简论农民基础养老金领取与子女参保挂钩问题
来源：岁月联盟
时间：2013-05-26
[论文关键词]农村社会养老保险；基础养老金；子女参保
一、引言
为应对人口老龄化危机．2009年9月我国开始试点新的农村社会养老保险．农民老有所养逐渐成为现实。与老农保相比。新农保的亮点之一就是规定：“凡年满60周岁．未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍老人，不用缴费，就可以按月领取基础养老金．但其符合参保条件的子女应当参保缴费。”①国家出台这样的政策．一方面是要让农村老人都享受到由国家财力支持的养老待遇，另一面也是为引导更多中青年农民积极参保。但在政策实际执行中。却出现了虽处于同一试点地区的年满60周岁的农村户籍老人。有的没领到基础养老金的现象。
一些农村老人被排除在享受基础养老金待遇之外．这首先就有悖于建立“普惠式”新农保的初衷，进而还会引发新的社会不公。而各试点地区对老人“符合参保条件的子女”的理解不同．导致各地对老人应参保子女的范围界定不同．从而又给新农保工作造成管理上的混乱。除此之外。通过子女参保作为附加条件而实现的高参保率．还将使地方财政本来就困难的落后试点地区的新农保缴费补贴不堪重负。所以，为保证广大农民的切身利益和新农保的长期施行．及时解决这些问题．修正并完善农民基础养老金领取与子女参保“挂钩”这一政策规定就显得尤为必要。
二、农民基础养老金领取与子女参保“挂钩”产生的问题
1．有悖于建立“普惠式”新农保的初衷，进而还会引发新的社会不公
社会保障作为“社会安全网”和“减震器”．是缓解社会矛盾、维护社会公平的重要手段．“普惠性”是其重要特征。啵村社会养老保险作为社会保障体系的重要组成部分。自然也具有这样的特征。因此，建立“普惠式”的农村养老保险便成为2009年推行新农保的重要目标之一。但在新农保的实际推行中，《指导意见》中有关“老人符合参保条件的子女应当参保缴费”的规定，却在事实上违背了建立“普惠式”新农保的初衷．进而还可能引发新的社会不公平。
根据规定。若老人符合参保条件的子女未参保，老人就不能领取基础养老金。这在无形中就形成了一种自动筛选机制．从而导致部分老人成为这一惠农政策下的“边缘人”。当然，这并不是国家设计该参保缴费机制的初衷。提高参保率。增加养老基金积累，让更多农民享受到有国家财政支撑的社会养老保险才是其目标所在。但当面对这样一群因制度安排原因所形成的“边缘人”。我们就不得不对新农保所倡导的“应保尽保”或建立“普惠式”新农保的目标提出质疑。因为这些现实与目标的偏差．已在事实上证明了这样的规定是有悖于国家建立“普惠式”新农保的初衷的。另外，社会保障还具有收入再分配的功能．可以达到促进社会公平的目的。但新农保中关于老人基础养老金领取与子女参保“挂钩”的做法却使得一些农村老人被排除在基础养老金领取范围之外．这势必将造成新的社会不公。因为恰恰是这些被制度“边缘化”的老人(如其子女是因经济困难而无法参保)。无论是依靠自我还是子女养老都缺乏保障。所以，他们才是更需要国家这部分基础养老金来保障其基本生活的人群。
2．由于新农保试点各地对老人符合参保条件的子女范围界定不同，将给新农保工作造成管理上的混舌
据调查．由于新农保试点各地对“符合参保条件的子女应当参保缴费”这一规定理解不同。就导致各地对符合参保条件的子女范围界定也不同。归纳起来主要有三种：第一种是所有与老人户籍在同一个村委会，年龄在l6---59周岁之间且没有参加城镇职工基本养老保险的儿子、儿媳、未婚的女儿及入赘的女婿、女儿都属于老人应当参保的子女：第二种是老人所有的子女都应当参保；第三种是根据户籍登记情况，与老人户籍在一起的子女必须参保。又由于目前新农保还处于县级统筹。所以。即便在同一省份的各地对老人符合参保条件的子女的范围界定也不尽相同，这必将给新农保今后的省级或更高层次统筹带来困难。
从政策执行效果看．三种范围界定标准是各有优劣。第一二种界定从短期看．有利于扩大新农保覆盖面，增加了养老金的积累。但从长期看，这样的规定(尤其是第二种)已带有半强制性缴费性质，破坏了新农保自愿参保的原则，也侵害了老人的权益，会给新农保的长期推行造成心理抵触和不稳定影响。第三种界定虽然对老人应参保子女的范围界定要小些，但实际中，又出现了部分不愿参保的子女为不影响老人领取基础养老金而提出与自己原本同一户籍的老人“分户”的现象。而且在有的地区，这种“分户”现象还愈演愈烈，使得“符合参保条件的子女应当参保缴费”这一规定不仅没能起到提高新农保参保率的作用。反而给当地的户籍管理部门增加了工作负担。不仅如此，部分农民利用“分户”这种“搭便车”行为来逃避参保．还将造成一定的社会道德风险。进而给新农保的实际管理工作造成混乱。
3．通过“捆绑式”缴费机制实现的高参保率，使地方财政困难的落后试点地区参保缴费补贴不堪重负
已有调查数据显示．自新农保试点以来，部分地区新农保参保率已高达90％甚至接近100％。对于这样的成绩．我们在给予充分肯定的同时，又不能不思考：这90％或者近100％的参保率背后。“符合参保条件的子女应当参保缴费”这一带有附加条件性质的规定所带来的参保贡献又是多大?尤其是在那些经济不够发达．农民参保意识比较薄弱的试点地区。
事实证明，在这些地区，影响许多中青年农民参加新农保最直接或者最重要的因素就是为了让自家老人能够领取到国家的基础养老金。而这样的直接后果就是提高了当地的新农保参保率。但是，当越来越多的农民都出于这样的目的而参保时，则会导致当地财政的不堪重负。因为按照新农保<指导意见》规定。地方政府每年至少要给新农保参保人不低于30元的缴费补贴(也即通常所说的“进口补”)。在那些地方财政困难的落后试点区．按照每年最低30元的缴费补贴算，每年给参保人的补贴就不是个小数目。再加上通过附加条件来达到的高参保率。就更会远远地超过其实际的财政负担能力。这样，一旦形成养老金的资金漏洞，地方政府给参保人的缴费补贴也就难以兑现，那整个新农保政策的执行也会面临难以为继的危险。
三、解决问题的建议
虽然新农保试点过程中．农民基础养老金领取与子女参保“挂钩”的做法出现了上述种种问题，但总的来说，这样的规定是符合中国农村目前实际的。原因主要有二：一是农民不同于城镇职工．很多没有用人单位．故参保的随意性很大；二是我国农民社会养老意识薄弱，对新农保政策也缺乏了解。其对参保的抵触性也很大。如果国家不实行这种引导性甚至带有一定强制性的参保政策．估计新农保在试点阶段就会遭到“冷落”，到老龄化危机真正到来之时．国家和个人都将无从应对。所以，在目前经济和社会条件下，不能对“符合参保条件的子女应当参保缴费”这一规定加以完全否定。当然，也不能对该政策执行中存在的种种问题置之不理。关键是要找到解决问题的办法，完善这一政策。笔者的相关建议主要有：
