责任政府：理想与现实的两维透视

内容提要　理想形态的责任政府构筑在共和、民主、宪政及法治的理念基石之上，承载了民众对政府的价值期盼。现实形态的责任政府正经历着由传统向的转型，但不论是传统的责任政府还是现代的责任政府，都存在着难以规避的责任瑕疵。对于当前式责任政府的建构而言，加强责任制度建设是关键。关键词　责任政府　理想　现实　责任制度 　　责任政府的理想形态与现实形态之间存有二元张力：既相互依存，又相互冲突。由于理想导航功能的存在，使得现实形态的责任政府有着不断变革与完善的必要，并使理想形态的责任政府彰显出渐进获致的过程。本文基于责任政府理想形态与现实形态之间的张力运动，在梳理责任政府理论源流的基础上，描绘责任政府的价值外观；在剖析责任政府演进的同时，揭示责任政府存在的责任瑕疵；在中国特定的生态下，探求中国式责任政府的建构路径。 　　理想形态责任政府的理论基石与价值外观 　　学术界普遍认为： 责任政府是民主理念的必然逻辑。这诠释了责任政府并非人们一厢情愿的简单臆断，而是植根于一定的理念之上。责任政府的理念有四重源流：共和、民主、宪政及法治。共和理念的价值内核主要体现在三个方面： (1) 国家的公共性； (2) 政治权力的共有性； (3) 通过和平的方式参与政治事务与解决政治纠纷。国家的“公共性”意指天下为公，即国家的本质是“人民的公共事务”。“人民的公共事务”诠释了国家既不为一人(君主) 、少数人(贵族) 利益服务，也不为多数人(穷人) 利益服务，而是谋求公共利益和共同福祉。国家谋求公共利益和共同福祉的定位，隐含的逻辑则是“公域”与“私域”的分离——不仅将公共事务与私人事务进行有机剥离，而且设定了国家权力运行的轨道。政治权力共有性的强调，目的在于反对君主和教会的“天然统治权”。 　　由此，一者，划清了共和政体与神权政体以及君主政体的边界；二者，揭示了政治权力的开放属性：公共权力意味着非为一人或少数人所把持的权力，而是社会共有的权力，因此政治权力理所当然地应向所有国民平等开放。和平方式的提倡，一方面，避免了利益争夺的武力倾向；另一方面，伸张了民众言论自由、结社集会自由以及信仰自由等权利。综上可见，共和理念框定了政府责任的价值取向：公共利益与共同福祉；固化了政府责任的承载领域：公共领域而非私人领域；明晰了政府责任的终极目标：维护人民的自由权利。 　　民主理念的精髓主要表征在三个方面： (1) 人民主权；(2) 政府治权及合法来源； (3) 多数决定原则。人民主权定格了主权的至上权威及其归属——国家的最高权力，并由人民自己掌握和直接行使。政府治权的属性是由主权派生而来的，人民赋予是其唯一的合法来源。多数决定的原则，一方面，通过投票方式使民意清晰化，便于政府依据民意决策；另一方面，通过多数决定的方式为解决社会冲突提供合法机制。政府治权的拥有，是通过缔结社会契约的方式实现的。社会契约的缔结表现出四方面的积极意义： (1) 主权在民的合理性。政府一切行为的物质支撑仰赖于民众的纳税行为，因此，作为物质基础提供的对价，人民获得了主权性权利。(2) 人民具有了要求政府承担责任的权利。因为“一项契约的本质形式不在于我向你承诺做某事，而在于我同意你将因此而获得要求我为你做某事的合法权利”。(3) 确定了治权者依据主权者意志行事的规则，即政府的各项决策必须以民意为依归。(4) 作为前一项的消极后果，政府应承担违约责任。 　　因此，在民主政体下，“没有人能够自立为皇帝或国王，人民提升某一个人使之高于自己，就是要让他依据正确的理性来统治和治理人民，给予每一个人他所有的，保护善良的人，惩罚邪恶的人，并使正义施行于每一个人。