制定我国《紧急状态法》若干问题研究

一、紧急状态立法的国际比较

　　紧急状态（有些国家立法上称为“特别状态”、“非常状态”、“紧急情况”等）是指一种重大突发性事件在一定范围和时间所形成的危机状态，这种危机状态对社会秩序与生命安全构成极大威胁和损害，阻止了国家政权机关正常行使权力，必须采取特殊措施才能遏制威胁恢复秩序。

　　许多国家早在20世纪初就已重视紧急状态立法，大致归纳国际上调整紧急状态的立法形式如下：1.宪法中规定紧急状态制度摇如印度、德国、日本、法国等，这是早期的紧急状态立法，主要针对战争威胁及战争、民族冲突、地区冲突、动乱、罢工、游行、示威、政变实行军事管制、戒严等手段规范调整紧急状态。也有的国家以宪法规定紧急状态的基本原则性，再在专门的《紧急状态法》中细化紧急状态的具体制度。2.在应对突发性重大灾害的立法中规定有大量紧急状态制度摇美国1950年就制定有《灾害救助法》规范紧急状态下的重大灾难救助，1970年作了重大修改。1977年通过了《地震灾害减轻法》以规范大地震紧急状态下紧急救援的对策和方法。日本于1947年制定有《灾害救助法》，规定各级政府制订突发性灾害的救助计划，建立救助组织以及做好危机应对的劳务、物资、设备、资金的准备工作。1961年又制定有《灾害对策基本法》，规范紧急状态中防灾组织、防灾计划、应对灾害危机的管理方法、技术、方案、基本对策等，此后又颁布了《灾害对策基本法实施细则》。1978年日本颁布《大地震对策特别措施法》及《实施细则》，《大城市震灾对策推进纲要》，针对救助特种自然灾害的立法规定有紧急状态制度。3.制定专门的紧急状态法摇如1976年美国制定《紧急状态法》，规定全国紧急状态的宣布程序，紧急状态的时间限制，紧急状态下总统的权力，政府财政支出等问题，此后不断修改并制定出联邦紧急事务局针对不同行业不同领域应对紧急状态的实施细则，如应对暴乱、战争、恐怖袭击、突发性重大自然灾害、各危险领域重大突发性事故等。“9·11”事件后美国就紧急状态应对预案和法规作了更加周密、细致、严谨、极具操作性、实战性的修订。

　　4.以其他立法形式规定紧急状态制度摇如新西兰的《民防法》规定有紧急状态制度，日本的《警察法》、《自卫队法》规定有处理政治性紧急状态（游行示威罢工动乱等）的规范。还有许多国家在《战争法》、《国防法》、《战争动员令》等战争或军事法规中规定有战时紧急状态制度。

　　二、制定我国《紧急状态法》的必要性及可行性

　　我国宪法未规定紧急状态制度，只是在第62条、第67条规定了全国人大及常委会宣布战争状态的权力，第89条规定了国务院决定戒严的权力，但在诸多法律、法规中提到了紧急状态，如戒严法、防震减灾法等。依据不同标准可对紧急状态作不同分类。本文从政府管理职能及管理领域的角度对紧急状态作如下分类：1.重大突发性自然灾害摇地震、洪水、火山爆发、山体滑坡、泥石流、海啸、台风、龙卷风、飓风、雪崩、塌方、巨型陨石坠落、突发性局部生态恶化等。2.重大突发性工业事故及灾难性事故摇核事故、电力事故、石油、天然气、煤气事故、化学污染、火灾、爆炸等。3.重大突发性社会骚乱及事故摇突发性公共卫生事件（传染病和恶性中毒等）、恐怖活动、民族冲突、公共场合突发型骚乱（如球场暴力、春运火车站人员滞留、节假日景区人员拥挤事故）等。4.战争威胁与局部战争冲突。5.重大突发性政治危机摇社会动乱、政府集体腐败曝光，倒阁、罢免政府、对政府投不信任案、政治性罢工—示威—游行、政府集体辞职、选举危机、政变等。

