信访制度的缺陷与政治认同性流失
来源：岁月联盟
时间：2010-08-10
关键词：农民问题 信访权 信访制度
在中国,有一种特殊的社会现象,就是信访。关注当代中国农民，不能不关注中国农民的信访和信访权。作为中国共产党联系群众重要方式和制度安排的信访，是中国共产党在执政治国中创造的当代术语，指的是人民群众的来信来访。在更广泛的意义上，“信访”一词更多地被“上访” 一词所取代，农民自己将向上级领导和部门反映情况和问题称之为上访，政府官员一般也将农民的信访活动称为“农民上访”，社会上也更多地习惯使用“上访”一词来概括民众的信访活动。在官方正式用语和学术理论研究中则较多地使用信访一词。本文的主要兴趣是从权利的视角来审视和分析当代中国农民的信访或上访。密尔在《代议制政府》这部名著中指出：“男子和妇女一样，需要政治权利不是为了可以进行统治，而是为了不致受到暴虐的统治。”[1]尊重和保障农民的各项权利，不但无损于“党的领导”和现有的政治秩序，相反，有利于增强执政合法性，实现社会的公平、正义、和谐与可持续。
一、信访权：中国特色与宪法渊源
“信访”是当代中国各级党政机关、人民团体和企事单位在处理人民来信来访工作的实践中逐步形成的新词汇。从广义上说，信访“指的是古今中外的社会成员通过写信、访问等形式向社会组织及其负责人反映个人或集体意愿的社会政治交往活动；狭义的信访指的是我国人民群众通过写信、访问等形式向党和政府的各级领导机关、人民团体、企事业单位及其负责人反映个人或集体意愿（主要是反映情况，陈述意见，解决问题等）的社会政治交往活动。”[2]2005年5月1日实行的新修订的《信访条例》对于信访的定义是这样界定的，即信访是指“公民、法人或者其它组织采用书信、邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”[3]这种对信访的定义显然是比较狭窄的。在现实生活中，信访人的诉求对象除了各级人民政府外，还有中国共产党各级组织以及人大、法院、检察院机关以及人民团体、企事业单位及其负责人。
对于信访活动的类别，有的学者作了个人理解的划分。应星将1949年之后的信访活动划分为大众动员型信访、拨乱反正型信访以及改革开放以来安定团结型信访三种类型，认为信访在中国仍是一种较为有效的替代性的矛盾处理方式。[4] 不过这种划分似乎过于宽泛，比如将改革开放以来的信访活动简单地界定为“安定团结型信访”就完全没有把握新时期信访的新特点和复杂性。周梅燕则将中国目前的信访活动划分为参与类信访、求决类信访、诉讼类信访三种类型。他认为，参与类信访主要是指对各级人大常委会、政府及司法机关工作提出建议、意见及批评的信访事项；求决类信访在目前各级政府机关受理的信访事项中所占比例最大，大到动拆迁、征地补偿、失业保障，小到社区小、电、煤的维修、邻里纠纷甚至家庭矛盾都会找政府信访，以求解决；诉讼类信访是目前中国最为叹为观止的奇特信访类型，这种对已经终审生效的法院判决提出的没完没了的申诉状况，显示了中国司法权威及法院公信力存在的危机。[5]
信访这一当代中国使用频率极高的词汇，既是中国特色的产物，也是中国特色的反映。信访之中国特色，其意蕴有二：一是自古以来中国的德治、礼治和人治之治国方略，形成了官纳言于民、民诉言于官的沟通机制。一方面，开明的统治者乐于把采集民间的意见和不满作为其统治伦理的重要展示，另一方面，被统治者只有通过信访这种唯一合法的制度管道才能表达自己的意愿和诉求。尧置“进善之旌”，立木为表，使民书政之得失。舜置“敢谏之鼓”，使谏者击之以自闻；舜还专设纳言官，“听下言纳于上，受上言宣于下”。[6] 禹置鼓、钟、罄、铎、鞀以待四方之士，“教寡人以道者击鼓，谕以义者击钟，告以事者振铎，语以忧者击罄，有狱讼者击鞀。”[7] 此后的历代统治者无不设置相应的制度平台以表达民意，这种制度平台，对于普通农民来说，常用的上访方式就是到县衙击鼓鸣冤、遇钦差大臣拦轿喊冤。一般来说，官员们对民众的这种上访方式并不阻挠，也不罗织罪名予以制止。