但是如果他妨碍或搅乱了人民建立他所要确立的秩序，也就是违反了人民选择他的契约，那么人民就可以正义而理性地解除服从他的义务。因为是他首先违背了将他们联系在一起的信仰”。由此可见，民主理念构筑了三重责任防御体系：一者，人民与政府间的权力委托关系，凝固了政府“人民公仆”的本质。二者，“手中握把米，不愁鸡不理”的权力设定，迫使政府不得不坚守为民服务的责任本位。三者，服从义务解除权的享有，民众获得了对不履行契约责任的政府行使“革命”的权利。 　　宪政及法治的逻辑沿着两条路径展开：一是民权的保护，二是政府权力的限制。就民权的保护而言，宪政及法治理念基于主治的精神，伸张公民的人格尊严以及财产、自由等权利；就政府权力的限制而言，宪政及法治理念立足无赖推定，防范政府为恶的可能。对前者而言，宪法是人民权利的宣言书：不仅规定对公民私人权利的保护，而且将公民权利划分为两类——公民处理私人事务与公民参与公共事务的权利，权利运行按法不禁止皆自由的原则。对后者而言，宪法是“一组具体说明政府界限和条件的规则集”，不仅勘定政府权力的活动空间，而且对政府如何行使权力作了程序上的规定，从法不规定皆禁止的原则。可见，宪政及法治理念的功用主要凸显在两个方面：一方面，用宪法和法律约束政府扩张权力的欲望，目的在于将政府纳入法律化的程序，从而敦促政府奉行法治、依法行政；另一方面，宪政及法治通过分权制衡、司法独立等具体制度的架构，主旨在于“限政”，防止政府滑入专制的泥沼，从而打造有限及有能的政府。两重功用的发挥，不仅规约了政府责任行为，而且使民众对政府责任的适当履行有了合理预期。 　　四维理念对于打造责任政府的有益贡献在于：民主理念诠释了政府为什么要承担责任的问题；共和理念阐明了政府在什么领域承担责任的问题；宪政及法治理念不仅解释了政府通过什么路径履行责任的问题，而且明确了政府不履行责任承担什么后果的问题。基于四维理念，理想形态责任政府体现在：(1) 政府责任定位的合公共性。即对政府责任目标的锁定：只应关注公共利益，并提供公共产品及公共服务。潜在的逻辑则是：政府不得涉足私人领域。(2) 政府责任行为的合法律性。即政府行为的实施不仅要符合法律的程序性规范，而且要遵守法律的实体性规范。由此推导的结论则是：政府必须依法行政，只能“做正确的事情”，且必须“正确地做事”，反之，政府则应承担“做错误的事”与“错误地做事”的消极后果。(3) 政府责任伦理的合规范性。就政府整体而言，不仅要关爱公民、体恤民情，而且要严格自律并奉守职业伦理精神；就官员个体而言，不仅要对自己所从事的职业有高度的认同感、忠诚感，而且其生活方式及行政行为要符合道德规范，真正成为社会的道德楷模。(4) 政府责任行为的合利益性与合效能性。“合利益性”注重行政行为的过程，强调政府应权衡成本与收益的关系，从而提高工作效率；“合效能性”侧重行政行为的结果，主张政府应关注行为的后果，不断提升公共产品的质量与公共服务的水平。合利益性与合效能性对过程与结果的双重关照，内在地要求政府快速、及时地对民众的多元利益需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效地实现公众的需求和利益。 　　现实形态责任政府的演进历程与责任瑕疵 　　现实形态的责任政府正经历着由传统向现代的转型。责任政府发轫于近代，最早诞生于英国，是代议政府的别称。其主旨在于政府应对议会负责，因为议会控制着政府的开支。