试论现行执政方式的特点及改革思路

 内容提要：本文分析了当前共产党执政方式的特点及其缺陷，认为应该认真研究党在整个国家体制中的地位、发挥执政功能的手段、方式、途径。建议改革者应摒弃革命党思维、放弃统揽一切的执政思维、树立执政党思维，正确处理好执政党与国家政权尤其是人大、政府的关系，正确处理好依法治国与依法执政的关系，明确执政方式转变的基本方向。
        关键词：乡镇长 　直接选举 改革　乡镇人大　选民                
        根据的不同时期，我们可以将执政方式的发展演变划分为两个时间段，改革开放之前，我们称之为传统执政方式，传统执政方式是新中国成立后中国共产党成为全国政权的执政党，在形成自己本国特色的执政方式过程中深受苏联执政模式和计划体制的影响；改革开放以后，我们称之为现行执政方式，因为这一时期，我们党逐渐认识到制度建设的重要性，强调民主的制度化、规范化、化、程序化，党在执政方式中毅然放弃过去的以阶级斗争为纲的做法，放弃大民主式的群众运动，强调法律的重要性，特别是党的十五大以后，依法治国方略、依法执政理念相继提出，使现行执政方式有了适应新形势新任务的特点，但是我们认为，现行执政方式仍然是传统执政方式向执政民主执政依法执政转变过程中的过渡阶段，这一阶段，传统执政方式的旧痕迹还在，比如人治的色彩较浓，党在执政方式中仍然强调党的政策，依法办事虽然明确提了出来，但各级党委在执政过程中仍然强调政策，依据政策办事已经成为执政的习惯，很难在短时间内得到改变。考察现行执政方式的特点及其缺陷对于科学执政方式的探索意义重大。
 
        一、现行执政方式的特点
 
        （一）执政党在“双重双轨体制”中处于主导、优先地位。现行执政方式在很大程度上仍沿用过去的做法，将各级党组织放在国家政权组织之外、之上行使执政职能。这样中国政治体制在运行过程中就出现了所谓“双重双轨制”现象，即党组织和政府组织两条平行的组织框架，并且党组织的位置高于政府的位置。如何合理配置执政党和国家政权之间的关系是当前探索科学执政方式的一项重要任务。
 
        （二）常委会成为执政党实际发挥作用的主体。根据党章规定，党代会是党内最高权力机构，享有最高的决策权、监督权。由于我们党的党代会常任制只限于部分试点的区县，因此，大部分地方的党代会没有实行年会制，党代表常任还没有实施。这样一来，党代会和党代表只有五年一次行使党章最高的权力。根据有关规定，党代会闭会期间由党的委员会行使由党代会委托或授权的权力，但是由于党委会开会的次数有限，党委会闭会期间则由常委会行使日常决策权力。党委常委会的常委一般来说分管政府某些领域。但是由于我们设置的书记人员较多，一般一正四副，因此在开常委会之前，先由书记办公会或书记碰头会讨论某些重要事项，书记办公会上达成一致的意见一般在常委会上都能通过，因为书记的人数已经在常委会上占了多半。这样一来，正是在逐层级授权的形式下，党内最高的权力就在党代会向党委会、党委会向常委会流转过程中集中到了常委会，常委会成为执政党最为倚重的主体。 
 
        （三）通过委派干部来实现执政党的执政意图。根据党管干部的原则，党向人大、政府、政协、人民团体、事业单位、单位委派干部，执行执政党的政策和意图。当前存在的主要问题是，委派的干部多数是代表上级党委意图，这些干部能不能得到群众的支持和认可，得需要时间和实践来检验。以中组部、中宣部、统战部为例，根据1988年相关文件规定，中组部研究提出合理配备省部级领导班子的意见和建议，根据中央规定的权限，对中央管理干部进行考察，办理任免、调整的审批手续，审理中央管理干部的审查结论，承办部分干部的调动事宜等。中央统战部主管党外人士的政治安排、推荐党外人士担任政府领导职务的人选，积极建设党外干部后备队伍。中宣部负责管理中央委托中宣部管理的干部，制定培训计划，并培训地市级以上宣传部门的负责干部。
 
