规制工具在我国政府管理实践中的应用
来源：岁月联盟
时间：2010-08-10
[关键词] 政府管理；规制工具；改革
一、我国政府规制的沿革：
所谓政府规制（Governmental Regulation），按照国内学者樊刚的观点是：“特指政府对私人部门的活动进行某种规制或规定，如价格规制、数量规制或经营许可等等”。[1]我国规制工具应用的背景与西方国家不同，这就决定了我国政府规制的目标、方式等也与西方国家相比有很大差异。纵观我国政府规制的历程，明显地呈现出三个不同的发展阶段：
第一阶段（建国后——1978年改革开放）：这一时期，我国实行的是典型的计划经济体制。政府对社会实行的是普遍而又全面的干预，政府的触角几乎延伸到社会的每一个角落。从经济领域而言，政府控制了的计划、生产、交换、分配等各个环节，企业几乎没有任何的自主经营权，微观经济主体所从事的一切活动都由政府来决定。政府规制的行为集中表现为计划经济体制下的直接命令和严格控制。政府几乎完全拥有并且直接经营具有垄断性质的公共事业（如城市供水、供电、煤气、公交、地铁）或产业（如邮政、电信、广播、电视、铁路运输、航空运输）。[2]而在国外，这些产业或者作为政府公司由政府按照公法体系来直接管理，或者政府依法对取得这些产业特许经营权的私人企业进行费率和其他方面的规制。
第二阶段（1978年——1992年十四大）：这是我国实行改革开放到探索建设社会主义市场经济体制的时期。这一时期的规制总体上是呈现出一种混合状态，既包含着为建立社会主义市场经济体制而制定的一些新的规则、制度和相关措施，又不可避免地带有原来计划经济体制所遗留的影子。其政府规制行为集中体现为打破了原先政府严格控制的坚冰，代之以放松规制的过程，同时，为保证新兴的市场经济体制能够行之有效的运行，又制定了各种相应的新规定。概而言之，就是以规制的方法放松规制。[3]
第三阶段（1992年—— 至今）：1992年党的十四大会议上明确地提出了我国经济体制改革的目标是要建立社会主义市场经济体制。此后，我国政府陆续出台一系列的改革措施和政策，加快了经济领域改革的步伐，尤其是在加入WTO的背景下，更是如此。一些传统的、具有自然垄断性质的公共事业或产业的规制已经逐步放开，部分行业内已初步形成了竞争的格局。但总体而言，这些目前这些行业的竞争依然是不充分的，而且其规制还有一个致命的缺点——即规制者同时又是行业的主管部门，这种集运动员和裁判员于一身的做法决定了其规制的效果是无法令满意的。因此，若要改善我国政府规制成效，就必须重新定位规制改革的目标——建立需求驱动、市场导向的制度安排，满足尚未满足的社会需求。[4]
二、规制工具在实践应用中存在的问题及其原因分析
（一）规制工具在实践应用中存在的问题
从我国政府规制工具应用现状来看，规制工具在政府管理实践应用中存在着诸多问题，既有类似于西方国家的一般性问题，又有源自于我国国情的特殊性问题，主要表现在以下方面：
1、政府的规制职能缺位。政府规制职能的缺位即指在需要行使规制职能的地方出现了政府缺位,市场失灵现象得不到抑制,社会福利水平下降。体制转轨过程中,规制缺位与政府职能转变落后于经济体制变革和市场经济的发展、政府行政资源的分配与市场需求产生错位等密切相关。在这期间,政府规制职能缺位主要表现在消费者保护、健康与卫生、环境保护等方面。体制转轨期间政府规制职能缺位的后果是严重的,如:产品质量低劣、假冒伪劣现象泛滥,环境严重污染得不到有效制止,消费者的生命安全受到严重威胁等等。