　　在我国究竟有没有必要将制定《紧急状态法》提上立法日程？可以从以下几个方面进行分析：第一，上述对紧急状态的分类十分粗疏。目前我国社会危机形态日益体现出频率高发、领域多元、辐射迅速、规模深广、损失巨大的特点，上述所列每一类紧急状态的框架都呈开放性结构，新的紧急状态的种类和形式不可穷尽，难以预测。但基本上可以分为“政治性紧急状态（第五类突发性政治危机）”和“社会管理性紧急状态（第一至第三类）”两大类。从现行法律体系及上述对紧急状态的分类比较来看，我国已制定了《戒严法》调整规范第五类“政治性紧急状态”，即突发性政治危机；《国防法》、《防空法》等调整规范第四类战争威胁及战争状态；《防洪法》、《防震减灾法》、《传染病防治法》、《核事故条例》、《突发性公共卫生事件应急条例》等法律法规调整规范第一类至第三类中的部分社会管理性紧急状态。但《防洪法》、《防震减灾法》、《核事故处理条例》等仅对单一领域和行业的紧急状态调整和规范，而第一至第三类如此众多领域和行业的紧急状态应对处于无法可依的空白状态。

　　第二，去年“非典”事件的前期暴露出危机管理反应速度慢，应变能力差，信息不畅，协调不力，准备不足、低效无序、无法可依等等弊病。虽然5月初经过20多天高速制定出《突发性公共卫生事件应急条例》，但法规出台距1—2月广东大面积爆发“非典”也已2—3月有余，立法滞后性不言而喻。如今后每遇一种新型重大危机与灾难，我们都临阵磨枪，临时抱佛脚匆忙推出一部法规，不仅显得事后疲于应付捉襟见肘，且会漏洞百出顾此失彼，仍然低效无序，无法可依，也极不利于事先防范重大危机与灾难，可见制定《紧急状态法》乃现实迫切需要。

　　第三，制定《紧急状态法》是否与上述《防洪法》、《防震减灾法》、《戒严法》、《核事故应急条例》等法律法规有重复立法之嫌？防洪、防震减灾法及核事故应急条例虽然在应对紧急状态的理念、方法和原则上有相通之处，但毕竟只是针对特定领域紧急状态之立法，其专业技术手段、管理措施、应对方案并不具有兼容性。紧急状态种类的开放性及多变性决定了不可能在每一种新型紧急状态发生之后立法，所以各种紧急状态治理的共同、经验教训、管理措施、应变方案的共同点，及早制定出一部统一的《紧急状态法》，对于提高我国政府危机管理水平具有战略意义和迫切的现实意义，使治理应对紧急状态的成功经验、管理措施、管理技术、制度规范上升为具有国家强制力的法律法规，从而提高政府危机管理的能力。

　　有学者担心制定《紧急状态法》与《戒严法》是否存在立法重复，其实，《戒严法》仅调整突发性政治危机，其调整范围的狭隘，调整手段的单一不能满足调整规范社会管理性紧急状态的需要，《戒严法》仅针对政治性游行、罢工、示威，调整手段主要是规制罢工、集会、示威、新闻管制、通信管制、出入境管理，《戒严法》仅调整一种特殊的紧急状态；《紧急状态法》则突出其“社会管理性”的特点，在如此浩繁的领域应对各种复杂新生多变的紧急状态，其职能及调整范围之广，管理措施及手段之丰富，其专业性和技术性都是《戒严法》所不具备的。最合理的避免重复的立法选择是废止《戒严法》，取广义紧急状态的概念，将政治性紧急状态与社会管理性紧急状态的规范调整合并在统一的大《紧急状态法》中，以大《紧急状态法》兼并整合现行《戒严法》，立法技术上容易理顺，体系建设上容易协调。《紧急状态法》的制定是总结我国危机管理实践的教训，提高危机应变能力的客观要求和时代必然。

