建立我国巨灾保险制度的思考

摘要：自然灾害的频繁发生所造成的损失逐年攀升。对于巨灾损失我国政府已习惯于采取财政的手段来应对一个个非预期的巨额窟窿，这在一定程度上影响了我国经济的健康可持续发展、社会稳定和国家安全。鉴于世界其他国家应对巨灾采取的再保险措施，我国政府可根据我国政治体制和法律完善程度来建立再保险市场，利用市场来分散巨灾风险，而非利用财政与自然“豪赌”。
　　关键词：巨灾保险；再保险；风险分散

　　一、我国巨灾保险补偿与国际比较
　　根据国家减灾委员会办公室分析指出，我国2010年上半年自然灾害形式呈现出“重大灾害频繁发生，灾害损失巨大”等特点。从年初新疆连续遭受9次寒潮冰雪袭击、西南5省区遭受秋冬春连旱，到4月中旬青海玉树发生7.1级强烈地震、6月中下旬南方11省遭受洪涝，再到滑坡泥石流灾害。据统计2010年上半年全国自然灾害受灾人口2.5亿人，因灾死亡3514人，失踪486人；农作物受灾面积2029.4万公顷；直接经济损失2113.9亿元。根据民政部公布的1990—2009年的民政统计数据显示：我国近20年由灾害遭受的经济损失，年平均达到2369.3亿元；其中2008年造成的损失为11752亿元人民币，是平均值的4.96倍。但应注意到近年来巨灾事件的发生频率逐年增加，且灾害的种类也在增加，具体具体情况如图1所示。
　　现阶段，我国政府采取被动的措施来应对巨灾损失，即通过财政预算重新分配、税收调整、民间募捐以及国际援助等方式。2008年初的雪灾直接经济损失为1516.5亿元，保险补偿只有16亿元，占直接损失的1%；2008年汶川地震的保险补偿为18亿元，占8450亿元经济损失的0.2%。而根据瑞士再保险股份有限公司的统计数据表明：从全球来看，巨灾造成的损失中，保险合约承担30%，发达国家高达60%~70%。
　　从表1中的数据可知，北美和欧洲的保险损失占全球保险损失的比例分别为76%和11.1%，合计为87.1%。而发展中国家居多的地区，保险损失占全球保险损失总额的比例只有12.9%，而这些地区却是巨灾发生频繁的地区，死亡人数远高于北美和欧洲。如亚洲巨灾发生次数与死亡人数占全球比例分别为41.5%和97.9%，而保险损失却只占全球的5.7%。我国的巨灾保险比例更低，据统计研究表明，我国近15年，每年都有3亿人次受灾，直接经济损失超过2000亿元。由于我国尚未建立巨灾保险制度，巨额损失无法通过保险制度得以补偿，我国自然灾害保险赔付额仅占经济损失的1%左右。
　　二、巨灾对经济的影响
　　巨灾直接减少了一个国家的物质资本、劳动力供给，这将直接影响一国生产力，从而降低该国的产出，导致GDP降低。巨灾对通货膨胀的影响比较复杂，因为灾后重建对于货币供求的影响比较复杂，需要考虑重建资金的来源等因素。巨灾对国际收支平衡产生影响，政府在灾后为平衡收支可能需要举借外债或发行国债。但短期内大量举债可能使信用等级下降，举债成本上升，从而增加偿债压力。同时巨灾可能消耗大量资本用于实体投资，这样降低了出口，增加了进口，导致国际收支平衡经常账户赤字增加。若一国对巨灾的消化能力不强，会引起国际收支状况的持续恶化，导致汇率、公共财政、政府负债率的恶化，从而降低该国的国际竞争力。根据国际气候适应经济学组织在①2010年“塑造气候弹性发展”研究报告中指出，气候变化对一国造成的经济损失占该国GDP的1%~12%，随着气候状况的恶化，至2030年将上升至占GDP的19%。
　　三、部分国家和地区的巨灾保险制度比较及对我国的启示
　　各国政府以及保险界已取得一个共识：要科学有效地应对巨灾风险，就必须建立一个完善的巨灾保险制度，集合包括政府、保险公司和社会等各种力量，最大限度地对如何应对巨灾风险做出事先安排。目前全球已有10个国家和地区建立了14个巨灾保险基金，取得了一定的成效[1]。
　　（一）立法保障
　　世界其他国家都是从立法上保证了由突发巨灾造成的人民财产损失的补偿机制，从而在一定程度上减轻了政府当局的财政压力，保证社会经济的稳定发展。我国由于受1979年唐山大地震的影响，于1980年开办了地震险，但中国人民银行决定自1986年7月1日起将地震险列为“财产保险的除外责任”不予承保，2000年7月保险监督管理委员会规定，地震险只能作为企业财产保险的附加险，不得作为主险单独承保。为了支持农业发展，减轻农民因自然灾害造成的损失，自2007年起，我国开始推行由中央财政支持的政策性农业保险，保险金额由中央财政、地方财政和农户共同承担。2007—2008年，中央财政共安排80多亿元资金健全农业保险保费补贴制度。尽管我国的农业保险为我国农业提供了一定的保障，对防灾减灾也起到了一定的作用，但面对2009年初的特大旱灾却无能为力。鉴于2008年发生的巨额自然灾害损失，直接经济损失为11752亿元人民币，业界呼吁建立巨灾保险制度。2008年10月巨灾课题组以全国人大财经委的名义向人大常委会正式提交了《关于加快建立我国巨灾保险制度的意见与建议》的调研报告，并有望提交常委会审议，但是随后建立巨灾制度的进程戛然而止，原因无从知晓。很多专家学者认为，原因在于现阶段我国保险市场的不完善以及国民的保险意识差等，但根本原因是由于涉及的部门太多，难以协调各部门的利益，具体如表3所示。
　　正因为各部门的利益难以协调一致，所以才需要将巨灾保险的体系建立在法律的基础之上。国家为巨灾“买单”会造成国家财力很大部分耗费在这无尽的自然灾害方面，从而造成国家经济支出的低效率以及腐败的滋生，影响国家安全和稳定。这种突发性的财政支出方式与当前中央政府所提倡的我国经济稳定可持续发展的目标显然是相悖的。因此，政府必须采取积极的措施，采取立法等强制措施来应对巨灾风险，如可通过保险、再保险、发行巨灾债券等灾前融资机制措施来筹措资金，将巨灾风险转移到保险市场和资本市场。
　　（二）承保主体模式
　　根据承保主体即巨灾保险的提供方主要有三种，分别为：市场主导模式，即以各商业保险公司为主体提供巨灾保险，以英国为代表；政府主导模式，即以政府为主体提供巨灾保险，以美国为代表；政府与市场结合模式，即以政府联合各商业保险公司以及社会基金组织，以日本、新西兰、土耳其为代表。