新型土地租佃制度刍议
《中华人民共和国土地承包法》已经全国人大常委会通过，并定于2003年3月1日正式实施。党国英等同志积极呼吁的“把农民土地使用权当作财产权来保护”的目的似乎就要达到了，这部确实如他们所愿地把农民土地使用权或土地承包经营权（现行法律同时使用的两种“术语”）界定为物权。但这种“物权”的内涵和外延究竟是什么？立法者们好象又一次虚晃一了枪。看来，我们只能寄希望于正在酝酿中的《中华人民共和国物权法》了。本文意在给《物权法》的立法者们提个醒，过去虚晃几枪暂且不论，这一次能不能抛却“集体所有”那已嚼得乏味的糖渣，“大胆”宣布土地国有，给农民一个真正的物权——永佃权！
“集体所有”的尴尬
“集体所有”，这个好听的名词，由于它在理论上的“名不正言不顺”，必然导致实践中的种种尴尬，可以预言，这些令人啼笑皆非的尴尬的存在，必将在不远的将来危及《农村土地承包法》的贯彻实施。
首先，保留农村土地“集体所有”的光荣“称号”（事实上也早已仅仅是个自找麻烦的称号而已），可能会损害《农村土地承包法》中“稳定农民土地承包经营权”的立法本意。《农村土地承包法》的一个值得关注的规定是，30年承包期内不允许进行土地调整——不管农户的人口增减情况如何都不准调整，立法者的用意是很清楚的，他们希望通过这个规定把农民对土地的承包经营权稳定下来，因为他们也知道，只有把农民对土地的承包经营权稳定下来，农村土地的顺畅、规范流转才能成为可能。但是，“不准调整”能否兑现？这里恐怕要打个问号。因为这部法律仍然规定农村土地“集体所有”，而且，这里的“集体”既可理解为村民小组，也可理解为村委会，甚至可以理解为乡（镇）“集体”，这就给基层政府、村委会或村民小组调整土地留下了口实；既然农村土地是集体所有制，那土地的“所有者”对土地承包进行“适当”调整有何不可？
其次，由于农村土地所有者“可能”是“农业集体组织”，就必然使得《农村土地承包法》所强调的“稳定”和“经济组织”固有的动态性相矛盾。这个矛盾在发达地区表现得尤为突出，近年来，发达地区出现了多种形式的新型“农业集体经济组织”，其中，农民们以土地承包经营权入股所组成的股份制经济组织最具有代表性。农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》第四条规定：“在坚持土地集体所有制和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的物依法转包、转让、互换、入股。” 最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》第二十一条规定：“承包方依照法律、法规和政策的规定，以其承包经营的标的物入股，仍按照承包合同的约定，向发包方行使权利和承担义务的，人民法院应当准许。”可见，农民以土地承包经营权入股的行为是合法的。问题是，这类经济组织必然和其他经济组织一样处于动态变化中，一旦这类经济组织解散、破产，那原属于该经济组织的土地将如何处置？允许该组织的农民把土地分掉，不就等于承认了土地私有？这显然与“公有制”理论相悖。如果这类经济组织的土地不许“动”，那它的“物权”岂不是“虚拟财产权”？土地流转如何实现？
再次，在现有制度框架下，农民和“集体”之间究竟是什么关系？农民对“集体”交纳的“承包费”究竟是什么玩意？如果它是地租，农民和“集体”之间就是租赁关系，“集体”又是由本社区农民组成的，即农民是本社区内土地的主人，如此推理下去，农民们会伤心地发现，他们自己“租种”自己的土地，还要莫名其妙地“交钱”，岂有此理？如果农民向集体交纳的是为履行承包“合同”而“欠”集体的“费”，那么，农民的土地承包经营权究竟是物权，还是债权？