信访之中国特色之意蕴二是与中国共产党的领导方式和执政方式密切相关。中国共产党是在苏俄具体指导下建立的列宁式政党，其领导方式和执政方式深受布尔什维克党的影响。十月革命胜利后，列宁认为处理人民来信是社会主义国家发挥群众的积极性、创造性、反对官僚主义、加强对执政党和国家机关实行监督的最有效的办法。为此，列宁亲自起草了《关于苏维埃机关管理工作的规定草案》，对处理人民群众的信访问题作了专门规定：“每个苏维埃机关，都要张贴关于接待群众来访的日期和时间的规定，不仅贴在屋里，而且贴在人人可以看到的大门外面。接待室必须设在可以自由出入、根本不需要什么出入证的地方。每个苏维埃机关都要有登记簿，把来访者的姓名、意见要点和问题性质最简要地记下来。星期日和假日也要规定接待时间。”[8]列宁本人还亲自接待来访的工人和农民。据福齐也娃统计，列宁在被行刺前两个月当中，“接待了171人（进行了125次接待），平均每天接待2-3人，每周接待17-20人。”[9]中国共产党以马克思列宁主义为指导思想，奉行群众观点和群众路线，并自豪地认为群众观点和群众路线是中国共产党对马克思列宁主义的创造性发展。刘少奇将群众观点概括为“一切为了人民群众的观点，一切向人民负责的观点，相信群众自己解放自己的观点，向人民群众学习的观点，这一切，就是我们的群众观点。” [10]毛泽东则把共产党的群众观点同马克思列宁主义的认识论结合起来，形成了中国共产党“从群众中来，到群众中去的”的群众路线。中国共产党在党章中明确把“全心全意为人民服务”作为自己的根本宗旨，并视“密切联系群众”为共产党最有效的工作法宝。当代中国的信访制度，体现了中国共产党的这种群众观点和群众路线，因而贯穿于中国共产党革命、建设和改革的理论和实践之中。
中国共产党执政以后，很地把群众路线的领导方法和工作方法贯彻到治国理政之中。在当代中国，信访不仅是中国共产党“密切联系群众”的有效方式，同时也演变成了中国公民的一项宪法权利，形成了有中国特色的信访权。林喆认为“信访权是公民以信访的方式向各级国家机关及其工作人员（主要是领导人）反映问题，提出要求和建议，进行申诉、控告和检举，促使有关部门处理或解决并给予答复的权利。从严格意义上讲，它是由建议、申诉、控告和检举的权利所延伸出的一种权利，它是对维权渠道堵塞的一种补救措施。”[11]2005年4月国务院新闻办公室发布的《2004年中国人权事业的进展》白皮书则指出：“国家重视通过信访渠道依法保障公民的批评、建议、申诉、控告和检举权利。” [12]这实质上是说公民的信访权包括批评权、建议权、申诉权、控告权和检举权，或者说中国公民通过信访这种中国式渠道来行使宪法赋予的批评权、建议权、申诉权、控告权和检举权。
除此之外，一个被普遍忽视的信访权是集会、游行、示威自由权和请愿权。这是因为在中国宪法规定的基本权利和自由被人为限制的制度环境中，农民只能通过信访这一合法的制度渠道来行使集会、游行、示威自由权和请愿权。在国际人权领域，并没有信访权的规定，因为个人的公民权利、政治权利以及、社会和文化权利可以通过多元化的正当渠道予以合法地表达和维护。
所以从国际人权视角来看，信访权并不是一个严谨的概念和确切的权利。在中国，保障的信访权的意义在于保障公民通过信访这种方式来保障公民行使宪法规定的相应权利。在中国，一般来说，信访权的宪法渊源来自现行宪法第27条和第41条的规定。宪法第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。” 在笔者看来，信访权的宪法渊源还有宪法第35条，即“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”[13]既然信访权是中国公民特色的宪法权利，那就必然要求尊重和保障农民的信访权。
