政治文明建设必须突出机制创新

【内容提要】文明建设是我国和社会持续、稳定的要求。政治文明的核心是制度文明，因此，我国的政治文明建设也必须紧紧抓住制度建设这个根本。然而，制度形成又以机制创新为先导，因此，要使我国的政治文明建设切实取得成效，就必须突出机制创新。

【关 键 词】政治文明建设/制度建设/机制创新

　　　　　　一、政治文明建设是我国社会全面发展的要求

　　我国政治决策层提出社会主义政治文明建设问题以来，巨大的社会反响接踵而至，社会各方对它都给予了极大的关注。对于政治文明建设这样的重大主题，重要的不是诉诸于感情，而是诉诸于理性。对于一个成熟的民族来说，对于自己的政治问题，所需要的也不仅仅是热情，更需要冷静的思考。

　　提出和实施政治文明建设何以必要的问题，无疑是冷静反思中无可回避的部分。事实上，也只有认真地思考并合理地解释了这个问题，才能加深对政治文明建设的意义的认识，并在此基础上形成建设政治文明的自觉性。

　　考量政治文明建设的必要性这个问题，有几个角度十分重要：一是政治文明建设与我国社会持续、稳定、健康发展的关系；二是政治文明建设与全面建设小康社会的关系；三是政治文明建设与提升社会品质的关系。从这几方面进行的反思都表明，我国加强政治文明建设是十分必要的。

　　首先，政治文明建设是我国社会发展的迫切要求。我国现行的化进程，是在改革开放的推动下开展起来并不断向纵深推进的。而在通过改革开放推动现代化进程的总体战略中，又明确地体现出经济体制改革和推动经济发展优先的战略安排。在此过程中，经济领域的改革受到了大力推进，进行了大刀阔斧的改革，体现出一种高歌猛进的态势。相比较而言，政治领域的改革则是择机而行，显得谨言慎行，体现出的是一种缓慢前进的态势。改革开放和现代化建设所取得的成就表明，这样一种战略考虑不仅是深谋远虑的，也是符合国情的，因而取得了良好的效果。但社会发展到今天，冷静地审视改革进程就不难发现，政治领域内积累了比其他领域更多的矛盾和问题，或者说，经济和社会发展中的许多问题都需要从政治层面去解决。如果政治领域内的改革和建设不能适应其他领域的改革和发展的需要的话，将会对我国社会的发展产生严重的滞后影响。因此，要保持我国持续、稳定、健康地发展，最根本的是要从政治上解决问题，要构建对经济和社会发展问题的新的政治解决方式。如果说，过去的改革进程中对政治领域中的改革和建设可以采取缓步推进的策略的话，那么，今天的形势则要求积极地推进政治领域的改革和建设。

　　其次，政治文明建设是全面建设小康社会的呼唤。无论从国际国内形势还是从抓住机遇、凝聚民心的角度来看，将全面建设小康社会作为我国今后20年的发展目标，都是十分合理的。然而，小康社会建设却无论如何都不能离开政治文明建设。一方面，小康社会本身就蕴含着政治文明的要求。以“小康”为表征的社会，必须是一种文明程度较高的社会。人类文明的结构表明，政治文明是整个人类社会文明的重要组成部分，具有标志性的意义。缺少了政治文明，一种文明就是不完整的、残缺不全的。事实上，没有较高水平的政治文明作为保障，物质文明和精神文明要达到很高的水平也是不可能的。如果忽视了政治文明，或者在全面建设小康社会的过程中没有达到相应的政治文明的标准，最后建成的“小康社会”就只能是一种不完整的、残缺不全的文明，就不可能是真正的小康社会。另一方面，全面建设小康社会需要政治文明建设的支持。要使小康社会由可能变成现实，必须开展全面的建设。没有建设过程的全面性，就无法达到建设目标的完整性。不进行全面的建设，只注重经济建设，可以提高小康水平，但无法建成真正意义上的小康社会。只有在经济、政治、文化等三大领域全面建设，三大领域全面发展，三个文明建设协调并进，小康社会的目标才能实现。在建设小康社会的过程中，政治文明建设是有机的组成部分，具有不可缺乏性，不可替代性。政治文明建设能够为全面建设小康社会提供政治条件、政治环境、政治保障。