最后，土地“集体所有”隐含着对“集体”以外成员的排斥，这一方面限制了土地流转的范围，最终将会使我们辛辛苦苦培育的农村土地流转市场成为一个个分散的农村“社区土地集市”，因为在“集体所有”理论指导下，农民会认为只有社区内成员占有土地才是合理的，他们甚至会“采取偷、抢土地产出或破坏地上建筑等方式来表达对社区外成员占有土地的不承认”。另一方面，“集体所有”也使非农“觊觎”农村土地成为不可能，资本也就更难“染指”农村土地，结果使农村土地承包经营权抵押的设定出现了本不该有的“操作困难”，《农村土地承包法》起草领导小组组长柳随年在（海南）改革研究院的一次讲话中就明确表示：“考虑到农村土地承包经营权的抵押在实践中不好操作，土地承包经营权抵押后，农民万一不能按期偿还贷款，银行难以处理土地，······所以，草案最后没有明确土地承包经营权可以抵押。”最终，农民们好不容易得到的“物权”还是不完整的。
鉴于土地“集体所有”的种种尴尬和我国的实际情况，为使农民的土地“财产权”得到切实有效的保护，确保《农村土地承包法》的精神（从长远看，该法仍需进行适当修改和补充）的贯彻实施；实行土地国有化，是我国在现有制度基础上的最为现实的选择，其理由是：
其一、关于土地所有权的制度安排，不外乎有国有、“集体所有”和私有三种选择。如前所述，土地“集体所有”“麻烦”颇多；而土地私有既和传统的“公有制”理论相悖，又容易引发诸多社会问题，关于这一点，笔者在《赋予农民土地持有权，培育农村土地流转市场》、《对农村土地制度的再思考》等文中已进行了分析，此处不再赘述。可见，实行土地国有几乎是一种“必然”选择；一方面，实行土地国有化，符合社会主义公有制的传统理论，避免了土地私有化可能带来的意识形态方面的争执，相对降低了改革的成本；另一方面，实行土地国有化，强化了国家对土地的宏观调控权，可更加有效地遏止土地产权市场化改革后可能出现的诸如土地兼并等社会问题。
其二、农村土地“集体所有”已经徒有其名，集体所有权虚置既成事实，农民们已经把“责任田”当作“私有财产”；（海南）改革研究院的调查表明，当农民被问及“你是否有权把承包土地转包或转租给其他村民？”时，58.1％的农民回答是：“有权，不需要登记也不需批准”，77.3％的农民认为自己的继承人有权继承承包土地而不需要经过集体同意。可见，目前农村土地使用权权能已经“扩张”到不买“所有者”帐的地步了。在这种情况下，由国家来替补“所有者”的“缺位”，不仅对规范土地流转市场具有现实的意义，而且对于维护社会主义公有制制度基础也具有深远的政治意义。
其三、实行土地国有化，有利于稳定现行的“家庭承包经营制度”。2002年11月4日，新华社全文播发了《中共中央关于做好承包地使用权流转工作的通知》，在这个《通知》中，中央“痛心疾首”地指出：“一些乡村推行的土地流转，存在不少违背农民意愿、损害农民利益的问题，需要引起足够重视。有的随意改变土地承包关系，强迫流转，侵犯了农民的承包经营权；有的把土地流转作为增加乡村收入的手段，与民争利，损害了农民的利益；有的强行将农户的承包地长时间、大面积转租给经营，影响了农民正常的生产生活；有的借土地流转之名，随意改变土地农业用途。这些问题如不加以纠正，将引发许多矛盾，甚至动摇农村基本经营制度。”中央所说的那个“有的”显然是指农村基层政府或村“集体”，在中央的提醒下，人们完全有理由怀疑，如果不彻底斩断基层政府或“集体”伸向农民承包地的“黑手”，《农村土地承包法》中稳定“家庭承包经营制度”、“保护农民利益”的立法本意就未必能够实现。为今之计，实行土地国有，采取釜底抽薪，难道不是上策？
