美国多元主义政体成因探析
摘 要：美国的过程是由一批权力中心的运作来体现的，美国是典型的多元主义政体国家，这一强调个人和公民社会权利的政治体制表现为权力中心的多元化。多元主义政体在美国的形成不是偶然的，而是由美国的独特的背景、自由主义政治、人们对纯粹民主政治可能导致弊端的担心以及美国社会利益多元化等多方面因素决定的。了解美国政治的本质特征及其成因有助于我们认识美国政治和美国政府的决策过程。
关键词：美国政治 多元主义 权力分散 政体 成因
同世界上其它国家相比，美国的政治生活是处于一种独特的权力结构之下，政治权力广为分散于社会各阶层之中，权力的安排不是等级式的，而是竞争式的。作为美国权力机构的政府包括立法、行政、司法三个系统，每个系统起着各自的作用，同时又相互制约，它们是最直接的政策制定者。而参与和影响政策制定的还包括其他各种力量和角色，例如界、界、界、基金会、大学、新闻界文化机构以及民间组织（妇女、种族、民族团体）等。戴维·杜鲁门（David Truman）把最直接决策者和选民之间的利益团体称为“中间结构”，并把它们视为政府机构的一部分。“这种中间结构，包括一大批利益集团、公司、工会、教会、各种专业性团体、新闻媒介、政党等，这些组织介于政府和人民之间，成为政府机构和人民联系的纽带。它们既不处于从属地位，也不处于统治地位。这种多元化的结构是美国社会权力分配的重要表现形式。”[1](p.290) 希尔斯曼(Hilsman) 的解释更为简洁，他把政府称为第一圈的政策制定者，政党和利益集团属于第二圈的政策制定者，新闻媒介则是政党和利益集团争取政治权力的舆论工具。[1](p.290) 可见，美国政府政策的制定决不只局限于政府机构和最上层领导人，各种社会力量和社会机构发挥着重要的乃至决定性的作用。
因此，美国被认为是典型的多元主义民主政体国家，也就是著名政治学家罗伯特·达尔所说的“polyarchy”。多元主义政体的本质特征是权力分散，或曰权力中心的多元化。权力多元化使得各种政治力量在决策过程中起作用，它们竞相对政府机构施加影响，反映各种利益，力图使政策的制定符合它们的需要。[2]多元主义政治具体表现为：（1）美国社会存在着许多力量强大的利益集团，它们能以某种有效的方式参与决策过程。美国官方的政策通常是各个集团之间讨价还价和进行妥协的结果。（2）各重要集团之间处于一种相对均势与相互制约状态，没有一个集团强大到足以绝对地支配其它集团。（3）各种集团之间的均势是民主社会的状态。[3](p.266)美国政治的权力分散特征有别于世界其他国家的政治体制，对美国多元主义政体的成因的探讨将有助于我们更加深入地理解美国政治。
一、美国历史的独特性
用欧洲或亚洲的标准来衡量，美国的历史虽然不长，却充满了事件，这是因为美国仅仅用了三百年的时间就经历了其他国家用一两千年才走完的那些历史阶段。如果要充分理解美国的政治状况，就必须探索美国历史与众不同的特征，才能了解美国政治与世界上其他任何国家政治不同的根源。
最早的殖民者飘洋过海前往美洲，其主要原因一是为了逃避封建专制、宗教压迫，二是为了到新世界发财致富。由于到达美洲后要管理他们自己内部的问题。他们头脑中关于政治的概念不可避免地来自他们已经离开的那个社会。也就是说，殖民地居民基本上还是沿袭了他们故国原有的政治概念。但是，在美洲建立的社会并不是完全按照当时欧洲存在的社会模式组织起来的，并且美国社会赖以建立的环境也与欧洲的环境不同。正如美国作家路易斯·哈茨解释的那样，美国历史的最重要特点是美国根本就没有旧秩序。[4](p.4) 尽管封建主义从未在美国出现过，但早期移民及后来美国建国初期的那些政治家们还是非常担心，害怕出现欧洲的那种旧秩序。当时美国人总是有一种基本的信念，即为了创立一个廉洁的新社会，他们已经与腐败老朽的欧洲一刀两断。固然，他们受到了欧洲习惯和欧洲思潮的影响，这是因为他们没有其它来源可资借鉴，但是他们认为，依靠人类的理性，他们能够取其精华而弃其糟粕。“美国政体是有意识的创造物，这一事实本身就解释了美国政体的独特性，同时也至少部分地解释了使局外人比较难于理解的美国生活中的其它方面。”[4](pp.5-6)