        （四）主要依据党组织文件、上级领导指示、讲话，现在也部分地依据法律。党在发挥执政党作用的过程中，党的文件，上级领导人的指示、讲话仍然是各级党组织开展工作的主要依据。改革开放以来，虽然法律在党和国家的政治生活中的地位不断提高，法律条文逐渐完备，但是我们党所采取的仍是以党的政策为主，以法律为辅的执政方式，政策在党和国家政治和经济生活中仍占有主导地位。
 
        （五）“总揽全局，协调各方”的执政原则，推动党加大了对国家和社会领域的统领力度。在改进党的执政方式过程中，虽然我们党放弃了一元化领导的执政理念，但根据国情又提出“总揽全局、协调各方”的原则。在加强党的执政能力建设过程中，党努力扩大工作覆盖面，将原来的以“纵向到底”为特征的行业垂直管理体制，改变为“横向到边、纵向到底”的网状管理体制。这种改变仍然坚持了党对国家和社会各个领域的统领，只是统领的方式由过去的直接指挥转变了支持和帮助。
 
        二、现行(传统)执政方式的缺陷
 
        现行执政方式存在的主要缺陷在于权力过分集中，决策、指挥、处理事务主要取决于人的意志。具体来说：1、权力过分集中主要体现在：一是在组织机构关系上，横向集中于党委，纵向集中于中央，组织内部集中于书记；二是党管干部原则在实施过程中，党的组织系统、国家机关、部分社会团体的干部任用权集中于党委；三是事权过分集中于党委，包括社会安全秩序、本地区经济发展战略、政策、重大项目立项等、民政、司法事务、计划生育、以及文化、科技、、卫生、的发展等，几乎所有各项类别的社会事务。2、决策、指挥、处理事务主要取决于人的意志。在实际的政治生活中流行着一种潜规则：法律效力不如政策文件，政策文件的效力作用不如领导批示、讲话。有人讲，在官场上一直遵循着这样一个规则，黑头不如红头，红头不如白头，白头不如笔头，笔头不如口头。什么意思呢？这是说，国家法律不如党的政策、党的政策不如内部规定，内部规定不如领导人的批示，领导人的批示不如领导人的口头授意。这样一来，人的意志在执政活动中影响甚大。
 
        三、进一步改革和完善党的执政方式应该注意的几个问题
 
        执政能力的提高是我们改革和完善执政方式的直接目标，也是我们这场执政方式改革的直接推动力。在改革和完善党的领导方式和执政方式过程中，我们要把这场改革与我们国家的整个政治体制的改革结合起来，为此，必须转变执政理念，改变过去那种党“领导一切”的总体性全能型传统执政思维模式；必须正确处理党委与人大、政府的关系；必须确定民主化、科学化、法治化的发展方向。
 
        （一）转变执政理念，改变党“统揽一切”的执政思维
 
        科学执政的客观提示我们，执政党在执政活动中应该主要围绕国家政权展开，而不应该对国家和社会的所有领域大包大揽。过去那种总体性执政的理念和做法，实际上效果不好，不仅如此，而且还将党的主要精力用于不该管也管不好的事情上，执政党直接走到执政前台，代替政府进行行政决策，代替政府从事国家公共事务，相应来说，对党自身建设疏于管理，造成党不管党的局面。这种教训十分深刻，改革和完善党的执政方式必须吸取。
 
        （二）必须正确处理党的政策与国家的关系
 
        党的政策与国家的法律是一致的，党的政策是立法的依据和执法、司法的指导，因此不能忽视党的政策的作用。但是，法律的制定和实施与国家权力密切相关，并且政策和法律在制定主体、效力范围、实施方式、表现形式、稳定性程序等方面存在较大差异。在依法治国方略的指导下，我们既要重视法律、也要重视政策，既要依靠政策，也要依靠法律，并逐步过渡到以依靠法律为主。党应该把自己的活动重心放在指导立法，使自己的政策主张变成有法律效力的国家意志，带头执法，党员和党组织应率先模范地执行自己制定通过的法律，遵守由自己党员领导干部主持的政府行政决定，通过党组织的活动和党员的模范作用带动人民群众实现党的政策主张。
 
