减甚至取消，这将大大简化行政运作的环节和程序。通过信息，政府部门和公众可以用交互式的方式，直接实现信息的双方传递，可以节省人们大量的时间和精力，提高政府服务的效率和水平。 从政府内部的管理层面来看，传统垂直组织中的中间层级信息传递功能被网络所替代，消除了信息源与决策层之间的人为阻隔，使信息传递迅速，有利于避免在信息传递过程中引起的失真。在同级政府之间，地理边界和人为的本位观念的限制也会减少。信息技术在政务中的应用，将优化行政管理的组织结构和提高信息传递的速度和效率。 根据美国政府再造经验，实施政府流程重组的主要行政改革取向应是: 第一，基于目标杠杆的核心战略(Core Strategy) : 目标杠杆的作用是，始终让手段对准目的，时刻用目的校正手段。反过来说，针对的是排除作为手段的中间人利益对目标的干扰。政府与公众直接越过中间层利益干扰而寻求最大限度的吻合。 第二，基于激励杠杆的后果战略(Consequences Strategy) : 电子政务要坚持面向公众、面向市场，针对群众最关心的问题应用信息技术，增强为民办事的透明度和公正性。 第三，基于责任杠杆的顾客战略(Customer Strategy) : 信息化政务“使组织直接对顾客负责”。 第四，基于权力杠杆的控制战略(Contral Strategy) : 电子政务要求“将决策、回应顾客及解决问题等权力下放至对一线工作了如指掌的人员”，“转移至社区”。 第五，基于文化杠杆的文化战略(Culture Strategy) : 电子政务要求使雇员的价值观、行为规范、态度和期望值，能够适应创新和变化的环境，有意愿寻找新的“奶酪”。相信只要政策对头，中国实行政府先行，以信息化带动工业化的战略，政府行政体制现代化的步伐将极大加快，社会主义制度在中国将得到极大的巩固和加强。 五、结论 综上所述，本文得出的主要结论是: 电子政务没有一成不变的对于各个时期、各个国家通用的固定模式。我们需要根据行政环境的特点和变化，根据对于电子政务挑战的判定，根据应战的意愿，来相机决定、动态调整中国电子政务的策略。电子政务发展中暴露出来的矛盾，只有通过进一步的发展来解决。与发达国家不同，现阶段中国要在转变公共产品和服务的生产方式中，建立适应“以信息化带动工业化”需要的“双棱柱型”电子政务模式。中国电子政务主要的发展空间，在于从技术应用和政府管理信息化向前推进，即适时全面进行政府流程再造和建立服务型政府，并结合中国国情，有重点地推进社会主义民主政治建设，在此基础上实施与之配合的电子政务模式。
