我国基本国策理解和执行中存在的问题及建议
［摘 要］ 对于我国的基本国策，人们在理解和执行中存在着一些问题。主要是容易产生理解偏差，使用随意性大，认同度和重视程度不同，实际工作中的执行力强弱不同等问题。因此，对基本国策要以辩证的思维方法去理解，明确基本国策的标准，强化权威性，提高执行力，以保证其对国民和社会的重要指导作用。
［关键词］ 政策；国策；基本国策
Abstract:In China, some problems are existed in the comprehension and implementation of the basic national policy, which are about the misunderstanding at random, different recognition and different forces of the implementation to the policy content in practice. Therefore, thinking scientifically and dialectically is the way of understanding the policy.A clear definition, a reinforcement in the authority and implementation to the policy is a key to national economy and social development.
Key words: policy; national policy; basic national policy
一、基本国策在理解方面存在的问题
我国的基本国策，从总体上看，由于制定部门不同，容易导致人们在理解上出现一些偏差，主要表现在以下7个方面。
（一）对基本国策含义的理解不明确
国策，就是立国之策、治国之策的意思，自古就有国策之说。
但对于什么是基本国策，它和国家发展战略、基本方针、指导思想和基本原则等是一种什么关系，我国还从未有任何一个部门或国家级文件定义过。国务院发展研究中心社会发展部副研究员苏杨博士认为：“基本国策这个词在政策领域的分量好像显而易见——应该是立国、治国之策当中最基本的政策，在公众心目中似乎也浅显易懂——应该与国计民生关系最大”［1］。但问题是“最基本”和“关系最大”这样的表述理解起来很抽象，如何把握这个度，谁也说不准。
人民日报社评论部副主任、高级编辑林治波认为：“我国的基本国策，就是中央制定的那些对国家经济建设、社会发展和人民生活具有全局性、长期性、决定性影响的重大谋划和政策”［2］。可见，由于我国对基本国策缺乏统一的和明确的定义，人们对基本国策含义的理解也各不相同。
（二）对基本国策的内容总体认识不全面
我国的基本国策到底有多少，具体是哪些，谁也说不清。林治波认为：“说法五花八门，具有共识的只有计划生育一项。涉及到的其他说法，还有保护耕地、保护环境、对外开放、男女平等、科教兴国、节约资源、水土保持、依法治国、推广普通话、保护知识产权、坚持四项基本原则、民族团结、多党合作、一国两制、共同富裕、加强精神文明建设、加强国防化、禁毒等等，但其中哪些属于基本国策，至今没有完整准确的说法”［2］。其它还有很多不同的认识，说法五花八门，没有定论。这种内容的不确定性，并不是就某一项具体的基本国策而言，而是从总体上对我国有哪些基本国策，人们的理解不全面，认识不完整，容易以偏概全。针对这个问题，笔者在《我国基本国策的内容及渊源》一文中已作了比较详尽的分析［3］，此处不再赘述。
（三）对基本国策名称的表述不统一
由于对基本国策含义的理解不明确，导致人们对同一项目或同一性质的基本国策在名称表述上往往不统一，比较杂乱。如计划生育问题，在表述上就有人口问题、实行计划生育、控制人口数量、控制人口增长、提高人口素质等不同的表述；保护耕地问题，就有保护国土资源、耕地保护、保护耕地、合理用地、节约用地、节约土地等不同的表述，其他的基本国策都存在类似的问题。
（四）对少数基本国策的层级关系理解不透
有少数基本国策，存在着包含关系和从属关系，如环境保护和水土保持问题。1988年3月25日，李鹏在第七届全国人民代表大会第一次会议的政府工作报告中指出：“既立足现实又面向未来，认真贯彻实行计划生育和加强环境保护这两项基本国策”［4］。1993年，《国务院关于加强水土保持工作的通知》指出：“水土保持是山区发展的生命线，是国民经济和社会发展的基础，是国土整治、江河治理的根本，是我们必须长期坚持的一项基本国策”［5］。这种提法，有些让人理解不透。环境问题包不包括水土保持，环境保护的基本国策和水土保持的基本国策是平等关系还是包容关系，让人把握不准。“和平统一”和“一国两制”的基本国策也有类似疑问。