早在1620年报2月，“五月花号”船上的41名成年男子在上岸前签定了保证遵守领导人起草的法规的公约，即“五月花公约”，其内容是：“在上帝面前庄严结盟，同心协力为较佳秩序与生存建立一个文明政体……并且要随时制订、拟定和设计那种公认最为适合殖民地全体人民利益的公平法律、条例、法令、法规，以及设立治理机构。”[5](pp.73-74) 这个公约是教会盟约式的民主协定，它显示了初来殖民地的移民希望政府是来源于人们之间的社会契约这一愿望。“五月花公约”因此成为美国早期移民史中的一段政治佳话。
美国由不满的移民组成，是一个对所有欲望开放的社会，人们自由设计自己及其未来。早期的美国人强烈地意识到自己是一个新民族的公民，意将自由的共和体制作为管理程序的重要原则，并在此基础上出一个民间而非国家的对各个体价值的关怀。在美国建国初期发生的“政治”革命，成功地建立了一种独特的社会秩序，它给出了一条道路，允许人们通过政治安排反映他们的利益，它提供了保护个人权利的制度基础，使得社会在自由的基础上维持了延续和一致。贝尔声称，美国社会之“独特”品性（exceptionalism）——真正能够标识美国独一无二特征的东西——是“公民社会”的长期实践，“它是指，这个社会建立在个体权利基础上，不是建立在无所不在的国家组织基础上”。[6](p.4)
从美国早期的建国历程可以看出，美国“国家”的出现不是象其它地区那样通过自上而下的方式建立起来的，而是由个体——社会——国家这种自下而上的方式来实现的。公民间起作用的仅仅是“社会契约”和“自我利益”关系，国家和政府所起的作用仅仅是维持这种社会秩序的作用，目的是防止公民互行不义，督促他们公平交往。换句话说，美国的政府或国家政权不是计划中的、意识形态上一致的东西，而是一个危机处理的产物。因而在黑格尔的观察中，美国没有“国家”，没有统一的民族意志反映的政治秩序，只有个体的自我利益和他们追求自由的热情，而多数欧洲民族的情况则是由国家治理社会。[6](p.7)
二、自由主义政治哲学
自由主义是一套关于个人、社会、国家关系的理论。它起源于欧洲，却在美国发扬光大。自由主义是美国人信奉的最重要的价值观，美国政治受到它深刻而持久的影响。尽管有各种不同的派别或名称，但作为一种学说，自由主义有其理论的内在一致性。有一些基本原则是所有自由主义者共认的，或者说是典型的自由主义者一般会主张的。这些原则构成自由主义的基本内涵，构成自由主义区别于其它各种意识形态的根本特征。自由主义包含的原则有：个人主义、自由、平等、自由主义民主和自由主义的国家学说。[7](pp.143-144)
自由主义的基础是个人主义。个人主义强调个人的自由、个人的参与或个人的活动，认为个体的性质决定集体的性质，这种秩序规定了个人与国家、自由与强制的关系，规定了公共权威强制力的适用范围，也包含了规范个人与权威关系所必须的法律结构。个人主义在美国文化传统中一直是人们广为称颂的美德，甚至成为美国民族认同的一种象征。“个人主义为美国民族所特有的态度、行为方式以及抱负提供了合理的说明。它解释了美国民族特有的既有多样化又有统一性的社会和政治组织，它指向一种与美国人经验相一致的关于社会组织的理想。”[7](p.154)
自由主义的国家学说是自由主义诸项原则的自然延伸。自由主义虽然承认国家存在的必要性，但把国家看作人类过一种共同的、有秩序的生活而不得不付出的代价。为了将这种必要的代价限定在较小程度，美国政治致力于限制国家的权力和职能。限制的途径有两种：第一，以分权的方式造成国家权力机构之间的内部制衡，从而防止出现专断权力；第二，限制国家权力的活动空间，强调个人与公民社会（civil society, 又译为“市民社会）的权利。分权的最大目的和优势在于建立民主制度保障每个公民的个人自由、防止集权专制统治，从而保证社会的稳定和进步。