根据我们的观察和理解，我们认为农民的信访权其实包括两层含义：一是农民通过信访渠道行使宪法规定的各项权利的权利，这可称之为形式信访权。比如说农民因为农民负担、乱收费或遭遇基层干部的暴虐而上访，那么，上级信访部门如未能及时有效地接待和处理，实行推诿、拖延，这是对农民形式信访权的消极侵害；如果有关部门对上访农民进行“劫访”乃至打击报复，这就是对农民形式信访权的积极侵害。二是农民通过信访渠道所行使的各项宪法规定的基本权利和自由，这可称之为实质信访权。实质信访权就是农民通过信访渠道行使的批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权以及集会游行示威自由权和请愿权。比如说农民因整体利益遭到损害后集体到乡镇政府和平集会，乡镇和上级政府以“妨碍社会稳定”为由动辄将之扣上“群体闹事”的帽子继而对之进行镇压，这就是侵害了农民实质信访权中的和平集会权。又比如农民因对某项政策的不满集体到上级政府信访部门请愿，而信访部门或相关部门以农民集体上访代表“不超过五人”为由进行干预或追究所谓的责任，这就是对农民实质信访权中的请愿权的限制和妨碍。当然，农民的形式信访权和实质信访权并不是严格区分互不相关，而是紧密相联的。本文所说的农民的信访权，指的就是农民的形式信访权和实质信访权。当代中国，农民形式信访权和实质信访权的行使和实现，与信访制度是紧密联系在一起的。
二、信访制度的缺陷与政治认受性流失
中国的信访制度是在中国共产党的领导下建立起来的。在革命战争时期，中国共产党就关注和重视群众的信访活动，并采取了一些解决群众信访问题的相应措施。[14]建国后，中国共产党开始正式建立信访制度。当年作为中国共产党最高领导人的毛泽东经常收到群众的来信，并作出批示。1951年5月16日，毛泽东在中央办公厅秘书室的一次工作报告上批示：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度。如果人民来信很多，本人处理困难，应设立适当人数的专门机关或专门的人处理这些信件。如果来信不多，本人或秘书能够处理，则不要另设专人。”[15]毛泽东的这个批示，成为新中国信访工作的指导思想。1951年6月7日，政务院根据毛泽东的批示，发出了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。这个仅有六条内容的简要“决定”，成为建国后中国建立信访制度的第一个重要。
众所周知，由于中国共产党长期奉行依靠领导批示、讲话和政策治国，导致中国的“信访潮”此起彼伏。据统计，1949年中央办公厅受理来信4457件，1950年和1951年分别达到26219件和346865件。[16]1956年来京上访人数共42000人次，1957年1月份达6000人次，是1956年同期的300%。来访者以复员军人最多，其次是农民，再次是被清洗、开除的职工和考不上学校的学生，另外还有一部分机关干部。[17]针对全国第一次“信访高潮”，1957年5月第一次全国信访工作会议讨论通过了《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作的暂行办法》。改革开放前夕的1978年8月召开了第二次全国信访工作会议，之后又形成了一次“信访高潮”。据统计，1979年在北京的上访群众最多的时候一天达一万人，中央办公厅信访局和国务院办公厅信访局1979年共收到人民来信108万件。[18]1982年5月第三次全国信访工作会议通过了《党政机关信访工作暂行条例》。20世纪90年代以来，沉重的农民负担以及其它损害农民权益的事件不断发生，引发了以农民上访为主的“信访洪峰”。1995年召开了第四次全国信访工作会议，10月28日国务院颁布《信访条例》，这部自1996年1月1日正式实行的我国第一部信访法规，使有中国特色的信访工作走上了“法制化的轨道”，但信访制度的这种所谓的“法制化”努力，并未有效化解新时期汹涌澎湃的“信访潮”。2000年全国县级以上三级党政机关受理的群众信访总量为1024万件（人）次，集体上访24.57万批次、564.8万人次,分别比1995年上升了1.13倍、2.8倍和2.6倍。[19]为此，2001年又召开了第五次全国信访工作会议。
