结构功能主义视角下的行政指导及其现实缺陷

　　二、行政指导的定义
　　上世纪20年代,德国学者耶律内克提出了行政机关印制散发“指导”文件的行为乃属于不直接产生法律效果的“单纯高权行政”。二战后,行政机关给予无拘束力建议的行为就被称作“指导式行政”。然,“指导式行政”大多被归入“服务行政”之中,并未受到足够重视而单独列为行政行为的一种,也未曾被详细定义,直至美军占领战败后被的日本。那时进驻日本政府部门却缺乏法律授权的美军常以“指导”的形式管理日本,这种非强制性的行政方式改变了“市场政府双重失效”的状况,在日本大获成功。到60年代,日本法务官僚林修三最早提出“行政指导”的提法和定义,自此,各国各学者开始了对行政指导不厌其烦的定义研究。
　　笔者也意欲以自己的方式从结构功能主义的视角来定义行政指导。根据结构功能主义,若我们将行政指导视作系统,其内部也可以分化为主体、依据、方式、程序、效果等组织,对这些组织的逐一分析有助于我们对它们共同组成的系统——即行政指导的概念进行厘定。
　　(1)从行为目的上看,行政指导服务于具体行政目的,无特定目的则非为行政指导。(2)从行为主体上看,行政指导的主体乃行政主体;权限是在其所管辖事务的范围内。(3)从行为依据上看,有法可依则依法指导,无法可依则应以法律原理、原则、精神作为依据。(4)从行为方式上看,行政指导的推行手段不具强制性,它通过建议、劝告、咨询、批评、鼓励等多种柔软灵活的引导方式以期相对人做出理解配合的选择。(5)从行为程序上看,行政指导必须遵循法定程序。(6)从行为效果上看,行政指导经单方作出时仅产生事实效果,但,行政指导作出后若经相对人选择接受,事实效果则转化为法律效果。
　　至此,笔者将行政指导的定义归纳为:行政指导是指行政主体在其管辖事务的范围内为实现特定行政目的,单方主动依据法律规定或法律原理、原则和精神,按照法定程序以建议、劝告、咨询、批评、鼓励等不具强制性的引导方式以期相对人做出理解配合的选择的行政事实行为。
　　三、行政指导的现实缺陷
　　行政指导林林种种的优点都是在应然层面上的,而实际上,作为一个新生的、不完善的制度,它在各国的实践中所体现出来的缺陷不比它的优点少,接着,笔者还是从结构功能主义角度从行为目的、主体权限、适用依据、适用程序、责任方面来分析我国行政指导实践中所存在的问题。
　　首先,就行为目的来说,行政主体常常怀抱维护政绩等不良动机,不惜侵害相对人利益,往往不公正、不民主地实施实质上已经被异化了的“指导”。
　　其次,就主体权限来说,因为行政指导赋予行政主体以极大的自由裁量权,不加控制的权限极易滋生腐败。
　　再次,就适用依据来说,我国既缺乏对行政指导必要的实体法律规定,又缺乏对一般法律原理、原则、精神的认识。使得不论是行政主体还是行政相对人都对行政指导不了解、不理解、不愿用或乱用错用,从而背离法治行政。
　　第四,就适用程序来说,我国未对行政指导作出任何程序性规范,致使行政指导的程序混乱,不透明、不诚信,这直接导致行政相对人对行政指导制度、行政主体不信任。
　　最后,就责任来说,我国错误地认为行政指导因具有非强制性、事实行为性,即可不对其责任作出规定。这使行使行政指导权的行政主体在应行使指导而消极不作为时或作出错误指导甚至是异化的“指导”而给行政相对人的利益造成损害时无需承担责任,与积极行政、服务行政相违背,与权责统一的责任行政相违背。越发刺激了行政主体滥用职权违背法治精神进行有损相对人以及公共利益的“指导”,导致相对人对行政指导制度的排斥、也导致行政主体乃至政府形象的垮台。
　　可见,目前行政指导制度在我国的境遇不容乐观,我们必须尽快由内而外地对其进行规定、为其创造条件,使其变得可行、可信。
　　
　　参考文献:
　　[1]耶律内克首次将行政分为公行政与国库行政.
　　[2][日]林修三.所谓行政指导.行政和经济,37年版第8期.