2、政府的规制能力不足。政府的规制能力不足是指政府虽履行了规制职能,但其能力落后于或无法满足市场经济提出的需求，从而大大降低了生产效率,使消费者利益受到严重损害。主要表现在两个方面：第一，规制难以消除和抑制市场上的垄断力量,造成被规制企业内部无效率，从而使得该行业患上垄断的弊病：降低效率并扼杀革新。[5]例如,邮政资费在不到20年的时间内上涨了10倍,邮政部门却仍然处于亏损状态。第二，产品和服务质次价高,严重侵害了消费者利益,大大降低了社会福利水平。据有关专家据有关专家1999年的研究,按照相对购买力平价而言,以美国的费率为基数,换算得到:的人均收入水平仅相当于美国的5%,却付出了4023倍的价格连接互联网。中国消费者所购买民航票价的相对价格水平是美国消费者的32倍。每年因民航垄断而造成的民航消费者的福利损失达75—100亿元。
3、政府规制过度或越位。政府规制超越了其应有的弥补和克服市场失灵的范围,抑制了市场经济的内在活力和正常发展,造成资源配置的扭曲,并为寻租活动的产生提供了土壤。其典型表现有:第一，政府在基础设施等行业实行严格的进入规制,抑制了市场作用的发挥,限制了基础设施领域的发展。近年来,基础设施行业的限制已经逐步防开，但该领域的投资主体几乎还是中央和地方政府,以及清一色的中央和地方所属的国有独资企业。外资和民间资本的参与比例相对程度上还是很低，使得这些行业长期存在供给缺口,行业内竞争不足,企业效率低下，严重影响了经济运行效率和人民生活质量。第二，政府对创业、投资等方面的规制过多,造成了权力租金,由此而产生的寻租活动猖獗,经济活动成本被人为加大，降低了经济效率。
4、政府规制成本高昂、效率低下。政府规制虽达到了弥补市场失灵的目的，但成本昂贵、效率不高甚至可能出现效率低于规制实行前的情况。从整个运作过程看，政府规制主要耗费如下几类成本：一是，规制制度运作的直接成本，其中包括规制规则的制定和运作成本；二是,规制实行后对经济效率所产生的影响及相关费用,如效率成本、转移成本、反腐败成本等；三是，将规制实行前后的经济效率进行比较而得出的规制的机会成本。世界各国的经验表明，实行政府规制所付出的成本是巨大的，收益却并不令人满意。在体制转轨期间，这种现象同样严重存在。鉴此，有专家估计，国内所有的政府审批、规制问题解决后，国内生产总值可以实现增长30%。[6]
（二）基于问题的原因分析
通过以上论述，我们已经清楚地认识到规制工具在我国政府管理实践运用中所存在的问题，那么究竟是何原因导致了这些问题的出现呢？笔者认为这主要归根于规制应用的制度障碍和主体障碍这两个方面：
1、规制工具有效应用的制度障碍。目前,政府规制从机构到规则都还处于建立过程之中、远未完善,其作用范围受到很大的限制,使之无法正常发挥其的作用。而原有的计划性政府规制[7]的制度基础尚未完全消除,仍具有强大的惯性。政府官员对计划规制的机制、方法也都驾轻就熟,习惯于用计划规制的手段来管理市场经济。从一定意义上说，转轨期的政府规制失灵就是政府职能尚未实现彻底转变、政府规制制度远未完善、难以发挥作用所造成的。具体来说,从规制制度建立、规制政策的制定、实施,再到监督等整个流程来考察,政府规制遇到的制度障碍有:
第一，缺乏法定、独立的规制机构。到目前为止,我国除环保局、物价局、国家产品质量认证监督委员会、国家标准委员会等外,专事规制职能的机构不多,也没有以形式明确规制机构的地位,主要是由一些行政管理机关按照各自的职能共同执法。而现实中不同的政府部门共同规制同一产业,必然引起各行政管理部门之间职能交叉、职权不明、执法严格程度不一,重复执法,以及相互之间争权夺利、踢皮球等问题,并为寻租活动提供更多的机会。
四、联邦制度的特色