其四、实行土地国有化，有利于理顺国家、集体、个人三者关系。实行土地国有化后，国家面对的农村“集体”包括两类，一类是社区性的村民自治组织——村委会为其利益代表；另一类是农民们在新的土地关系下组建的“农业集体经济组织”。国家与村民自治组织不再发生经济交易，村委会纯粹为社区公共事业和社区公共管理而存在，农村政府与村委会的关系就如同城市政府和居民委员会的关系。同时，国家把“农业集体经济组织”视同“企业”，二者关系就很容易摆正了。农民和村委会的关系在村民自治的原则下以《村民委员会组织法》等法规来规范，农民和“农业集体经济组织”的关系则以《公司法》、《企业法》或仿照《公司法》、《企业法》来规范。最后再把“国家和农民”的关系“升格”为“国家和公民”的关系。桥归桥，路归路，一切都显得那样，国家、集体、个人皆大欢喜，何乐而不为呢？
赋予农民永佃权
实行土地国有化以后，在土地制度安排上就要解决好国家和农民的关系问题。为了使农村“家庭承包经营制度”能够真正得以稳定，促进农村土地流转市场的发育，必须把农民的土地“财产权”界定为完整的用益物权；建议采用国际通例，赋予农民永佃权，即在土地国有的基础上确立国家和农民之间的永久性租佃关系。
首先，家庭承包的“承包”和中央反复强调的“长期稳定”、“30年不变”既不规范，也不能使人放心。“承包”则意味着“合同到期则另行安排”，“长期”又到底有多长？“30年不变”，那么30年以后呢？这种说不清楚的“物权制度”（假如这能叫做物权制度的话）如何能有效率预期？这就启发我们，必须赋予农民在国有土地上的永久性的用益物权，也只有这样，真正完善的土地流转市场才能形成，土地抵押之类的“操作困难”才能成为不困难，农民得到的“物权”才有可能完整。
其次，永佃权作为用益物权的一种，已经为当今世界各市场经济国家普遍采用，是法学的规范提法和重要内容，是一种以支付佃租为代价在他人的土地上永久耕作或牧畜的权利，它可以完全、充分、无阻碍地进入流转市场，并且遵循“物权法定主义”。所以，把国家和农民之间的关系确定为永久性的租佃关系，赋予农民永佃权，既是建立和完善我国物权法律体系本身的要求，便于和国际接轨；也能在法律、制度上促进土地流转市场规范化。更重要的是，永佃权所具有的“物权法定主义”的背后是强大的国家后盾，这对于作为弱势群体的农民们对抗来自“集体”或基层政府等“第三人的不法侵害”极为有利。
再次，Hart等人所创建的现代最优所有权结构理论已经证明，在一定条件下租地比买地更有效率，租佃制度和生产力发展之间没有必然的负相关关系；美国1879年有25.6％的农户为佃农，1945年这个比例上升到34.5％，但美国的农业生产力在1879－1945年间大大提高了。所以，那种认为租佃制度是“落后的”“封建残余”的“传统”看法是不可取的。应该看到，永佃权作为租佃制度的一项独立内容，它和社会制度没有必然联系；它作为一种世界各国通行的土地使用制度，不独为封建社会所独有，也并非只为维护剥削阶级的利益而存在。它的基本制度、基本内容适用于各种社会形态的一般土地承租耕作关系；从上看，它产生于封建社会，但在生产力水平高度发达的资本主义社会仍显示出它的旺盛生命力，因此，它存在于社会主义初级阶段也就理所当然地不足为奇。这正如，市场经济体制既可存在于资本主义社会，也可适用于社会主义社会，市场经济体制本身并不反映社会制度一样，永佃权作为一种权利概念，它本身也并不反映任何社会制度。所以说，确立国家和农民之间的租佃关系，赋予农民永佃权，在理论上或意识形态上不应该存在任何障碍。