对于中国如此引人注目的信访活动和信访制度，学术理论界长期以来保持着沉默。近些年来，一些学者开始关注中国的信访活动和信访制度。在关注信访的学者中，赵树凯和于建嵘是少有的对农民的信访活动和国家信访制度进行实证研究的人。赵树凯称从1999年下半年开始对进京上访的农民进行专门调查，他分析过《农民日报》收到的196封农民上访信，反思信访体系存在“先天不足”，他分析认为“目前的信访体系，虽然从外部看是群众监督，但从内部机制看还是权力机关的自身监督。”[20]2004年于建嵘主持的有关信访制度改革的调研课题，受到了朝野极大的关注，并引发了一场有关信访制度何去何从的争论。在于建嵘看来，信访的制度性缺陷主要有三个方面：一是信访体制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集，在客观上造成了中央权威的流失。二是信访功能错位，责重权轻，人治色彩浓厚，消解了国家司法机关的权威，从体制上动摇了国家治理的基础。三是信访程序缺失，立案不规范，终结机制不完善，政治迫害和政治激进主义相伴而生，不断诱发较严重的冲突事件。[21]
信访是中国宪法赋予公民的一项政治权利，信访制度是一项有中国特色的政治参与制度，设立信访制度的预期目标是促进执政党和政府与人民的联系，从而增强人民对执政党和政府的信任，巩固政治认受性。建国以来，信访曾经发挥过预期的作用。但是，根据笔者多年来对于农民信访活动的关注，特别是笔者通过对湖南省农民信访活动的调查表明，[22]信访制度客观上已经成了政治认受性流失的重要渠道。在一些地区，政治认受性的流失已经成为一个不可忽略的严重问题；在上访农民这个有增大趋势的群体中，政治认受性的流失已经在孕育政治激进主义的情绪、思想、行动乃至组织，并在一些地区达到了危险的地步。
政治认受性指的是公民对于政府或执政党的主动认可。认受不是简单的接受或服从，而是主动的承认和积极的支持。政治学家一般认为政治认受性有三个来源，一是工具性来源，即公民对于政府提供的良好服务回报以政治认可和支持；二是情感性来源，即公民因为对于长期存在的政治传统和政治符号的感情认同而对建立在这些传统和符号基础上的政权予以承认和支持；三是道义性来源，即公民因为通过参加公平公正的选举而认定政府组成人员代表人民的意愿从而对政权予以承认和支持。
笔者之所以认为目前的信访已经成为政治认受性流失的渠道，是基于下面四个观察。第一，与从来没有参加过上访的农民相比，上访农民在开始上访的时候对于中央政府的信任程度和对于政治体制的认同程度更高。原因很简单，上访是有代价有风险的，如果没有回报高于投入的信心，上访就是非理性的选择，而农民的政治理性是无可置疑的。我在湖南等地的实地调查以及我掌握的大量农民信访材料都证明，上访农民绝大多数是无冕的民意代表，他们是农民公认的有正义感的人，同时也是对中央有较强信心的人。证据之一是，上访代表中退伍军人的比例远远超过农村成年人口中退伍军人的比例。我们知道，人民解放军一直有政治大学校的优良传统，普通农民经过数年军旅生涯，不仅学到军事技术，更重要的是树立起对国家、民族和政权的责任心和认同。可以说，农村的退伍军人不仅仅是我国军事意义上的预备队，更是共产党政权的政治预备队。在这些农民政治精英中，凝聚着对政权最自觉最主动的认同和支持，也凝聚着对国家、对民族、对人民最真诚最崇高的责任感。证据之二是，上访代表中有不少是农民民主选举产生的村委会主任和村民小组长，这些上访代表是获得程序认可的民意代表。客观地说，上访农民大多数是农村的政治精英，是政权民意基础最活跃的部分。我在调查中发现,一些曾担任过村支书和现任村支书的农民,以及有一定文化程度并在外打过工的青年农民构成了上访农民代表中的重要力量。