如此便廓清了责任政府与传统专制政府的价值边界：责任政府扭转了传统专制政府向上归责(对封建帝王负责) 的责任倾向，并使其价值重心发生位移——立足为民服务的价值立场。 　　传统责任政府使命的实现，以理性官僚体制为依托，即“韦伯式”的管理模式。这一管理模式立足在职务等级序列、上下级之间的命令服从关系以及行政管理技术等多元要素的基础上，力图塑造自动售货机式的可、可预测的官僚行政体系。毋庸置疑，科层制的官僚体制通过对职务等级的划分以及令行禁止的行政控制的强调，对于整合社会资源、实现国家现代化的目标，起到了极其重要的作用。但由于其非人格化的假设，抽空了人性的现实基础，加之放大行政功能与效率的目标，割裂了形式合理性与实质合理性的关联，不可避免地陷入了片面强调管理对象的违法责任，疏于关注职权、职能、责任的对称性，片面强调对权力与权威的服从，疏于关注权力监督与权利救济的尴尬境地。对于这种重职权、轻职责，重追究个人违法责任、轻追究政府机关违法责任的官僚体系而言，行政机构的官僚主义倾向及其僵化的运行特点是其无法规避的副产品。官僚主义的倾向是权力本位的外化形式，政府立足权力本位而非“公仆本位”，不仅反映了政府对人民利益的淡忘与漠视，而且易于使民众与政府的关系走向疏远与对立。僵化的运行模式，难以保证政府积极而灵活地回应民众的诸多利益需求。 　　现代意义上的责任政府，是解决传统体制下的政府责任缺位的困境，纠正政府权责关系不对称，满足纳税人不断增强的服务要求以及顺应社会对高效政府呼声的客观要求。即在全球化与政治民主化的背景下，探求医治传统责任政府弊政的良方：实现公共行政从传统管理模式向公共治理模式的转型。公共治理模式作为传统行政的替代品，引发了政府职能与角色的新定位。其职能不是控制而是协调，其角色不是划桨而是掌舵；促使了政府与公民社会之间关系的新变革：行政权力不是自上而下的单一向度运行，而是强调在政府与、公民协作的基础上实现良性的双向互动；生成了政府责任取向的新变化：不仅注重政府行政行为的效率，而且更强调政府行政行为的效能。这种以“三新”为特征的治理模式，使传统责任政府经历了一场“哥白尼式”的革命：职能角色的新定位，使政府从全能走向有限，不再充当凯恩斯主义的信徒；关系的新变革，使政府责任履行方式从命令服从转向对话、协商、谈判，不再凭借强力颐指气使；责任取向的新变化，一方面要求政府同时兼顾效率与效能，不再重蹈有效率而无效能的覆辙，另一方面要求政府从主体中心主义转向客体中心主义(顾客导向) ，不再固守自我中心主义的封闭立场。公共治理模式的深远影响在于：首先，政府与公民关系的改善，使被排斥在决策之外的民众重新回归到决策行列。这不仅便于政府近距离地倾听民众的利益诉求，而且提高了政府决策的针对性及正确性，从而使政府更好地回应社会民众的利益需求。其次，权利与责任对等性的强调，不仅明晰了责任与权利的基本逻辑，而且定格了政府的责任状态：主动履行积极作为的义务，并承担相应的消极后果以及追究相关人员的直接责任与连带责任，从而时刻提醒着政府必须及时地为民众提供优质的公共产品与服务。最后，政府从“黑暗”走向了透明，更利于民众监督政府，督促政府更好地履行职责。可见，公共治理相对于传统管理而言，是一种更有利于迫使政府处于高度责任状态的治理模式。其实，现代责任政府推崇的治理模式并非理想的终极模式。因为：一者，由于“永远不变的是变化”的性存在，决定了后续改革的必然性；二者，由于政府改革的四种新特征(市场式政府、参与式政府、弹性化政府及解制式政府) 并非完美无缺 ，决定了后续改革的必要性。