第一种途径即三权分立（separation of powers)。三权分立是典型的西方政治思想，它主要提倡立法、行政和司法三权的分立，其核心是政府权力的相互制约平衡。孟德斯鸠是这一理论的主要阐述者。而美国政治的实践丰富了分权思想，仅就三权分立而言，绝大多数西方国家实行议会内阁制，由议会选举中获胜的政党组阁，而在美国，一党的候选人在总统竞选中获胜，选民却常常使另一政党成为国会中的多数。“美国人还形成‘双重分权’的思想，即在三权分立的基础上，补充了联邦政府和地方政府的分权”，[8](p.103) 从而使分权的制衡作用有了更大的活动空间。
第二种途径即建立权力分散（dispersion of powers）的政治体制。权力分散和三权分立都是以自由主义为基础的国家学说，在中文里都可以用“分权”来表述，但二者是有区别的。前者就是我们所说的政治多元主义，它认为国家干预个人自由的能力是有限的，政府的权力必须向社会扩散，以实现限制国家权力的目的。
在国家和社会的关系问题上，多元主义认为，“社会不是通过政治组织来界定的，相反，政权是社会内部的一个机构。公民社会是一个区别于国家建制的、自主的活动领域，它通过社会自我管制，达成相互联系并依存的整合秩序，以防止对社会自由的干预，公民社会对公共事务的积极关切和参与，形成了和国家建制对等的监督力量。公民社会的核心部分是保障公民的权利和自由，它包含一组特定的权利和使权利可以实施的社会制度。因而国家的权力必须由社会授予，它是社会意志的代表机构，它的活动限度应当是社会给出并准许的。为此，公民社会论竭力说明国家权力的界限，主张在结构分化的基础上对权力进行多元配置，使国家成为一个合约，反映社会各界的要求，社会集团则通过多元竞争表达这些要求，以有效防止国家权力超越个人和社会权利之上。”[6](p.14)
因此，在多元主义看来，政治的基本场所是社会而非国家，社会是由自愿者利益团体组成，这些利益团体自身不图谋组织或取代政府，但它的积极行动对政府构成压力。利益团体之间相互竞争，它以代表的广泛性获得力量。
自由主义已经成为美国政治文化和政治哲学的核心，支配着美国人的政治信念。自由主义的国家学说落实到制度安排和政治实践中则表现为权力中心的多元化，在美国政治中，国家的权力是分散的，社会中包含许多在利益和价值方面相互冲突的群体，它们由个体组成，个人通过参加群体集中利益、影响政策。
三、防止产生“多数的暴政”
如前所述，美国人最重要的价值观是自由，而民主制度被认为是能有效促进自由的制度。但民主和自由并不是一回事，民主涉及的是由谁来行使政府权力的问题，其涵义是由大众或大众的多数控制乃至行使政府的强制权力。在美国政治中，“个人自由和保障公民的权利”这种价值取向是第一位的，“民主和自由不属于同一范畴，由于自由在美国政治思想中的地位，因此，民主并不是唯一的目的，它更多地表现为一种工具性的价值，至少是保障个人自由最有效的手段，或者说从个人权利观点来看民主制度最具有合法性。”[7](p.204) 但这并不意味着民主制度总是能保障自由，托克维尔把民主划分为两种类型，——大众民主和多元民主。前者的最大弊端是可能导致“多数暴政”，导致对个人自由的侵害；而后者则是建立在社会多元主义基础之上、体现分权原则、保障个人自由的民主。这种民主不仅是社会发展的必然方向，而且也是提供社会凝聚力、提高公民道德的必要制度。 [7](p.218) 美国早期的政治家和联邦宪法的制定者惧怕两个幽灵——专制主义和民主主义，他们既想避免一人的专政，又想避免许多人的专政。防止专制主义的最有效途径就是建立民主制度，而民主主义如果走向极端，多数或多数的意志一旦拥有绝对的权力，轻则滋生弊端，重则导致恐怖，这时，民主就可能演变为多数的暴政，最终会妨碍或损害自由。联邦宪法的制定者麦迪逊指出，“在共和国里极其重要的是，不仅要保护社会防止统治者的压迫，而且要防止一部分社会反对另一部分社会的不公。在不同阶级的公民中必然存在着不同的利益。如果多数人由一种共同利益联合起来，少数人的权利就没有保障。”[9](p.206) 托克维尔在考察美国的民主时表现出同样的担忧，“我最挑剔于美国所建立的民主政府的，并不象大多数的欧洲人所指责的那样在于它的软弱无力，而是恰恰相反，在于它拥有不可抗拒的力量。”[10](p.315)