　　最后，政治文明建设是我国社会成熟而稳定发展的基本保障。毫无疑问，一个社会的存在和发展，首先要解决经济发展问题。经济发展对于社会的发展和稳定具有基础性的意义。然而，社会的发展也不能忽视社会的制度机制，必须形成全面而有效的制度框架。涉及社会生活方方面面的制度体系，不仅是一个社会进化程度的标志，也是一个社会提升自身品质、保持社会稳定和活力的基本条件。从某种意义上说，一个社会发达与否，一个社会的品质优劣，并不取决于它所生产的财富的数量，而是取决于它所形成的社会机制，尤其是通过制度加以固定的有效的机制。在所有的社会机制当中，以公共权力为基础的政治机制无疑是最为强大有力的机制。政治机制是否健全，直接关系到公共权力体系(核心是国家政权)这个人们迄今所创造的最为有力的社会力量能否有效地和恰当地发挥自己的效能。和现实的事实一再表明，公共权力也是一把双刃剑，它既可能成为公共利益的福祉，也可能给公共利益造成最大的损害。要使公共权力的作用最大化，有效地推动社会发展，提升公共利益，并同时对公共权力进行有效的制约，避免它的滥用，限制它对公共利益的损害，就必须加强政治建设，并在政治建设中取得成效。我国改革开放以来在经济领域、社会等领域都取得了巨大的成效，这为全面的政治建设并通过政治建设来促进社会机制的健全和社会品质的提升创造了很好的条件，提供了难得的机遇。在这样的情况下，必须通过全面的政治文明建设，提升我国社会在政治上的成熟程度，从而为社会的稳定持续发展创造良好的政治环境。从另一角度来看，当一个社会自觉地审视自己的政治状况并全面地开展政治建设的时候，这个社会持续稳定发展的时代也就到来了。

　　　　　　二、制度建设是政治文明建设的核心

　　在政治文明和政治文明建设问题被明确地提出来以后，所有的政治改革和政治建设，都属于政治文明建设的范畴，都应该纳入到政治文明建设中来加以考察。

　　政治文明建设是一种自觉推进政治文明水平提高的过程，集中地体现了人类活动的自觉性和主动性。文明是用来标示人类社会的进步和开化状态的概念，人类社会的文明标志着社会的不断进步。人类社会大体可划分为经济、政治和文化三个基本的领域，相应地，人类社会的文明就体现为物质文明、政治文明、精神文明三个层面或三大领域。政治文明是指人类政治生活的进步状态，或者说，是人类改造社会过程中形成的积极的政治成果的总和，是人类文明的有机组成部分。政治文明内涵的丰富性是由政治领域的广泛性决定的。从最一般的意义上说，政治是社会生活中一个以特定的公共权力(主要是国家权力)为核心的领域。社会生活中凡是涉及公共权力、与公共权力有关的事物，都属于政治的范畴。政治本身又因为以公共权力尤其是强大的国家权力为核心，能够对社会生活的其他领域产生深刻的影响，能够深入到社会生活的其他领域，从而将这些领域的某些方面纳入到政治的范畴。在如此广泛的社会政治领域内取得的进步和积极成果，都体现为政治文明。在人类社会三大文明中，政治文明处于物质文明和精神文明之间，是连接二者的中间环节，一方面，制约着物质文明和精神文明，另一方面，又为物质文明和精神文明创建政治条件、创造政治环境，提供政治保障。事实上，没有较高水平的政治文明作为保障，其他方面的文明即物质文明、精神文明要达到很高的水平也是不可能的。不仅如此，政治文明还是一个社会文明程度的重要尺度和主要标志。古今中外的历史都表明，任何一个物质文明和精神文明发展迅速的时代，其政治文明都达到较高的水平，并反过来为物质文明和精神文明的发展创造着条件。

　　纵观政治文明发展的历史，政治文明的发展或者说政治文明程度的提高，往往通过两种方式实现：一种是自发的实现，一种是自觉的实现。前者是一般意义的政治发展的结果，后者则是通过主动的政治文明建设实现的。政治文明建设，也就是有目的、有计划、有步骤地推动政治进步和政治发展的过程，其目的在于全面提升社会的政治文明程度。在政治文明建设中，制度建设处于核心的地位。