因此，在某种意义上说，理想责任政府的实现征途不仅渐进而且漫长，政府只有不断进取，不断改革，不断对传统的责任方式进行扬弃，才会无限趋近于理想形态的责任政府。 　　责任政府的演进历程，足以说明现实形态的责任政府并非臻于完善，而是不同程度地存在着责任瑕疵。这些责任瑕疵大致有以下两种表现：政府越权作为——行政自由裁量权的无度，即使标榜为自由民主国家典范的美国也不例外，正困扰布什政府的“窃听门”事件，即为例证；政府消极作为——行政责任的推卸与逃脱，有学者在分析政府一些地方的消极作为时曾归纳了四种类型：熟视无睹型、不以为然型、相互推诿型以及冷漠无情型。政府责任之所以存有瑕疵，究其原因在于： (1) 责任政府的预置理论存有缺陷； (2) 政府自利性的存在。就理论预置而言，民主理念固有的多数、分离与倾斜的价值倾向，势必产生政府只对多数负责而牺牲少数的事实后果；共和理念虽追求合众、和谐与平衡的价值目标，但难以回避权力架构中“一权独大”的实然状态以及由于权力制衡所带来的行政效率低下等问题；宪政及法治理念虽强调依法行政，但难以突破“徒法不足以自行”的困境。既然提供指导的理念并不完美，因此，推演的结论则是：以此为血脉的责任政府必然存在制度缺失。制度的先天缺陷，势必导致政府责任后天的发育不良。就政府自利性而言，其存有两种典型外观：一是政府内部工作人员以政府肌体为依托，实现个体利益；二是政府内部官僚利益集团以政府机构为中介，实现小集团的利益。政府之所以具有自利性的倾向，根源在于政府官员的双重人格——自利性与利他性并存，导致行政权力的运行偏离既定轨道。 　　这是因为： (1) 政府行使公共权力仅仅是转喻，即权力不是由政府直接行使，而是由政府权威所赋予的官员行使； (2)权力本质上是一种支配力与影响力，权力意志植根于统治他人并使他们受其影响和控制之中； (3) 权力的运行过程是社会价值进行权威性分配的过程，社会价值的分配过程为一些人利用权力牟取私利提供了机会与条件。政府自利性的存在表明：政府已由“人民公仆”的身份定位蜕变为兼顾自身私利的组织实体，断然不会真正承担起为民服务的责任使命。 　　现实维度下式责任政府的建构 　　责任政府理想形态与现实形态逻辑间距的存在，无形中对现实政府产生了一种外在压力。现实政府只有将外在压力转化为内在动力，自觉且不断地革除自身固有的顽症，理想形态的责任政府才有可能在未来得以生成。对于中国政府而言，全心全意为人民服务的宗旨，决定了政府的价值本位只能是责任政府。事实上，责任政府的形象在我国已露端倪，如在抗洪救灾、抗击非典、治理矿难、防范禽流感、确立官员问责制等方面，我国政府确为民众树立了责任政府的形象，甚至在东南亚危机中，我国政府在国际上也确立了负责任的形象。但政府部门依然存在严重的机构臃肿、层级繁杂、效率不高等问题，这些都是同责任政府格格不入的消极现象。消极现象的存在，决定了政府改革的必然性以及责任政府建设的艰巨性。中国式责任政府的建构，应立足国情、借鉴西方发达国家政府改革的经验、结合理想责任政府的价值目标，从责任制度的建设入手。 　　(一) 基于合公共性的要求，构筑分权体系。公共利益是政府的责任定位，但随着社会的，民众需求呈现出多样化与复杂化的趋势，单纯依赖政府供给公共产品已使政府不堪重负，由此就有了分权的必要——依托地方政府以及市场和市民社会作用的发挥，来卸载并分担政府的部分职能。当然，随着改革进程的深入、市场体制的确立以及由此而导致的社会转型，府际间分权以及政府向社会分权变得非常必要且迫切： (1) 市场经济的必然。