如何使自由和民主相容呢？或者说，如何防止民主制度侵犯个人的自由呢？“共和国所有的权力将来自社会和从属于社会，社会本身将分为如此之多的部分、利益集团和公民阶级，以致个人或少数人的权利很少遭到由于多数人的利益结合而形成的威胁。”[9](p.206) 托克维尔指出，“结社自由已成为反对多数专制的一项必要保障。……在美国，处于少数地位的美国公民之所以结社，首先是为了显示自己的力量和削弱多数的道义力量；其次是为了联合起来进行竞争，然后再以多数的名义掌权。”[10](pp.237-239) 在这里，托克维尔把目光投向了公民社会，他认识到，公民社会是民主化和民主制度的一项重要领域，他强调的，不是公民参与，而是积极地参与自愿的结社，否则就难以保证政体的自由性质和公民个人的自由不致失落。公民社会自身就是社会整合和公众自由的最重要的领域，且有助于限制国家政治权力。在没有公民社会的情形下个人就会直接地暴露于国家的权力，这样，个人就形不成民间的力量，也就难以对国家的权力构成有效的牵制。民主政治应建立在介于个人与国家之间的独立组织和社会集团的存在的基础之上。若是没有社会中介的存在，就会出现独裁或集权政权。
美国宪法修正案第一条明文规定：人民有言论、出版自由，有和平集会和向政府请愿的权利。其目的就是要保证各种不同的社会成份有充分参与政策制定的权利。美国宪法为美国权力分散的政治体制提供了依据，美国政体有意识地鼓励那些非权力机构对政府的决策施加影响。这些组织参与政治进程，并因此成为美国权力结构的组成部分。
美国建立了一种独特的社会秩序，允许人们通过民主制度反映他们的利益，它提供了保护个人权利的制度基础，使得社会在自由的基础上得以维持稳定。究其根源，“保证这种社会秩序的原因是一种特殊结构，一个彻头彻尾的以公民社会为基础的权力多元化的结构。在人类政治史上，或许美国是绝无仅有的一例。”[6]（p.6）
四、美国社会的利益多元化
哈罗德·拉斯韦尔（Laswell）认为，政治就是“什么人、什么时候、怎样获得什么”的过程（Who get what, when and how.），这一定义着眼于一个社会或任何社会如何分配诸如财富、声望、安全等有价值的东西。[11](p.4) 其实质是“利益的分配”，而决定这一分配过程和结果的是权力和权威。利益是人们进行政治活动的出发点和基本动因，政治则是运用一定的权力和权威对利益进行分配。
美国从一开始就是一个利益多元化的社会。一个社会既然不得不妥善处理具有不同信仰、来自不同国家的移民源源不断地涌入的局面，就不能不关心这些移民如何同化于美国的生活方式，也不能允许他们从自己原来的国家带来的思潮和风俗习惯任意泛滥。在这样的社会里。人们认为只有积极地维护为社会生存所必须的最低限度的一致性，政治自由才能得到保证。“美国政治体系的一个重要作用必须被看作它在具有潜在爆炸性的多种多样形态的社会里保证最低限度一致性的任务。”[4](p.7) 协调多样性与一致性之间的矛盾，是美国社会对美国政治制度的要求。
要解决这样的矛盾，就应该有相配套的政治体制。尽管美国建国初期就建立了代议制民主，后来又为政党政治，但无论是代议制还是政党政治，在美国这样一个利益多元化的社会里都有其不可避免的局限，那就是，区域性代表并不能反映某些特殊利益。
政党政治和选举制度是建立在地区划分基础之上的，议员是他们所居住的州或地区的代表。但是各种利益并不完全按地域划分，具有不同宗教信仰、种族、民族背景、收入水平或职业的人们，会有其不同的政治利益，显而易见，这类利益是超越地区的，是地区代表难以反映的。这就需要各种民间的利益团体来填补这一空白。
政治学家莱瑟姆（Latham）认为，“社会中，人们珍视的主要价值观是通过群体来体现的。这类群体不计其数，而社会的组合又是种类繁多而且非常复杂的。”[1](p.608)也就是说，美国政治体系的基本单位是各式各样的利益团体，它们向政府反映集团成员多种多样的、不断变化的要求。利益集团能够跨州、跨地区或在全国范围内组织起来，能够根据情况需要组织单一的、全国性的机构。一个南部小镇里的零售商，能够就零售价格同纽约市或洛衫矶的杂货店的老板们联合起来，以便达到共同的目的。
利益集团政治，不仅是美国庞大复杂的社会得以有效地管理的一个重要组成部分，也是其多元主义政体的主要表现形式。小V.O.基（Key）指出：
