中国社会保障的地区差异及其转移支付

如同存在着地区差异，的社会保障也存在着明显的地区差异。有的地区社会保险结余资金上百亿元，有的地区社会保险连年赤字，基本支付难以保证。不过，社会保障的地区差异又不同于经济发展的地区差异那样呈明显的东高西低之势。随着社会保障资金缺口地区越来越多、数额越来越大，社会保障的转移支付问题已经提到政府案前。认识并把握中国社会保障的地区差异，进而研究其解决对策，对完善社会保障制度，保持社会稳定，协调地区发展与平衡，有着重要的现实意义。

　　一、中国社会保障地区差异的状况

　　笔者依据中国统计年鉴中的资料出全国各地区的财政社会保障补助支出和财政全部社会保障支出占其财政支出的比重两项指标，说明中国社会保障的地区差异。“社会保障补助支出”是指财政部门所支付的对社会保障的补助支出，包括对社会保险基金补贴支出、社会保险经办机构经费、城镇就业补助费、国有下岗职工基本生活保障补助、补充全国社会保障基金支出、国有企业关闭破产补助支出、其他社会保障补助支出。“财政社会保障支出”是指财政部门所支付的全部社会保障支出，除以上社会保障补助支出外，再加上抚恤和社会福利救济费、行政事业单位离退休经费两大项。两项指标数值见表1和表2.


　　从社会保障补助支出占财政支出的比得看，全国为5.29%，各地区从1-14%分布。从财政社会保障支出占财政支出的比重看，全国为11.47%，各地区从3-25%，分布更为分散。

　如果我们把社会保障的地区差异与各地的程度（以人均财政收入和人均GDP 表示）联系起来分析，可以发现三大类群：一类是上海、北京、浙江、江苏、广东等经济发达的地区，其财政的社会保障支出比重名次与其经济实力排名顺序基本一致；另一类是辽宁、天津、重庆、黑龙江、吉林、青海等地，其经济发展的名次靠前，但财政的社会保障支出比重名次却明显靠后（比重大）；还有一类如西藏、贵州、广西、四川、甘肃地区，虽然经济比较落后，但财政的社会保障支出比重却跃到了经济发达地区的数值区间。这说明社会保障的地区差异与其经济发展程度有关，但并不完全取决于经济发展一个因素，与产业结构和经济体制的关联度也很高。经济发达地区因社会保险资金收缴情况较好及财政收支基数大，故财政所支付的社会保障补助支出及全口径社会保障支出占财政支出的比重相对较低。而老基地由于产业结构落后，管理体制转轨慢，社会保险基金收缴困难，因而其财政的社会保障支出比重普遍偏高。至于一些偏远落后地区，一则因其老职工不那么多，二则本地区财力有限，往往要靠中央的转移支付维持，因此，这些地区财政的社会保障支出比重较低。（参见表3）。

　　二、社会保障转移支付的方法

　　社会保障的转移支付是指中央财政对地方财政以及地方上级财政对下级财政纵向的社会保障补助支出。转移支付的核心是建立一套的指标体系，以确定转移支付的额度，而建立指标体系的前提是明确其影响因素。

　　（一）养老社会保险转移支付的确定。

　　从养老社会保险的收入总体来说，可以有三个口径：职工、包括行政事业单位职工在内的全部职工、全部从业人员。从目前现实出发，行政事业单位职工养老保险尚未铺开，从业人员的养老保险也欠规范，且需以职工的养老保险为主体，因此，本文仅以企业职工为范围说明养老保险转移支付的确定方法。

　　1.确定收支缺口。

　　养老保险基金缺口＝养老保险基金收入－养老保险基金支付

　　养老保险基金收入＝职工人数×职工平均工资×养老保险缴费率

　　养老保险基金支付＝离退休人数×平均养老金

　　2.确定收支比例及影响因素。

　　由此看出，养老保险基金收支比例以大于1为缺口比例，以小于1为结余比例。其直接影响因素有三个：抚养比、替代率、缴费率，而缴费率应该是全国统一的，这样直接影响养老保险基金收支比例的因素就只剩下抚养比和替代率两个因素了。其中抚养比属客观因素，相对来说，替代率因素的主观性多一些。抚养比和替代率越高，养老保险基金收支比例的值越大，缺口也越大；反之抚养比和替代率越低，养老保险基金收支比例的值越小，缺口也越小。

　　3.确定补助数额。

　　从影响养老保险基金收支比例的两个因素着手，以全国平均水平为基础，抚养比高于平均水平的，表明该地区职工养老保险负担重，应给予补助；抚养比低于全国平均水平的，说明该地区职工养老保险负担低，不应给予补助。替代率高于全国平均水平的，说明该地区养老金支付水平较高，一般不应给予补助；替代率低于全国平均水平的，说明该地区养老金支付水平较低，应给予补助。其补助数额以一个地区抚养比高出全国平均水平以及替代率低于全国平均水平的比例来确定。