市场经济作为一种分权制经济，内在地要求市场主体具有独立的地位与经济行为的自主性，发挥市场自身配置社会资源的基础性作用，势必要求政府将操控经济的权力归还市场———政府只能从事宏观层面的适当干预，而不能从事微观经济行为。(2) 社会发展的必然。“在战后时期政府的三大发展领域按递减顺序分别为地方政府、国家卫生署和执行机关”的现状，诱发了府际间进行适当权力调整的必要，即多下放一些权力给地方政府，因为不但地方政府直接面对的民众需求比中央政府要多得多，而且可以突破府际间不必要的层级束缚，从而提高行政效率。(3) 历次政府改革的启示。我国政府七次改革的经历使人们认识到：“国家体制内的改革其边际收益已接近为零，必须向体制外分权，在国家体制外的社会领域下工夫。” 因此，政府向社会分权成了必然趋势。事实上，随着我国改革进程的不断深入，社会在利益结构与组织结构上呈现出不同的发展体貌：利益结构彰显出多元化与分殊化的复杂态势；组织结构表征为行政性政府组织、营利性组织以及非政府非营利性组织三元并存的架构。多元化与分殊化的利益结构，使政府无暇回应各种社会利益需求；三元并存的组织结构，使政府向社会分权具备了现实可能性。 　　(二) 依据合性的要求，完善责任监督体系。要消解“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”的权力异化现象，必须构建完善的权力监督体系。(1) 体制内监督。立足行政授权关系，强调上级政府对下级政府自上而下式的监督，目的在于规范下级政府的行政行为，确保责任落实。(2) 体制外监督。基于民主授权关系，强调人大、人民以及社会舆论对政府进行监督。对于体制内监督而言，重点不仅在于创设官员问责制，而且在于确立连带责任追究制。官员问责制的核心在于防范行政部门权责分离的倾向，连带责任追究制的核心则是追究行政首长的领导责任。两者结合，不仅使“权责一致性”的逻辑更加清晰，而且在责任承担上将行政首长与一般公务人员捆绑在一起，无形中要求行政首长加大监督力度、自觉协调政府内部的协作与配合关系，从而保障行政权力行使的合法律性与合效率性。对于人大监督而言，症结在于如何改变我国人大“举举手”、“发发言”的尴尬处境，真正树立起最高权力机关的至上权威。对此，一者，人大代表专职化。我国各级人大代表平时从事自己的工作，人大开会时以代表身份出席会议。这种复合身份，不仅耗散了人大代表的时间和精力，而且弱化了人大代表走访选民、征集议案等本职工作，代表专职化则是改变这一窘况的可行性选择。二者，改变人大代表的人员构成。我国的许多人大代表是各部门、各地方党政的一把手，这种人员构成不仅不合理，而且依赖他们监督政府，本身就是自己监督自己，不能收到预期的监督效果。三者，政府绩效考核，实行人大“一票否决制”。只有如此，才能确保政府直接对人大负责与对人民负责。对于人民监督而言，人民不仅享有监督政府的宪法性权利，而且政府存在人民监督的必要。因为，一者，政府与公民间的契约机制存在不完整性和不对称性。这主要表现为契约双方权利义务关系的不对等性。私人间的契约，由于慑于法律制裁而能够较好地得到履行，但选民对于人民代表的授权和委托以及人民代表对于政府的授权和委托，由于缺少可操作性的制约机制，导致选民监督人民代表，并通过人民代表监督政府时，很难得以操作实施。二者，人民监督有利于政府决策的正确性。“我们认为一个人远离公共生活不是稳重，而是无用，我们认真并亲自对政策的每一个细节予以决定和辩论，我们并不排除讨论和行动一起发生错误的可能性，但我们确信，未经讨论过的行动注定要失败。”三者，人民监督有助于人民合法权利的自保。