这一体系成为社会各特殊组成部分的喉舌，其部分原因是由于在一个极为错综复杂的社会里，仅仅依靠地域上的代表性是不够的。在一个不那么复杂的社会里，某一个地域在利益方面多少是一致的，代表性的问题可以比较容易地通过地区代表的方式予以解决。但是在一个庞大而错综复杂的社会中，比如，一个大陆洲那样大的社会里，要照顾各个地区的各种利益，仅仅依靠本地区选出的立法者是不能办到的。有组织的集团对于地域代表制起了补充的作用。
政治并不仅仅是选举，政治的真正本质是制定政策、或者说是就政府和社会应该做什么作出决定的过程，而选举仅仅是迈向这一本质的第一步。在两次选举之间的决策政治，才是政治的基本实质，才是个人和集团所争夺的财富和荣誉。要对政治过程形成一个站得住脚的概念，就必须考虑到各集团、各种利益和决策的政府各机构之间的相互关系，必须给有组织的利益集团留有一席之地，它们不仅试图施加影响，而且它们本身就是政治制度的一部分。[12](p.263)
在一个利益复杂多样的社会里，客观上就要求权力分散的政体与之相适应。权力分散建立了公民个体和决策者之间的利益传递机制，它既保证了社会各种不同的利益在政府中有所反映，同时，政策又是在收集和反映全国无数集团的利益和意见的基础上，经过集团之间、集团与政府之间的讨价还价，最后进行综合与折衷的结果。这类政策往往代表了各有关集团之间分歧最小的意见，有利于解决美国社会各种利益之间的矛盾。因为，大量的利益团体通过决策程序表达一己私利，最后通过民主的程序，实现各种利益的妥协，政策是在各个利害相冲突的集团调和各种利益以取得一致意见的结果。达尔说，“民主的基础是妥协”，[7](p.222) 而这种妥协在相当程度上保证了社会的稳定。
从上述分析可以看出，由美国独特的、社会状况和政治价值观决定了美国权力分散的多元主义政体。美国政治制度在反封建、强调个人自由和权利的特定历史背景下产生、发展，符合美国的国情，二百多年来取得了相当大的成就。多元主义的信条是“管得最少的政府就是管得最好的政府”，然而，权力中心的进一步增多，权力的过分分散则可能使政府变得无能，从而很难取得积极的、一致的意见。因而，许多人对美国政府有无能力应付高科技时代可能带来的挑战持怀疑态度。70年代在美国兴起的社群主义（Communitarianism）对多元主义政治的思想根源——自由主义提出了批评，批评的核心是自由主义的基础——个人主义。用公益政治学替代权利政治学，是社群主义的实质性主张。[13](pp.21-22) 70年代形成体系、90年代再度引起人们注意的法团主义（Corporatism）立足于对国家和社会关系的关切，主张通过建立一个稳定的、良好控制的、具有广泛联合能力的体制，让社会从激烈的团体冲突中解脱出来。其实质是在多元主义体制之外，建立另外一种利益组织方式，重塑利益团体和国家体制的关系。[6](pp.16-18) 这一切都体现了学术界试图从政治的角度来探讨多元主义体制利弊得失的努力。
：
[1]、罗杰·希尔斯曼：《美国是如何治理的》，商务印书馆，1988.
[2]、张旺：《论美国政治的权力分散特征》，《国际关系学院学报》2000 年第1期。
[3]、李庆余、周桂银等：《美国现代化道路》，人民出版社，1994.
[4]、维尔：《美国政治》，世界知识出版社，1981.
[5]、黄绍湘：《美国史纲》，重庆出版社，1987.
[6]、张静：《法团主义》，社会出版社，1998.
[7]、李强：《自由主义》，中国社会科学出版社，1998.
[8]、朱光磊：《以权力制约权力》，四川人民出版社，1987.
[9]、汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，商务印书馆，1980.
[10]、托克维尔：《论美国的民主》，沈阳出版社，1999.
[11]、加里·沃塞曼：《美国政治基础》，中国社会科学出版社，1994.
[12]、Roger Hilsman. To Govern America, Harper & Row, Publishers, 1979.
[13]、俞可平：《社群主义》，中国社会科学出版社，1998.