　　制度建设的这样一种地位，是由制度文明在政治文明中的地位决定的。政治文明的内涵虽然十分丰富，但概括起来主要是政治主体文明、政治关系文明、政治意识文明、政治行为文明、政治制度文明等几个基本的方面。政治文明的各个基本方面结合成为一个有机的整体，政治制度文明在其中处于核心地位。一方面，政治文明的全部成果，最终都可以归结为政治制度文明。这是因为，人类政治的全部内容，都可以归结为不同类型的政治行为，而各种政治行为的稳定的模式便构成了政治制度。因此，人类政治文明的所有成果，最终都体现为一定的制度文明。而作为一种既定存在的制度文明的水平和结构，又反过来制约着政治文明其他方面的实现和创新。另一方面，在政治文明的各个方面中，政治制度尤其是国家制度往往通过国家政权来推行和维护，具有某种程度的强制性，因而是最为有效的。政治制度文明的状况，往往从根本上影响和制约着社会的发展和进步。因此，一个国家、一个民族、一个社会的政治文明建设的水平，集中体现于它的制度文明。反过来看，能够保持长期稳定发展的国家和民族，其制度文明的水平都比较高。对于一个国家、一个民族和一个社会来说，其稳定发展的时代，也往往是其制度建设或制度调整取得显著成效的时代。既然制度文明在政治文明中处于如此重要的地位，我国的政治文明建设也必须以政治制度建设为核心。

　　在我国社会主义建设的经验教训的时候，党和国家也十分强调制度建设的意义。邓小平在自己跌宕起伏的政治生涯中深深地体会到制度建设的重要性，因此，他指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”此外，他还明确提出：“必须使民主制度化、化，使这种制度不因领导人的改变而改变。”共产党的16大报告更是明确提出：“要着重加强社会主义民主政治制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化。”我国的政治文明建设，必须围绕制度文明来开展。整个政治文明建设的成果，也要通过政治制度文明来体现。

　　　　　　三、机制创新是制度形成的先导

　　在政治生活中，制度是一种普遍性的存在。那些由国家通过宪法和法律固定下来的政治方式和政治程序固然是制度，它们往往是基本的政治制度。但除此之外，制度还有更为丰富的内容，制度的表现形式具有多样性。在有的情况下，制度并不以是否获得法律规定的形式为转移。有些由法律明确规定的制度安排会由于没有真正得到实施而流于形式，而许多虽然没有见诸于法律但却在实际政治生活中起作用的规范，却是实实在在的制度，事实上，许多政治惯例都是重要的政治制度。其实，政治生活的稳定的行为模式，都属于制度的范畴。关于这一点，著名政治学家塞缪尔·亨廷顿的看法十分扼要也十分到位。他说：“所谓制度，是指稳定的、受到尊重的和不断重现的行为模式。”[1](P12)一般来说，制度的有两个基本的要义：一是有效性，即它能够有效规范某些政治行为，在一定程度上满足政治生活有序运行的要求，能够提升政治的有效性；二是稳定性，即它得到广泛的社会认可，得到人们的尊重，在政治生活中不断地得到重视。因此，只要是稳定的、受到人们尊重并因此而对人们的政治行为产生规约作用的规范，都是制度。

　　社会的政治制度并不是天生的，而是由人们创造出来的，是人们通过一定的制度建设过程造就的，是人造的东西。任何一种制度都是人为的产物，都是构建起来的，都是人的主观能动性的体现。当人们通过一定的方式把必须的有效的政治行为模式固定下来，它便成为了制度。因此，政治制度的形成并不是一蹴而就的，而是一个过程，具有渐进性。制度形成的过程，便是将政治生活中行之有效的行为模式固定化的过程。在亨廷顿看来，制度的形成过程便是“制度化”过程，“制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程。”[1](P12)

　　那么，在政治制度形成的过程中，应该将什么样的行为模式固定为制度呢?具体说来，就是把政治生活中有效的政治机制转变为政治制度。在政治生活中，各种政治程序、行为方式、政治主体互动方式等，都可以称之为政治机制。较之于政治制度，政治机制具有更多的灵活性、不确定性和可变性，可以在实践中不断地探索和调整。要形成这样的机制，便需要进行机制创新。通过政治机制的创新，便能形成各种各样的政治机制。当这些政治机制被证明是有效的、的并因此而被固定下来，获得了普遍性和稳定性以后，它们便获得了制度的意义，就转变成为政治制度。因此，政治制度的形成，往往要以机制创新为先导。脱离机制创新，制度形成就会流于形式和空泛化，无法真正形成有效的制度规范。