（五）对基本国策的理解和使用随意性大
这种随意性，主要表现在以下三个方面：
1.主观臆断
很多人本能地认为，凡涉及国家重要方面的政策就应该是基本国策，因此很多人在实际工作中，就结合自己的工作需要，顺理成章地主观认定了许多基本国策。不仅普通人如此，甚至极少数高级领导也会随口拈来，将某方面的事务“提升”成基本国策。如原国家知识产权局局长田力普认为，保护知识产权是基本国策［6］。事实上，我国没有任何一个机构以任何一种形式将“保护知识产权”确定为基本国策。再如，林治波说：“1991年七届全国人大常委会第四次会议通过的《关于我国国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划纲要》将保护耕地、计划生育和保护环境共同列为我国的三项基本国策”［2］；翟博在中国报的《科教兴国备忘录》中说：“1996年，全国人大四次会议通过的九五计划和2010年远景目标，其中把科教兴国作为我国的一项基本国策” ［7］，均属这种情况，类似的情况还较多。
2.理解偏差
在对有关政策的理解上，不同的人有不同的理解，甚至发生偏差。如中国科学院院士周光召认为：“自主创新是基本国策” ［8］，其依据是胡锦涛总书记的讲话。但该讲话只是强调，加快提高我国科技自主创新能力，把科技创新能力视为国家科技事业发展的决定因素、国家竞争力的核心和国家安全的重要保证，并没有将其称为基本国策的明确表述。
3.将发展战略、基本方针、指导思想和基本原则等作为基本国策使用
如“科教兴国”问题。有人认为“若干年以前，我国就确立了科教兴国的基本国策”［9］，持该观点的人还较多。2000年5月9日，原外经贸部石广生部长在全国科技兴贸工作会议上的讲话指出：“科技兴贸是实施科教兴国基本国策的重要战略。以江泽民同志为核心的党中央统揽全局，正确分析和判断形势，在党的十五大报告中明确提出实施科教兴国是我国的一项基本国策” ［10］。但十五大报告中，并未有将“科教兴国”列为基本国策的内容。2001年，在“世界空间周”中国活动启动仪式上，教育部副部长赵沁平在代表教育部所作的讲话中指出：“科教兴国，教育是基础，是动力，全国各行各业都来关心和支持教育工作，这是我国实施科教兴国基本国策的重要保证”［11］。也有人说高等教育的发展是实现“科教兴国”基本国策的战略核心［12］。2007年10月17日，教育部长周济在聆听了胡锦涛总书记在十七大上作的报告后接受中国教育报记者采访时说：“科教兴国，是中国的国家战略和基本国策” ［13］。中共湖南省委书记张春贤认为：“科教兴国是基本国策和国家战略” ［14］。但查阅相关资料，不论是法规、国民经济和社会发展计划，还是党的报告、领导讲话，均没有将“科教兴国”作为基本国策的明确表述，而是将“科教兴国”作为我国的发展战略提出的。
另外，也有不少人将基本方针、指导思想和基本原则等理解为基本国策。如《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中指出“今后15年，必须认真贯彻国民经济和社会发展的九条重要方针” ［15］，就有很多人将其作为基本国策使用。
（六）执行力强弱不同
由于认识上的差异，人们对基本国策的认同度和重视程度也有差异，执行力也有很大的不同。应该具有同等权威的基本国策在实际工作中的落实情况往往存在着较大的差异。
如计划生育工作，人们认同度普遍较高，落实得也较好。但有的则有名无实，只笼统的将其表述为基本国策，认识不到位，缺乏配套政策和措施，组织机构不健全，资金保障不得力，考核机制不健全。如“保护环境”的基本国策，虽然在国民经济各个五年计划中、在政府工作报告中、在党的报告中、在政府白皮书中均提出，但在相当长的时期内一直处于边缘化状态，贯彻执行不得力，导致环境保护目标无法完成。又如耕地保护的基本国策也是如此，城市规模不断扩大，耕地红线屡屡突破。
上述情况说明，由于人们对基本国策认识上的偏差导致人们在使用上随意。这种情况的存在，既降低了基本国策的权威，淡化了基本国策应有的影响力，也容易使人们失去对基本国策应有的重视，淡化其执行力。
（一）认识基本国策
存在上述问题的主要原因是人们在认识上存在一些误区。要解决这些问题，我们应科学理解其含义，正确把握其本质，充分理解其形式的多样性，并用的眼光看待基本国策中一些暂时的问题。
1．科学理解其含义
尽管各项基本国策都有其具体的内容和含义，但从总体上科学把握和理解“基本国策”的含义则尤为重要。
基本国策即国家的基本政策，是党和国家对关系全局利益的某一领域、某一方面的工作所规定的主要目标和任务。它通常是国家管理各条战线、各个部门的政策，是国家规范全国范围内较长时期行为的总政策和在某一基本领域所实行的主要政策，对国民和社会发展具有重要作用，在政策体系中处于最高层次。对其理解，要以科学辩证的思维方法去看待，不能静止地、片面地、孤立地去看待任何一项基本国策。