　　三、《紧急状态法》的基本内容

　　《紧急状态法》作为我国危机管理的纲领性法律文件和制度框架，规定紧急状态下应急管理的基本准则、管理方法，应急预案及启动程序，政府发布紧急状态的权力及进入紧急状态的特别行政权和立法权，可以一般性地指导应对像“非典”这样的突发性危机，保证任何危机初期有法可依。届时再根据危机发生的地域、种类、行业等特点，根据紧急状态法的一般法律原则临时出台一些补充性、技术性规范，如这次“非典”指挥部办公室发布的《非典密切接触者判定标准和处理原则》等具有法律效力的规范性文件。以形成一个以《紧急状态法》为基本法统御各领域各行业专业性、技术性应急法律规范为一体的紧急状态法律体系。《紧急状态法》与已颁布的《防洪法》、《防震减灾法》并行，由于《紧急状态法》已规定了紧急状态下危机管理的基本制度和一般原则，今后各行业领域及公共突发性危机，不必再启动人大立法程序，而是通过更加灵活的行政立法解决具体的专业和技术问题，更有利于提高立法效率和节约立法成本。我国紧急状态法应包括以下内容：1.总则摇①立法根据；②立法目的；③立法调整范围；④紧急状态定义（列举＋弹性条约款）。2.紧急状态应急指挥机构摇①应急指挥机构设置；②特别行政权；③特别立法权。3.紧急状态预防摇①危机预测；②制定预案；③预案主要内容；④检验评估预案；⑤必要的演习；⑥物资储备；⑦专业队伍的建设和培训。4.紧急状态启动程序摇①紧急状态信息通告；②紧急状态信息发布；③紧急状态级别；④发布紧急状态的机关；⑤启动紧急状态程序的条件；⑥紧急状态的撤销。5.紧急状态应对摇①危机评估及监测；②信息系统设置；③医疗统筹；④工程救助；⑤消防安排；⑥戒严、封锁、隔离、取消公共场所活动等；⑦指挥协调；⑧物资支援；⑨通信保障；⑩市场管制；輥社会治安；輥新闻管制；輥管制及保障；輥通讯、电信管制；輥危险物质处理及防止次生灾害。6.法律责任摇①法律责任；②行政法律责任；③刑事法律责任。7.附则摇①生效；②与相关法律的协调；③专业术语解释。

　　四、强化政府危机管理职能

　　传统宪政体制和行政立法的价值取向决定着紧急状态下如何约束政府权力，特别是政治性紧急状态下传统法律的民主价值取向更侧重于约束政府紧急状态下的紧急处置权。而我国今后选择制定《紧急状态法》，必是以管理为特色的“管理性和政治性并重”的《紧急状态法》，着眼点侧重于如何支持政府应对危机的能力，构建政府应对紧急状态的法律平台。所以强化政府危机管理职能，加强政府紧急状态下的管理职权应是我国《紧急状态法》的立法原则和价值取向，当然这并不排斥政府在紧急状态下仍应依法行政的题中应有之义。对此，有两个问题值得重视：一是应在各级政府中建立一个专门的常设的应对危机的综合管理协调机构。危机状态中以该机构为基础上升为危机状态的最高指挥机构，从全局整体上有序高效地应对紧急状态。发达国家均有这样的机构，如美国联邦紧急事务管理局，俄罗斯联邦紧急事务管理局等。这次“非典”前期暴露出由于体制上的条块分割地区各自为政，缺少全局性的高层指挥协调机构，难以整合各种社会力量和资源，使“非典”抗救一度陷入被动，连不同医疗系统中的发病人数都统计不准。《紧急状态法》应确立政府危机管理机构的法律地位、职责和权限。建议在各级政府设立常设机构———紧急状态委员会，政府首脑任委员会主任，为节省编制、人员、经费，平时只设常设办公机构及少量工作人员，委员会由政府各职能部门领导兼任，平时负责各种危机预防工作，一旦发生危机，在委员会基础上组成最高指挥机构以统筹指挥危机抗救。以往我国应对单一危机的能力尚可，但应对复合性危机就暴露出诸多问题，建立这样一个综合指挥机构有利于应对复合性危机。



　　二是赋予政府紧急状态下的应急处置权和特别立法权。以往对紧急状态的法治研究，学者们多关注和强调如何在宪政体制下约束政府权力，防止政府专权侵犯公民权益。性紧急状态下，强调此点可以理解且意义重要。但政府面临的多变而新生的突发性危机，其来势凶猛，无法预测，许多困境前所未闻，需要政府临危应变在短时间内做出反应，拿出对策，按常规状态下权力运行的常规程序很多问题不能解决或不能及时解决，给予政府在法治原则范围内（保障社会财产及生命安全为终极价值）必要的越权裁量和处置权是危机管理的客观需要。