　　我国的社会主义政治文明建设必须高度重视制度建设，而要在制度建设方面取得成效，就必须突出机制创新。如果不注重机制创新，制度建设就会流于形式，就不可能切实取得成效。

　　从我国政治生活的实际状况来看，现有的政治机制并不能充分满足政治生活有效、有序和稳定运行的需要，政治生活中的许多方面未能形成有效的机制，机制不健全、机制粗疏的问题显得十分突出。这是当前制度建设必须解决的一个重要问题。

　　我国政治生活中机制不健全的问题是在化迅速推进的过程中凸现出来的。随着革开放的不断深入，我国的现代化进程在加速推进。在此过程中，我国社会发生了深刻而巨大的变化。一方面，我国社会正在经历着一场全面的社会转型，正在逐步由传统社会向现代社会转变。这是一场涉及到社会生活的每一个领域的巨大变革。另一方面，我国社会对外开放的程度也在不断提高，并因此而逐步地走向世界舞台并融入到全球化的过程之中。毫无疑问，中国社会当前这种内部和外部的变化是十分巨大而深刻的，可以说是前所未有的。在社会环境发生如此重大改变的情况下，一方面，社会中生成了许多新的政治因素，如新的社会阶层和社会群体的出现，与此相适应，出现了许多新的政治关系，大众政治参与的要求也日趋旺盛；另一方面，社会环境向政府提出了许多新的问题，有些问题甚至是前所未遇的，要求政府作出及时的回应，并有效地加以解决，而政府自身长期的形成的传统机制却未必能够有效地适应社会环境的变化，因而面临着严峻的挑战；与此同时，政府自身在改革和建设中也难免会出现某些偏差，因而无法有效适应社会的要求。这样，就将机制创新的问题明确地突出出来了。因此，在政治文明建设中，必须根据社会的需要，进行机制创新，构建能够适应社会需要的新机制，并将其制度化。

　　　　　　四、以机制创新推动制度建设

　　从我国政治生活的现实出发，我国在政治文明建设中必须根据社会的需要，大力加强政治机制的创新，通过机制创新推动制度建设。然而，需要注意的是，并不是任何一种建立新机制的努力都能够成为真正的机制创新。真正的机制创新也是有条件的，必须遵循一定的原则，其中最主要的是以下几个方面：

　　第一，尝试性原则。机制创新的需求产生和来自于社会，因此，机制创新必须研究和把握社会的需求。只有这样，才能使新的机制适应社会的需要。但是，作为一个创新过程，机制创新本身是一种主动的创造性过程，是一个探索的过程。因此，要实现机制的创新，必须解放思想，在实践中尝试，甚至是反复地试验，并在实践中进行检验和加以完善。没有这样的过程，要形成科学的机制，是不可能的。

　　第二，有效性原则。机制创新并不是为创新而创新，追求的并不是新的形式，更不是标新立异，而是为了健全政治生活机制，协调新的政治关系，增加政治体系的适应性，提升政府管理的有效性程度。因此，机制创新的一个基本要求便是有效，无效机制并不是真正的机制。在机制创新中所构建的新的机制，都必须能够解决社会生活中出现的新问题，新矛盾。仅仅追求形式的所谓“创新”，应该坚决地摒弃。

　　第三，合法性原则。毫无疑问，机制创新的过程中充满着创造，不仅要构建新的机制，还需要除旧布新。但这样的创新并不是平地建高楼，也不是在一张白纸上画“最新最美的图画”，而是在已经有的规范体系的基础上的创新。因此，这样的创新不可避免地要受到各种限制，它不能与那些通过法律固定下来的制度规范相冲突，不能违反宪法和法律，必须与现行的法律规范相衔接。

　　第四，性原则。创新的政治机制的运行本身，需要耗费一定的社会资源。因此，在创新一种机制的时候，不能不考虑构建的机制发挥作用的结果与它所耗费的资源之间的关系，如果一种新的机制的运行所耗费资源的价值大于它所取得的成果的价值，这样的机制就不具有实际意义。在今天，政治管理的评价应该树立新的标准，即不仅要看是否对社会进行了有效的管理，还要看这种管理所获得的效果与耗费的资源之间的关系。只有所得大于付出的管理，才是应该的。能够在政治管理中实现收益最大化的机制，才是真正有效的机制。

　　第五，开放性原则。新创立的机制本身，都是对原有机制的补充和完善，必然要处于与其他机制的互动之中，而且，随着时代的发展还将有更新的机制来补充、完善它。因此，新创立的机制不能自我封闭，而必须保持开放性，必须能够与其它机制相互衔接，必须能够为新的因素的进入创造条件。