关于联邦制度的研究表明，虽然联邦国家中央权力可能被削弱，形成地方分离的倾向。但是从二战后多数联邦国家实践来看，中央政府的权力并没有减弱，反而加强了。只要处理得当，地方分裂主义倾向就会逐渐克服。24
此外，与集中政府权力相比，联邦制在很大程度上更好地顾及地区的特点和问题，保持地区的多样性。各州通过联邦参议院的作用分担国家的责任，参与联邦立法和联邦意志的形成，维护自身的利益。联邦制加强了民主原则，“当公民能够在他较熟悉的本州范围内通过选举和投票来参加政治生活时，民主就会更加生动活泼。”联邦制能够防止滥用权力。在联邦国家，除了横向的分权，立法、行政和司法三权分立之外，还有纵向的联邦各州之间的分权。联邦制促进竞争。“联邦国家保证各地区有必需的空间；它要求各州之间以及州与联邦之间进行竞争，并使小范围内的试验成为可能，如果这些试验成功，便会被整个联邦采纳。”25简而言之，“联邦制通过宪法保障中央与地方之间的分权，既保证国家的统一性，也保证地方政府的地域性。联邦被认为是介于极端的中央集权和松散的邦联之间的一种中间形式。”26
与此相似的是，民国宪法注重对民国建立以来宪政制度实践经验的汲取，“但就该宪法本身而言，它综合体现了西方近代宪法理论和宪政原则以及中华民国十年共和的政治实践和立法经验。”27并且遵循联邦制度原则，设计出一种体现中国特色的国家结构形式，其核心是在确保国家统一的原则下，创立合理的联邦分权制度模式，彰显联邦制度的功能。
第一，中央与地方分权体制。联邦国家通常有两种分权模式，一类联邦国家列举国权，概括规定州（邦）权，如美国、澳大利亚等国。另一类国家国权与州（邦）权均采列举方式，其他未明白列举的权力保留给某一方。如加拿大宪法分别列举联邦议会和各州议会的立法权，但凡宪法未赋予各州议会专有的权力，仍属联邦议会。民国宪法分权模式与以上两种略有不同，有学者曾批评中国宪法这种含糊的规定不如加拿大宪法明确。28
其实民国宪法混合以上两种分权模式，是一种妥协的结果，在处理中央与地方权力争执时更加灵活。一方面主要是仿照加、德国的模式，采取中央与省的权力共同列举式，“凡中央事权，无论中央行使与否，各省不得行使；反之，各省事权中央亦绝不能行使。”29这样易于操作，避免产生权力纠纷；一方面创造性地规定了中央与省的剩余权处理原则。如有未列举事项发生时，其性质关系国家者，属于国家，关系各省者，属于各省。遇有争议，由最高法院裁决之。“它既不像加拿大宪法，因为加拿大宪法把没有提到的剩余权力，全部归属于中央政府；也不像美国宪法，在美国宪法中，那些剩余权力都明确地规定属于地方各州。中国宪法规定，对宪法中任何没有说明的事项，有关国家性质的事项，它的解释权属于中央，有关省的性质事项，它的解释权属于省。在解释的过程中产生争议，则由最高法院来决定。此外，当地方与国家法律相冲突时，最高法院有权决定是否废除省的法律。”30
第二，地方二次分权体制。考虑到中国省区面积辽阔，容易形成地方割据。为防止省的权力过于集中，宪法创造性进行了省与省、省与县的两级权力划分，主要体现在政治法律与财政关系方面，其中最重要的是给予县自治权力宪法地位。在当时联邦制国家宪法中，州以下地方政府并不具备宪法地位。例如在美国，地方自治虽然是美国的政治传统，但是美国宪法从未提及地方政府的独立地位或自治权利。“到19世纪将近结束之前，各州宪法亦只把管辖范围内的地方机构视为州政府的下级分支，其形成、结构、地位和权限完全受制于州议会的规定。”31民国宪法将县制大纲规定在国宪中，目的是为了实现地方权力的二次分权，避免省权的集中与不受制约。