要实现人民监督，不仅要扩展人民的参与渠道——搭建公民与政府间平等对话的平台与机制，而且要矫正以往各级行政机关压制民众参与的做法。对于社会舆论监督而言，关键在于加强新闻立法，确立新闻自由的原则，赋予每一个新闻工作者言论自由与自主的权利，免受政府不必要的干涉。只有这样，才能真正释放舆论监督的威力。 　　(三) 根据合规范性的要求，创制行政伦理规范。强调责任伦理的目的在于强化政府官员的道德自律性。政府官员只有具备极强的道德自律，才能抵御外界的各种诱惑，从而坚守责任底线。其逻辑依据在于：只有拥有正义美德的人，才能了解如何去运用法则；现实必要在于：所谓的官吏事实上通常没有这种把的职业当作是志业的企图；佐证在于：中国古代就曾要求官员具备“勤、慎、廉”的品德以及推崇官员“从义不从君，从道不从父”的道德立场，美国公共行政学会更是在1985 年发表了针对公务人员的十二条伦理法典。因此，强调责任意识，有助于政府官员坚守忠诚于国家、服务于人民的责任信念，从而增强工作责任心，更好、更快捷地回应民众的社会需求。就我国现状而言，创制行政伦理法典，填补行政伦理的空白，则是关键。 　　(四) 立足合利益性与合效能性的要求，建立“惩庸”制度。理论上，行政的合利益性与合效能性，同政府的行为能力密切相关。古语曾言“没有金刚钻，不揽瓷器活”，揭示了工具对于目的实现的重要性，但内隐的逻辑则是：纵然有好的工具，没有高超的技艺与之相匹配，同样也不能实现目的。现实中，政府能力已构成一个国家或地区竞争力的一个核心或主导的方面。西方国家早在20 世纪80 年代中期以来，就掀起了一轮以“顾客”为导向、以“三E”(economy ，efficiency and effectiveness) 为目标的政府改革运动，目的就在于克服政府“低能感”，增强政府能力。事实上，转轨社会尤其需要加强政府能力建设。我国正经历着从计划经济社会向社会主义市场经济社会转型，一旦政府能力被削弱，势必会引发整个转轨失序的连锁反应。因此，建立“惩庸”制度的目的就在于：将不具备履行政府职责能力的官员剔除出政府机构，杜绝“占位而不为”的情形出现；意义就在于：整饬官员队伍，提升政府能力素质，从而为民众提供优质的公共产品与服务。目前，创建“惩庸”制度的落脚点在于：引入竞争机制，深化干部人事制度改革；坚持公开招聘原则，严把公务员录用关；强化业务技能，建构公务员在职业务培训体系。诚然，创建“惩庸”制度与合利益性及合效能性的行政目标的实现密切关联，但绝非唯一路径。因为，行政效率、效能的提高与实然的行政体制紧密相关。换言之，我国政府体制的既定格局制约了行政效率与效能的实现程度。 　　行政体制的阻滞因素在于： (1) 行政层级过多，影响了行政效率与效能。我国的行政区划与行政层级众多，一方面，奉养了众多的官员，加重了国家的财政负担；另一方面，在中央集权的模式下，不仅加大了运转一个庞大政治系统的难度，而且地方服从中央、下级服从上级的刚性规定以及请示、审批等多种规定的存在，降低了地方政府的行政效率与效能。(2) 行政职能过于宽泛，削弱了行政效率及效能。(3) 行政系统内部机制不畅，制约了行政效率与效能。我国行政系统内部职能交叉、重叠，职权归属不清，时常发生政府缺位、越位及失位现象，从而影响了行政效率与效能。与此相对，我国行政体制改革应侧重下述三个方面： (1) 压缩行政层级链条，减少不必要的中间环节，提高行政效率与效能； (2) 打造有限政府，提高行政效率与效能； (3) 理顺行政系统内部权责归属关系，强化政府协调与统合功能，提高行政效率与效能。