　　在我国社会全面转型的条件下，政治机制创新的涉及面很广，可以说，在政治生活的每一个方面、每一个角落，都存在机制创新的问题，都需要进行机制创新。在这其中，有几个方面的机制显得特别突出，从而形成机制创新的重点领域。

　　一是政治体系对社会的管理机制。政治体系对社会进行管理的功能，主要是通过狭义的政府来实施的，因此，政治体系的社会管理机制，主要是指政府管理机制。一个政府健全和有效的程度，取决于它的机制的结构和有效性。一个机制粗疏的政府，往往无法有效应对面临的问题和挑战，无法充分发挥自己的功能。从当前的情况来看，我国的政府管理机制当中有两个方面的问题显得较为突出：一个是传统的管理机制由于时过境迁而失去了作用，二是适应社会需要的新的机制尚未全面的建立起来。前一方面，已经被人们认识到了，后一点正在逐步显露出来，政府机制不健全的问题显得十分突出。政府的危机管理机制、信息管理机制、社会动员机制等，都程度不同地存在着问题。因此，加强政府管理机制的创新，显得十分紧迫。

　　二是政治体系的运行机制。政治体系的运行的基本形态，便是组织政治权力和运用政治权力，就其日常形态而言，主要是政治权力的运用。由于前面已将政府运用权力对社会的管理专门加以分析，这里所说的政治权力的运用，便是指权力运行本身。政治权力的效能取决于它的组织，而政治权力运行的规范性则取决于对它的监督和制约。在现实生活中，权力所具有的扩张自身的本性和人性的弱点结合在一起，很容易导致政府权力的滥用，尤其是公共权力的私人性利用，从而形成腐败。因此，要保证政府权力的规范运行，既充分发挥权力的功能，又避免权力的滥用，必须注重权力监督制约方面的机制创新。从我国当前的情况来看，这方面的机制不健全的问题十分突出。规范权力运行方面的良好愿望，往往由于相应机制的缺乏而无法实现，这正是腐败蔓延的一个重要原因。因此，必须强化这个方面的机制创新，尽快形成保证权力规范运行的机制。

　　三是政治体系内部的沟通机制。在我们这样一个中央集权制的大国，政治体系是一个庞大的系统，有着复杂的内部结构，存在着若干复杂的政治关系，如中央与地方的关系、中央部门与地方的关系即条块关系、自上而下的中央部门之间的关系即条条关系、各个地方之间的关系即块块关系，各个部分又自成体系。因此，就存在一个各个部分之间的信息沟通和协调关系。处理好这些关系，是政治体系有效发挥自身功能的必要条件。而要做到这一点，就必须构建健全的内部沟通机制。但从现实的情况来看，这样的内部沟通机制并不健全，原有的沟通机制并不能实现及时充分的沟通，甚至可以说是存在不少问题。这就表明，在政治体系内部沟通方面进行机制创不仅十分必要，也十分紧迫。

　　四是大众参与机制。在我国的现代化进程不断推进的过程中，大众政治参与的热情空前高涨。一方面，如政治学家塞缪尔·亨廷顿所说的那样，被动员到现代化进程中的社会大众对现代化的期望值被极大地激发起来，一旦大众的愿望不能得到满足，便会产生挫折感。在挫折感的驱动下，大众的政治参与会迅速高涨。另一方面，我国当前的现代化是在改革的推动下形成的。改革本身是对社会利益关系的重新调整。在此过程中，利益关系发生了极大的变动，新的利益分配方式与原有的利益分配方式间存在巨大的差别。一些失去既得利益或获得利益相对较少的人群，会在争取、实现自己的利益的愿望的驱动下形成政治参与。然而，我国当前的政治体系中，大众政治参与渠道和机制并不健全，无法全面满足大众政治参与的要求，也无法充分吸纳大众参与的能量，因而很容易形成制度外的参与，进而酿成政治不稳定因素，因此，必须通过机制创新，构建能够满足大众政治参与要求的新机制。

　　机制创新的成果，即真正科学、有效、合理的机制，一旦通过一定的方式，如通过法律和法规等，将其固定下来，获得了稳定性，受到了尊重，它就不是一般意义的机制，就变成了制度。这样，机制创新的成果就通过制度而得到巩固。因此，机制创新，往往是制度形成和制度建设的先导。进而言之，政府进行机制创新，并在此基础上进行制度建设，都是社会主义政治文明建设的重要内容。

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　　[1]塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].北京：华夏出版社，1987.