　　目前框架内已有的强制征用权、强制隔离权、强制封锁权、进入突发现场的强制调查权、管制权、通讯管制权、新闻管制权，在《紧急状态法》中应得到确认外，还应赋予政府应对危机的弹性权力，设置弹性条款，留下开放空间，赋予政府在应急管理中为确保社会与生命安全的必要强制管理权。

　　有学者认为《突发性公共卫生应急条例》规定对非甲类传染病人和疑似病人不配合公安机关实施隔离的，公安机关可采取强制措施，这一规定与我国《立法法》第8条、第9条有关规定相违背，《立法法》规定限制公民人身自由的强制措施和处罚应由人大立法，即应由人大制定法律，限制公民人身自由的法律形式不能以国务院行政法规的形式出现，或者说，国务院在此问题的立法上越权了。我们认为，政府面对人类无法预知和认知的新病毒，传播如此迅猛，如不及时控制，后果不堪设想。走常规立法程序势必贻误遏制危机之良机。政府适当越权，迅速立法以遏制疫情传播，以保护社会和生命安全为终极价值目标（也是宪法法律的基本原则）。在理论层面上应对此持宽容理解态度。在操作层面上或提高人大立法程序之效率，或启用特别立法程序，或在《紧急状态法》中授予政府在不违背宪法原则的前提下在紧急状态中对急需解决的特殊问题有超出现行法律的特别立法权，这一问题便可解决。《立法法》与《紧急状态法》同是全国人大制定的法律，在紧急状态下优先适用《紧急状态法》，特别法优先于一般法《立法法》。

　　五、应急预案法制化

　　应急预案法制化是指应急预案的制定和实施获得法律规范和保护。我国应对灾害危机及社会危机的一贯政策是不仅重事中事后抗救，而且重事前预防。平时备有周密严谨的危机应对预案，一旦危机发生，即刻启动预案将大大有助抗救危机，减少损失，恢复常态。试想如果去年“非典”事件前各级政府有应对大规模传染病的应对预案，早隔离、早转移、协调接诊能力，早限制人员流动，早些启用外地医疗力量，会避免许多交叉感染。国际国内在减轻地震、洪水、核事故灾害方面的应急预案已获不少成功经验和做法，经过提炼整合应移植提升为《紧急状态法》的基本原则和技术规范。

　　美国曾制定有《对灾害性地震的反应计划》涉及美国25个部委一级的机构，阐述了联邦政府的救援政策、规划设想、实施方案，组织机构的任务、职权、协调官员的联络方式，联邦政府与州之间对口单位的协调，以及有关应急工作的财政、技术、物质和法律等方面的问题，全面勾画了一幅美国全社会紧急抗震救灾的蓝图。该计划确保了美国联邦政府各组织在灾害性地震发生后可立即投入紧急应变救灾活动，并在全国范围内形成一个有序高效运作的危机应急机制。

　　应急预案一般具有四个要素：①情景。一切预案编制和实施的有关危机情况与背景。②主体。应急预案的决策者、组织者和执行者，即制定和实施预案的组织和个人。③措施。各种应急措施、管理方法、控制手段和技术。④目标。应急预案所要达到的目的和效果。

　　我国政府危机应急预案的内容应包括：①危机预测预警机制；②指挥机构的职权、任务、职责、协调处理危机的方式及工作方案；③危机信息的设计、信息整合及通报制度；④处理突发事件机构及救援队伍的种类、数量、分布、配置、联络协调、救援职能及调用方案；⑤紧急通讯系统的启用，中央、地方及军队通讯设备和能力的综合统筹；⑥交通运输设施及能力的恢复、交通管制；⑦突发事件现场管制、出入境管制；⑧新闻管制、通讯管制、电信管制；⑨工程抢险及生命线工程（水、电、气、道路）的恢复；⑩危险物质处理及防止次生灾害；輥消防队伍配置及调用方案；輥物资支援计划、应急设备的调度；輥卫生及医疗服务、医疗力量统筹；輥治安管制、市场管制。