第三，地方过度分权矫正体制。“地方过度分权是中央与地方权限划分的一种变态形式或‘矫枉过正’现象。这种现象如果长期存在，必然导致国家的衰亡。”32各联邦国家都非常重视遏制地方过度分权现象。美国宪法曾列举12项禁止州行使的权力，其中包括不得铸造贷币，在和平时期不得保留军队和兵舰；不得缔结条约；不得制定损害合同义务的法律；不得否定人民享有法律的等保护；不得违反联邦宪法或阻挠联邦法律的实施；不得因种族、肤色和性别而剥夺公民的选举权；不得对进口贷和出口贷征税；不得允许奴隶制；不得授予贵族爵位；不得通过公民权利剥夺法案或追溯既往的法律；不得中止人身保护状的特权，除非发生叛乱和入侵；不经正当法律程度，不得剥夺任何人的生命、自由和财产。33
20年代在湖南等省省宪中，也存在类似问题。如省权中的军事、外交权的规定明显违反联邦制原则，当时即使是联邦论者也承认外交军事权绝对属于国家。34省的立法、财政与权力也有不少地方侵夺国家权力，事实上企图架空中央政府的权威，“而且省宪中将原应属于中央政府的事权划归各省所有，在省宪制定者而言，虽认为是国宪未制定的过渡办法，却颇予人以割据分裂的疑虑。”35
民国宪法在保障省权的同时，在立法、军事、财政、行政等方面对省权又做出了许多限制性规定，而对国家权力限制性规定较少。司法与军事都属于国权，不在省自治权限之内，以至于这种做法受到了联省自治派学者的批评，认为国权过大，而省权过小，特别偏重中央权限。36其实宪法在处理国家与地方关系上已经采取调和的立场，适当地保持了国家与省的权力平衡，为国家保持高度统一奠定了政治基础。同时这种做法也与魏玛宪法相似，“德国虽仍是个联邦国，但是中央政府在宪法上的权力，却较美国的中央政府大得多了。”37
第四，权限争议解决体制。在实行地方分权的制度建设中，最容易发生的事情就是中央与地方发生权限争议。对此宪法作了有益的探索，分别规定三个机关解决权限争议。第一，最高法院解决省自治法或者省法律与国家法律抵触之疑义，裁决国家与省权限的争议；第二，参议院裁决省与省之间的争议；第三，国会两院议员组成的宪法会议解释宪法的疑义。38最高法院、参议院、宪法会议，三个机构各司其职。虽然国会权力至上的特点没有大的改变，“而裁判国会法与宪法冲突之权，则由宪法会议行使。是宪法会议之权，远在最高法院之上。”39但是与过去宪法草案相比，至少最高法院获得了部分司法审查权。
第五，中央与地方合作体制。与美国联邦制度不同的是，民国宪法在政治、行政、财政方面，着重强调中央与地方的合作关系。如明确地方与中央共同的护宪义务。针对民国建立以来，国体两次变更的教训，宪法第37条特别规定，国体发生变动之，或宪法上根本组织破坏时，省应联合维持宪法上规定之组织，至原状回复为止。“这是了辛亥以来多次发生国体蜕变的教训而订立，意欲防止类似事件再次出现。”40国权条款中特别列出由国家立法并执行或令地方执行的事项。这些经济、、、水利、内政、公共卫生、文化方面的内容，并不是德国式的地方与中央并行立法权，而是特指国家可以命令地方执行的权力。财政方面也有中央与地方互相配合与支持的规定。显然，这种合作体制特点的联邦制度比较类似于当代德国的“合作联邦制（Cooperation Federation）”，而不是美国式“二元联邦制（Duality Federation）”。德国式合作联邦制，即联邦与各州均忠于合作与信任的原则。在此原则下，德国联邦与各州并不相互独立，而是在联邦与州以及州与州之间建立起彼此合作的政治关系。41