2．正确把握其本质
不管以何种形式体现的基本国策，人们在理解和认识上都要深刻领会和把握其本质。国策是国家的基本政策，集中体现了最广大人民群众的根本利益，是我国在、经济、社会以及文化领域全面推进和谐社会建设和可持续发展的总体政策。是党和国家在人类文明发展的普遍并结合我国国情的基础上做出的重大决策，是对某一领域相关、法规和制度的延续和升华，也是立足我国社会和经济发展的实际，着眼全局，着眼长远，坚持全面、协调、可持续的发展观的具体举措。它有助于系统研究各个不同时期经济和社会的发展规律，把握进程的发展脉络和基本走向，增强行动的预见性和科学性，为经济和社会发展奠定坚实的理论基础。
因此，能把某一方面的政策确定为基本国策，就一定是事关人民群众的福祉和根本利益，事关中华民族生存和长远发展的重大问题。在认识上，只要充分把握了这个本质，我们就能从战略和全局的高度，充分认识基本国策的各项内容，而不是拘泥于各种细枝末节。
3．充分理解其形式的多样性
尽管基本国策的确定途径并不一致，但能将其确定为基本国策，也充分说明了其在国民经济和社会发展中的重要性。其基础都是由我国的基本国情决定的，其目标都是实现国民经济和社会的可持续发展，不断提高人民的生活水平，最终实现人类的共同发展。在这一前提下，党中央、国务院和各部门结合自身工作的需要，在各自职权范围内确定了不同的基本国策，形成了基本国策的多渊源性，这并不影响其效力，应得到充分理解。
4.用动态和发展的眼光看待其暂时的问题
一般而言，基本国策的确定往往都经历了一个较长期的过程。每个基本国策所经历的过程或程序可能不尽相同，但都是为了适应时代的需要，适应国民经济和社会发展的需要。由于确定的时间有先有后，确定的部门各不相同，因此某些内容方面存在不协调和不一致的情况是客观存在的，也是可以理解的。随着时间的推移和各项政策的调整，各项基本国策的内容肯定会越来越协调，越来越科学。
（二）明确基本国策的标准
基本国策问题较多的另一个原因，是没有基本国策的确定标准。因为没有标准，各部门认为重要的政策，都将其表述为基本国策。
从理论上考虑，能够称为基本国策的政策应具备下列特征：
1.战略性。所谓战略性，就是指基本国策应是基本国情决定的某类具有全局性、长期性问题的系统对策，具有高层次、长时效、广范围等特点，它在整个政策体系中应处于最高层次，应规定、制约和引导着一般的具体政策的制定和实施，并为相关领域的政策协调提供依据。确定为基本国策的，应该是关系到国计民生中最重要、最基本的政策，是重中之重，急中之急的问题，否则不能轻易认定为基本国策。
2.具体性。具体性是指该基本国策能用以指导某个方面或某个部门的具体工作，不能太抽象，太笼统，不能将笼统的宏观指导原则作为基本国策。例如坚持四项基本原则无疑非常重要，它是我国的立国之本，事关国家政体，是我国治国的基本原则，但因其不能用以指导具体工作，所以不能列为基本国策。再如，对外开放，1984年共产党十二届三中全会将其作为基本国策提出，国民经济“八五计划”也将其作为基本国策。但对外开放并不具体指导某个部门或某个方面的工作，只是中国应该坚持的一项重要原则。
3.独立性。各基本国策之间不具有包含关系或指导关系，其地位平等。
4.时代性。应根据时代的进步、经济和社会发展的需要，对基本国策的内容和各项基本国策之间的关系予以动态调整，使其具有鲜明的时代特征，满足社会发展的需要。
（三）强化权威性
为强化基本国策的权威性，其确定必须通过一定的形式。笔者认为，在基本国策的各种渊源及表现形式中，只有以法律形式、以党的报告或文件形式、以政府工作报告形式和以计划纲要等四种形式确定的基本国策才能作为真正的基本国策。这四种形式的基本国策，通过了一定的法定程序，具有广泛的代表性，本身的权威性就较高，再辅以其他具体措施，其权威性将得到进一步强化。
（四）提高执行力
一项基本国策，不仅仅是制定，更重要的是执行。实行基本国策是一项复杂的系统工程，既需要理论上和制度上的研究，更需要靠强有力的执行去保障。执行力弱化，基本国策的落实和效果就无从谈起。基本国策的制定部门不仅要确定基本国策，更需要通过制定相关具体政策、完善相关措施、加强保障机制来提高基本国策的执行力。只有这样，基本国策才能在国民经济和社会发展中发挥其应有的作用。
总之，基本国策作为指导我国经济和社会发展的重要战略和策略，虽然人们在理解上存在一些不足，但只要采取相关措施，人们的认识将会更加统一，权威性将会进一步提高，执行力将会进一步加强。
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