第二，我们的观察和对信访资料的分析表明，虽然在极少数情况下上访农民能够相对顺利地达到他们的预期目标，从而不仅坚定了他们对于信访制度的信心，更巩固了他们对于国家政治制度的认同和对中央的信任，但是，在绝大多数情况下，上访活动对于上访农民的政治信任的影响呈现的是下面的模式：上访的时间、到访政府的层级与上访人员对于中央政府的信任程度成反比。具体地说就是：上访的时间越长，对中央的信任度越低；走访过的政府层级越高，对中央的信任度越低；到北京上访过的农民，对中央的信任度最低；到北京上访次数越多、逗留时间越长、走访的部门越多，对中央的信任度越低。湖南省祁东县上访农民刘某(女)在2004年5月以前已进京上访8次,走访过中央10多个部门,她对笔者感叹说“到北京上访也没有用”。
第三，对中央的信任度与对政治体制改革的要求和对政治权利的要求强度成反比。改革我国的政治制度，改善对公民政治权利的保护，是执政党自觉的政治纲领。但是，来自民间的政治体制改革要求和政治权利要求，对于执政党来说不仅是一种政治压力，更是人民对政权不满的信号，是政治认受性降低的标志。我在湖南省一些地方对农民上访代表进行访谈时，听到过不少已经接近于建国前革命口号的说法，也看到了上访代表关于当代农民地位如同现代农奴的论述。例如，一个上访代表大声疾呼，农民必须组织起来，自己当家作主。另一个上访代表指出，农民必须获得与地方政府平等的政治地位，否则就无法摆脱被奴役的处境。还有一个上访代表说，农民必须成立农会，否则就永远不能保障自己的合法权益，无法保障自己的人权和尊严，永远被当成是“后娘养的”而遭受歧视甚至虐待。在这些激昂的言论背后，是对于上级政府乃至中央不能言行一致、无力保证政策法律得到忠实执行的深深失望。而直接导致这失望的就是在上访中遭遇的种种挫折、打击、失败甚至血腥镇压。湖南省宁乡县道林镇农民减负代表杨跃进回想自己根据党中央国务院减负文件精神抵抗县乡“土政策”却被判刑时说：“判刑的是杨跃进，侮辱的是共产党”。
第四，对政治体制改革的要求强度和对政治权利的要求强度与政治激进主义倾向和反体制倾向的强度成正比。根据我掌握的材料，绝大多数上访代表仍然坚持在体制内维权，他们声称上访不能“违法”，相信“中央一定会为上访的农民作主”。但是不可否认的是，一些上访代表，特别是到京上过访的农民，已经与体制渐行渐远，甚至到了离心离德以至于对抗的地步。一个多年上访处处碰壁的农民，在公开信中声称要发动一场民主革命。不少上访信已经直言不讳地流露了农民走向暴力抗争甚至希望改朝换代的心理倾向。有个别上访农民甚至认为“只有改朝换代农民才有出头之日”。湖南省洞口县醪田镇湛田村上访农民米某在上访信中称要“推翻长期压在自己头上的县、乡镇、村三级利益共同体的暴力集团三座大山，彻底砸碎他们剥夺弱势群体人权的一切精神枷锁，（使农民）在法律上真正享受到国家宪法赋予公民的自由权。” 虽然目前我不清楚这些言论是否已经转化为行动，但是据我了解，北京的所谓上访村已经有人在进行“组党”的工作。上访成为政治激进主义思想、激进主义行动、乃至激进主义政治组织之温床的危险，已经不是未雨绸缪的远虑，它已经成了执政党必须面对必须处理的近忧。
必须指出，上访的种种负面影响，并不限于直接参加上访的人。绝大多数农民或许不言不语，但他们对于发生在身边事情的是关注的，对于上访人员的经历是清楚的。上访农民经历的失望乃至幻灭，不可避免地会影响感染其他农民。我在湖南各地调查时看到，声讨社会腐败的并不仅限上访代表，那些从来没有上访的“良民”一样是义愤填膺。组建“反腐部队”的农民，并不是上访代表，他们中的很多人没有参加过上访，但他们从上访代表的遭遇得出了比上访代表更激进的结论。