在现代化进程中，“联邦制既是一种观念又是一种制度。作为观念形态的联邦制主张建立统一国家，强调一定程度的权力集中，实际上是一种特殊形态的民族主义，建立统一的民族国家是其目的。在建立民族国家这一根本目标上，联邦制与单一制是一致的。”42并且“权力的相对集中才是联邦制的根本目的，分权只是实现民族国家统一的一种手段。”43在当代世界，“没有一个国家完全是单一制，同样没有哪个国家是完全的联邦制。”时代发展的趋势是单一制国家努力向稍带联邦制的方向转变，而联邦制国家则向更加单一的方向缓慢演进。法国、西班牙是两个权力高度集中的中央政府向半联邦制转化，而美国联邦政府权力的增强，则呈现出单一体制的某些特征。44
同样地，在20世纪初中国宪政制度试验中，1923年民国宪法进行了一次从分治的邦联中国到统一的联邦中国的制度创新。当时就有论者认为：“联邦制是使各省人民各向军阀收还本来应有的权。……一旦国宪许各省人民自定宪法，现在所潜伏的愿欲和能力，发泄出来，那时各省人民驱逐军阀，为势极顺。”作者以湖南人民成功驱逐张敬尧为例，说明“近来一二军阀初欲利用省自治的名义以对抗中央，然发动以后，民气蓬勃，结果适以自缚。”所以联邦制是不利于军阀，不但不致造成割据之局，而且可以打破现存的割据状态。45
注释：
1 王丽萍：《联邦制与世界秩序》，北京大学出版社，2000年，第81页。
2 陈茹玄：《宪法史》，上海世界书局，民国22年，第136页。
3 本节国权内容引自1923年民国宪法第22、23、24、3、32、138条；省县地方权力内容引自宪法第25、126、127、128条。宪法全文参见王世杰、钱端升：《比较宪法》，商务印书馆，1999年，附录六。
4 加拿大宪法第六部分为立法权力分配，分别列举中央国会权力29项（第91条）、省立法权力16项（第92条）。储建国：《当代各国体制-加拿大》，兰州大学出版社，1998年，第309-312页。
5 魏玛德国宪法第6、7条，布伦乃特：《德国新宪法论》，张卓立等译，商务印书馆，民国15年，附录德国新宪法条文。
6 李道揆：《美国政府和美国政治上册》，商务印书馆，1999年。第60-61页。
7 管理州际贸易和对外贸易管理权被称为美国联邦政府职能扩张的三大宪法支柱之一。参见詹姆斯·M·伯恩斯等：《美国式民主》，谭君久等译，中国社会出版社，1993年，第77页。
8 李道揆：《美国政府和美国政治上册》，商务印书馆，1999年。第61页。
9 同上，第61页。
10 伊夫·梅尼、文森特·赖特主编《西欧国家中央与地方的关系》，朱建军等译，春秋出版社，1989年，第27页。
11 吴志成：《当代各国政治体制-德国和瑞士》，兰州大学出版社，1998年，第56页。
12 本节有关内容分别引自1923年宪法第24、125、28、35、133、37、34、32、27、29、30、132条。
13 如国是会议宪法草案在外交、军事方面，明确规定外交、陆海军、铁路及国道事项由联省机关立法或执行。省权中不包括当时各省省宪中的省军事权、修筑铁路权等。立法方面，则强调联省宪法的效力在各省效力之上。
14 湖南省宪法第128条。此外浙江省宪草案第31、32条分别规定国家立法事项，其施行有不适用于本省者，得以省法更定其施行之程序，但不得与其本法相抵触。国政府所定法律或对外缔约，有损及本省之权利，或加重本省之负担时，应先取得本省之同意。广东省宪草案第131、23、30条分别规定省法律未公布以前，中华民国现行法律及基于法律之命令，与本法不相抵触者继续有效。广东省之事权包括省内之军政军令事项。国家遇非常事变，不克依法行使其事权时，其在本省以内之国家行政，得由本省收管至事变平定之日为止。湘浙粤三省宪法参见《东方杂志》第19卷第23号附录。
15 布伦乃特：《德国新宪法论》，附录德国新宪法条文。