　　应该指出，对各地社会保障的补助数额最多即为该地区的社会保障资金缺口，即全额补助；最少为零，不再倒扣。如此依表4资料，对社会保障资金缺口地区的补助数额为（亿元）：上海42.40、辽宁15.56、重庆1.53、青海0.02、新疆23.99（参见表4）。

　　说明：本文中所用数据来源于2001年《中国统计年鉴》。其中各地区的企业职工人数、企业职工平均工资和离退休人员的平均养老金系采用《中国劳动统计年鉴》1996年的数据推算。故本文表4的计算结果只作为作者说明其方法的例证。

　　（二）失业保险转移支付的确定。

　　失业保险转移支付的确定与养老社会保险转移支付的确定方法是相同的，只是将抚养比换成失业率（失业人数／职工人数）、把养老金替代率换成失业金替代率（平均失业金／平均工资）。需注意这里的失业率不同于统计上的失业率，以职工人数为分母计算失业率是不严格的。但随着失业保险向从业人员扩展，这个问题便会解决。

　　（三）城市居民最低生活保障转移支付的确定。

　　城市居民最低生活保障（简称低保）的资金直接来源于财政一般预算支出，因此可用各地区低保人数占全国低保人数的比重同该地区财政收入占全国财政收入的比重进行比较，按其相差的比例予以补助。

　　上述方法以各地的基础数据为依据，计算出该地的社会保障资金缺口，而不是以各地自己上报的缺口为计算基础，从而打杀了地方多报缺口的动机。同时将各地的主观努力程度等因素内含在公式中，比如按职工人数计算收入，如果参保面没达到百分之百，那地方就“吃亏”，这就迫使地方努力扩大参保面；又如按百分之百收缴率计算社会保险收入，地方如没达到，其损失当然自己负责。总之，社会保障转移支付要公开、公平、公正，在此基础上尽量作到简洁明了，易于操作。

　　三、社会保障转移支付的基础工作

　　首先，健全社会保障统计基础。没有完整可靠的统计数据，社会保障的转移支付就难以作到科学合理。以目前中国统计年鉴而论，在职工人数统计中应补充“分地区的企业职工人数”和“分地区的企业职工平均工资”两个指标，在现有离退休人员统计中再增加“分地区的企业离退休人员平均养老金”指标，这三个指标都是社会保障统计的基本指标，是不可或缺的。而健全社会保障统计指标需要有健全的管理基础。由条条管理向块块管理过渡是我国社会保障管理的大势所趋，社区必将成为社会保障管理的重要依托，地方政府应加快社会保障社区管理的人员培训、设备配置和机构建设等基础工作的步伐。

　　其次，调整政府预算中的社会保障支出科目。从理论上分析，财政所负担的社会保障费用包括两大块：一块是社会福利、社会救济、社会优抚安置的支出，另一块是对社会保险基金缺口的补助支出。政府对社会福利、社会救济、社会优抚安置要负全责，因此这部分费用由政府一般预算支出中安排，无所谓补助。而对社会保险，政府只是负担其收支缺口，只有对这块缺口才谈得上财政补助。但观察中国2001和2002两年的政府预算收支科目，不难发现第19大类“社会保障补助支出”中既包括对社会保险基金的补助支出，还包括社会保险机构经费，又包括对社会救济等的支出，其内容在逻辑上有些混乱。笔者认为其中的社会保险经办机构经费应该归入劳动保障事业费中，城镇就业补助费和国有企业下岗职工基本生活保障补助应该并入对失业保险基金的补助支出，其他三项也应归入相应的支出项目中，从而变第19大类“社会保障补助支出”为“对社会保险基金补助支出”，以清楚地反映财政对社会保险的支持程度。

　　另外，明确地方财政社会保障支出的资金来源。改革前，我国各级财政支出中仅有社会福利和抚恤救济费一项社会保障支出，在财政支出中不过占2%左右。随着市场经济体制的建立，企业保障转向社会保障，国家财政转向公共财政，财政所承担的社会保障的内容大量增加，但财政支付社会保障的资金来源仍旧没有改变，目前中央财政可以有社会保障福利彩票、利息税和减持国有股等收入用于社会保障支付，向地方财政没有可固定用于社会保障支付的资金来源，大多是通过增量财力和预算外财力来解决，这只能是权宜之计。笔者认为，可将个人所得税等属于调节收入的税种规定为地方财政社会保障支付的固定来源。