最后，就我国当前实际情况看，确立国家和农民之间永久性租佃关系，赋予农民永佃权，具有现实的可能性。这是因为，被我党视作“农村政策基石”的“家庭承包经营制度”和永佃权制度的权利主体、客体、内容三个方面极其相似或一致。永佃权的主体，一方是土地所有者，另一方是土地承租、耕作者；而“家庭承包经营权”的主体，一方是土地所有者“集体”——土地国有化后就是国家，另一方是土地承包经营者“农民”；二者对主体的要求几乎是一致的，只有说法上的不同，并无本质上的差别。永佃权和“家庭承包经营权”的客体都是只允许被用来耕作、牧畜的农地或草场——两种制度都将它们的权利客体限制于农业用途的范围之内，二者所针对的客体竟是如此“不谋而合”地完全一致。再从内容上看，在这两种制度中，都是没有土地所有权的一方为达到在归另一方所有的土地上耕作、牧畜、收益的目的，而向土地所有者支付一定的“代价”；只不过这个“代价”在永佃权制度中被看作地租，而在家庭承包经营制度中被称为“承包费”；地租也罢，“承包费”也罢，它们都是占有、使用他人土地应支付的“价值”，在本质上并无不同；况且，实行土地国有化后，农民向土地所有者——国家交纳的就是农业税，农业税这个概念无论在政治经济学中，还是在财政学中都被当作“地租”来分析，为什么在实践中农业税就不能被看作地租呢？而且，把它看成地租，在逻辑上也顺理成章，租种国家土地的人就是农民（这个提法不仅符合国际通例，而且对消除我国城乡二元结构有利）→农民要交农业税→农业税就是地租。永佃权还有一项从属于租佃关系的内容，那就是它遵循“物权法定主义”，从而被“法定”为一种用益物权，可以完全、充分、无阻碍地进入流转市场；这正符合我国当前“土改”的根本目的，我国的土地制度改革就是要得到，既能保护农民“土地财产权”又能完善农村土地流转市场这种“双赢”结果，显然，永佃权能够担此重任。
到此为止，可能还会有人担心，这种越过“集体”使农民和国家“直接对话”的制度设计是否会对乡村村治不利？村委会用于社区公共管理和公共事业所需的“费”如何解决？事实上，在现行制度下，农民向“集体”交纳的“承包费”本来就“不明不白”，你说它是社区成员为满足社区公共管理和公共事业的需要而进行的“集资”，它却又和土地承包相挂钩。乡村村治显然是以实现彻底的村民自治为目标，所以，今后村委会所需的“费”可以在村民自治的原则下，以“一事一议”的方式取之于民、用之于民，政府可以超脱于乡村事务之上；同时，我国农民有视交“皇粮”为“天定”义务的光荣传统，他们在取得永佃权后也就不会怠慢农业税的征管部门，村干部再也不要充当税收征管部门“上门要钱”的走卒了；基层政府、村委会、农民三者关系反而更顺了。这对缓解当前农村紧张的干群关系，促进农村社会稳定极为有利！
基于上面的分析，可以肯定，用永佃权来“替代”农民的“承包经营权”（考虑到人们的习惯，“承包经营权”这个名称可以不改，只要能赋予它永佃权的内涵也就可以了），在国家和农民之间，建立一种符合市场经济的新型社会主义土地租佃制度，既是必要的，也是可能的。【主要】
①．《中华人民共和国土地承包法》，2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，新华社2002年8月29日电。人民日报2002-8-30，第7版
②．《中华人民共和国民法通则》，1986年4月12日第六届全国人民代表大会第四次会议通过，1986年4月12日中华人民共和国主席令第三十七号公布。
③．《中华人民共和国农业法》，1993年7月2日第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过，新华社1993年7月2日电。
④．《中华人民共和国土地管理法》，中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议1998年8月29日通过，1998年8月29日中华人民共和国主席令第八号公布。人民日报1998-9-2，第8版
⑤．《中华人民共和国宪法》，一九八二年十二月四日中华人民共和国第五届全国人民代表大会第五次会议通过，人民日报1982-12-5，第1版 。
⑥．《中共中央关于做好承包地使用权流转工作的通知》，新华社2002年11月4日电。