16 《国是会议宪法草案（甲种）》第10条，胡春惠编《民国宪政运动》，（台北）正中书局，1978年，第484页。
17 湖南省宪第25、87、55、88、89条；浙江省宪草案33条；广东省宪草案第115、117、118条。
18 魏玛宪法第十一条联邦对于各邦之租税、公课及其征收方法，为免下列诸弊或为维持公共利益之必要时，得依立法权之作用定其原则。（一）妨害国家收入或通商；（二）二重课税；（三）对于公共道路或其他设施之利用，课以过重或妨碍交通之规费；（四）各邦间及各地方间之交通，因保护其产物，对于输入商品为不利之课税；（五）输出奖励金。参见布伦乃特《德国新宪法论》，附录德国新宪法。
19 罗敦伟：《湖南省宪法批评》，《东方杂志》第19卷第22号。湖南省宪草案制定者李剑农也有类似批评。李剑农：《由湖南制宪所得的教训》，《太平洋》第3卷第6号。
20 周民锋主编《西方国家政治制度比较》，华东理工大学出版社，2001年，第213页。
21 本节有关内容分别引自1923年宪法第31、33、36、27、25、131、130、128条。
22 伊夫·梅尼、文森特·赖特主编《西欧国家中央与地方的关系》，第111页。
23 陈茹玄：《中国宪法史》，第136页。
24 赵全胜：《论联邦制和民主化与中国统一之关系》，赵全胜编著《分裂与统一：中国、韩国、德国、越南经验之比较研究》，(台北)桂冠图书公司，1994年，第42页。
25 吴志成：《当代各国政治体制-德国和瑞士》，第50-51页。
26 周民锋主编《西方国家政治制度比较》，第208-209页。
27 朱勇：《中华民国立法史序言》，谢振民编著《中华民国立法史上册》，中国政法大学出版社，2000年重印本。
28 潘树藩：《中华民国宪法史》，第135-136页。
29 王世杰、钱端升：《比较宪法》，第362页。
30 Franklin W· Houn, Central Government of China 1912-1928, An Institutional Study， Madison: The University of Wisconsin Press, 1957, p146-147.
31 张千帆：《西方宪政体系（上册）美国宪法）》，中国政法大学出版社，2000年，第630页。
32 薄贵利：《集权分权与国家兴衰》，科学出版社，2000年，第78页。
33 李道揆：《美国政府和美国政治上册》，第61页。
34 《省宪概论》，愚厂：《省宪辑览》，甲编，上海自治学会，民国10年。
35 李达嘉：《民国初年的联省自治运动》，（台北）弘文馆出版社，1986年，第204页。
36 潘树藩：《中华民国宪法史》，商务印书馆，民国24年，第133页。
37 程学愉：《德意志之新宪法》，《东方杂志》第19卷第22号。
38 潘树藩：《中华民国宪法史》，第139页。
39 陈茹玄：《中国宪法史》，第138页。
40 徐矛：《中华民国政治制度史》，上海人民出版社，1992年，第444页。
41 周民锋主编《西方国家政治制度比较》，第219页。美国式二元联邦制即联邦和州拥有各自的职权范围，二者分离，彼此相互独立，州权是纵向分权并制约联邦的一种手段。
42 王丽萍：《联邦制与世界秩序》，第3-4页。
43 同上，第3页。
44 迈克尔·罗斯金等著《政治科学》，林震等译，华夏出版社，2001年，第274页。
45 孙几伊：《制宪问题底理论和实际》，《东方杂志》第19卷第21号。
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