　　《紧急状态法》应规定各级政府应根据本地区地域、环境、人口、行业等特点制定应急预案，并定期修订、评估、检验预案合理性、可行性及效果，这不仅是政府常态管理下的重要任务，也是衡量政府管理绩效的指标和强制性法律责任。如政府怠于编制应急预案，不能按期检查本级和下级政府危机预案的制定、评估、演习应承担相应法律责任。

　　六、健全危机信息传输系统和发布制度

　　去年“非典”事件给我们最深刻的教训以及对紧急状态立法最大的启示就是建立健全危机信息传输系统和发布制度。前者事关危机管理的基础，后者事关民众的知情权。

　　政府做出应急决策的前提是信息真实、准确、全面，信息渠道畅通无阻，如果信息阻滞，传输短路，势必贻误应急反应，失去最佳挽救危机遏制损失的时机，以往我国诸多重大灾例留下深刻教训。1987年大兴安岭火灾发生前，地区气象局正向有关方面发布了高温大风的火灾险情预报。而在高火险期内主要领导无人值守。事后调查表明林业局机关干部中62%的人不知道林业部1987年4月12日防火紧急通知，地区森林防火办公室扣压了气象部门的警报。危机信息传输中的短路与死角必然留下人为的致灾隐患。危机信息应在规定的时间传递到规定的部门，并应规定抄送到的客观标准及危机信息传递的层层责任机制，如在某一环节阻滞，不仅应追究相关责任人的行政责任，情节严重损失巨大的应以玩忽职守罪、渎职罪、重大责任事故罪追究政府官员的刑事责任。

　　危机信息公告制度是建立在民主法制国家行政信息公开化和公民知情权的理论基础上。《紧急状态法》应建立详细的信息公告制度，将公民知情权落到实处。网络时代信息封锁，一方面是不可能，其次，网络媒体大众化又极易产生危机谣言，政府信息不公开，不占主导地位，必谣言四起，扰乱民心，增加恐慌，于应急管理更加不利。再次，无论是危机还是社会危机，其危机应对、抗救及恢复均需民众合作，依靠民众参与及政府与民众的合力，信息不公开民众无法参与。最后，须指出的是，危机发布主体只能是政府，《紧急状态法》应吸取以往我国防洪法、防震减灾法的成功经验，赋予政府作为危机发布的惟一合法机关。任何社会组织对危机信息的研究、预测、公告都应经由政府渠道，如像地震预报这样科技含量高，不确定因素多的危机发布如由社会组织和团体进行，势必引发社会恐惧其造成的损失甚至比地震本身（非破坏性的地震）带来的损失更加严重。

　　七、紧急状态下的公民义务约束

　　学者们对紧急状态下公民权益的保护法谈的不少。这与狭义“紧急状态”（政治性紧急状态）过多强调保护公民权利的思维惯性有关。但应该看到《紧急状态法》更不可忽视公民义务的约束，这一价值取向应作为今后我国《紧急状态法》的基本原则。

　　紧急状态下，公民行为的后果不仅事关自身，更事关他人，“非典”这种危机状态下，公民不负责任的行为其社会危害比常规状态下的社会危害更为严重，更加不可逆转。紧急状态立法对公民义务的约束应强调社会本位优先于个人本位，在权利保护与义务约束并重统一的前提下更应强调义务约束。紧急状态下不可再奢谈什么自由、权利之类抽象概念，每一个公民在如此威胁公共健康与社会安全的传染病中应主动报告，主动隔离，主动，这不仅是道德层面上的责任，而且是法律层面上的法定义务，强制性的责任。紧急状态下紧急避险，舍小取大，以最小的牺牲避免更大的损失，许多国家紧急状态立法对此都有确认。个人利益服从社会利益，局部利益服从整体利益（如抗洪中的行洪、蓄洪、滞洪措施），不仅是社会道德，同时应上升为紧急状态下处理社会关系的法律准则，更不允许在危机状态下个人利益的膨胀使危机加剧，贻害他人和社会。《紧急状态法》应加重公民义务的约束，严惩违法者，以达警示震慑的法律目的。其实，《戒严法》第4条对此也有类似规定：“戒严期间，为保证戒严的实施和维护社会治安秩序，国家可以依照本法在戒严地区内，对宪法、法律规定的公民权利和自由的行使作出特别规定。”即紧急状态下为确保全局利益整体利益可以有限度有条件地剥夺部分公民权利。