        (四)规范党委与人大、政府的关系
 
        改革和完善党的执政方式，一个关键的问题是能不能建立起一个相对独立的政府系统、政权组织体系。改革开放以来，我们党果断放弃了过去立法、行政、司法、执政党、军事组织等集于一身的革命委员会体制，自上而下地建立起包括人大、政府在内的国家政权组织体系，完善了执政党的机构。探索执政方式必须有效地合理地处理执政党与这些国家政权机关的关系。
 
        1、执政党与人大的关系。在，人大是代议制机构，是1954年在中国共产党领导下建立和完善起来的。改革和完善党的执政方式就是要提高人大地位，形成一种以党为领导核心、执政主体，以人大为权力中心的执政方式。党对人大的领导将以提建议和推荐干部的直接领导，以及发挥党组织和全体党员模范带头作用的间接领导来实现。党在宪法和法律范围内的活动，要接受人大的监督，人大也有权对党的重大事项决策提供咨询和参谋。具体来说：第一，中共党员或党员领导干部经过合法程序进入人大，成为人大代表，人大常委会、专门委员会组成人员，使党员身份转换为国家代议机构的代表(以下简称这些代表)。同时，要努力改善党内权力结构和国家权力结构配置不合理的状况。第二，在党内经过民主、科学决策形成立法、政策、人事等建议。在人大会议期间，以这些代表、人大党组或者执政党的名义向人大及其常委会或专门委员会，作为立法建议、政策建议、人事建议提出。经过上述代表的努力，这些建议成为国家法律、政府法令或决定，使党推荐的人选在国家机关中担任领导职务，使党的意志转换为国家意志。在投票或作出决定过程中，中共应严格纪律约束，保证这些代表统一行动。在组织关系上，这些代表、人大党组成员必须服从相应党组织的决定。第三，这些代表应该率先遵守由他们提出并通过的国家法律、政府法令或决定，并进行解释说服宣传工作，赢得非党代表的支持和赞同。
 
        2、执政党与政府的关系。改革开放以前，党政不分、以党代政一个突出表现就是执政党代行政府的职能，直接向政府发号施令。改革和完善党的执政方式必须改变党向政府发号施令的做法，规范执政党与政府的职责权限，凡是政府中关系全局的重要决策，应由政府主要负责人提交党委讨论决定，会议通过后由政府组织实施，党委不能直接干预政府施政过程。党对国家行政机关进行领导的组织保证是，在中央和各级地方行政机关设立党组。党组成员由行政机关内担负领导责任的党员干部组成。党组负责贯彻党的路线、方针、政策，讨论和决定本部门的重大问题，完成中央和上级党组织交给的任务。在依法治国的条件下，党的领导由过去的直接干预转变为通过国家权力机关对政府行政机关实施间接领导，强调不能直接干预政府的行政事务，而是通过在政府工作的党员代表特别是党员领导干部来实现执政党的执政意图。党对政府工作的领导，主要是通过制定正确的决策，由政府党组和党员领导干部去贯彻实施，不能由党委直接组织政府去执行；要按照党政职能分开的原则规范党政机构设置，完善党委常委会的组成结构，调整党的组织形式和工作机构，不再设立不在政府任职又直接分管政府工作的专职书记、常委，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门，切实解决分工重叠问题；党对政府工作的领导应主要通过人大并严格依照法定的程序来进行。只有这样，才能够实现党的领导、人民的意志和国家管理活动有效统一起来。
 
        （五）执政方式转变的基本方向是民主化、法治化、科学化
 
        党的执政方式必须向民主化、法治化、科学化方向转变，只有这样才能真正实现民主执政、科学执政、依法执政。具体来说，(1)我们党应该适时转变传统执政方式中不民主的成分，实现执政方式的民主化，真正做到民主执政。(2)我们党应该适时转变传统执政方式不讲法治的成分，实现执政方式的法治化，真正做到依法执政。(3)我们党应该适时转变传统执政方式不讲科学的成分，实现执政方式的科学化，真正做到科学执政。
       



        [①]肖立辉，男，1974年生，河北望都县人，现为中共中央党校政法部副教授，博士，硕士生导师。
 
        [②]孟令梅，女，1970年生，河北故城县人，现为中国社会科学院学研究所，助理研究员。