现行信访制度成了政治认受性流失的渠道，是因为它有根本性的缺陷。从政治思想角度看，信访的观念基础不是民主，也不是以民为本，而是中国的封建人治传统。一个“上”字，就泄露了君重民轻、官上民下的天机。设立信访制度的初衷是建立一条民意“上达”的渠道，而不是民意“表达”的渠道。这个制度在计划经济和阶级斗争时代是能够起到一些积极作用的，原因是那个时代的民怨往往是因为最高决策的失误。上访高峰的出现与中央路线的转变是同步的，并且随着中央政策的转变而消失。这种冤有头债有主的信访，不会从根本上伤害政治认受性。这正是我们在文革结束后看到的现象。但是，在这种驭民的思路下建立的信访，到了以规则平等、程序正义和利益集团为根基的市场经济时代，到了掌握国家政权的共产党不能再以赢得内战为其政治认受性的主要根基的时期，到了革命党必须转变成执政党的时期，就必然出现捉襟见肘、南辕北辙的现象。
之所以如此，就是因为在驭民乃至人治的理念上建立起来的信访制度没有相对独立的权力主体。现代政治制度的基本特点是立法、行政、司法权力的分割与相互制约。信访部门在政治理性上只能隶属于集中并表达民意的立法部门。把信访局设立在掌握行政权的政府的各个职能部门，只不过是相当于把挂在封建衙门外的那面鸣冤的鼓变成了一个办公室，根本无法解决对于行政权力的监督问题。目前的信访部门是游移在政府体制内的一块异物，是以科层制为主要标志的现代国家制度内的一件古董。
信访活动本来是《宪法》和国务院《信访条例》承认的合法的政治参与，但实际上经常被地方政府视为闹事甚至敌对行动而无情打击甚至血腥镇压。在地方政府的高压和暴力下面，农民一旦由于对上级政府特别是中央的高度信任而上访，就会被地方政府逼入要么彻底认输、认打、认罚、冤沉大海，要么与地方政府对抗到底不共戴天的绝境。因为他们对中央有信心，上访农民普遍低估上访的实际风险，所以，一旦上访，几乎必然遭遇失望。面对各种挫折、屈辱、打击和失败，有些上访农民吞下了找不到正义的苦果。但是，也有不少上访农民拒绝接受不正义。他们愈挫愈奋，百折不回。他们的抗争心理和行动，就象是高山上的一个雪球，一旦滚动起来，遭遇的每个阻挡和挫折都转化成继续滚动的动力。我的调查发现，不少上访农民的主要控诉已经不是最初促使他们上访的冤屈，而是上访过程中遭受的打击，这就是上访雪球效应的铁证。
另外，上访农民在上访过程中实现横向联合，已经是相当普遍的情况。在不同地区农民缺乏合法联合渠道的情况下，这种自发的垮地区联合对于无法掌握情况的地方政府是个现实的威胁。湖南省桃江县上访农民熊某声称认识邻近数县上访农民，并能动员成千上万农民联合上访行动。我在调查中发现杰出的上访精英们大都与外村外乡外县外市外省的上访农民代表彼此保持联系。
在实际运行中，信访渠道已不再起到连接人民与政府的桥梁作用，而异化为农民身心痛苦的荆棘之路。我们看到有多少上访农民在上访中遭到了刁难、辱骂、罚款、抄家、批斗、毒打、追捕、关押、劳教、起诉、判刑、甚至谋杀。对于政治体制来说，上访制度是警报系统，而上访农民是政权免疫系统不可或缺的白细胞。不少地方党政官员因为上访对他们的政绩和仕途造成威胁而打击上访农民，从长远看，这对于国家政治体系的破坏不亚于自毁长城。20世纪90年代中后期到21世纪初，上访农民代表被地方和基层政府关押和判刑的比较普遍。1999年12月山西青年农民李绿松因上访反映村小学建筑中的经济济问题等情况，竟然被公安机关抓到看守所严刑拷打，并被惨无人道地割掉了舌头。[23]2002年10月11日河南省唐河县法院就以“聚众扰乱社会秩序罪”将反映该县上屯镇张清寨村财务不清、村民选举等问题的上访代表岳春栓、张明才、谢志法等5人分别判处有期徒刑2至5年。[24]在湖南调查时，我发现宁乡、衡阳、安仁、涟源、湘阴、宜章、溆浦等县的上访农民代表都不同程度地遭到毒打、追捕、关押和判刑。宁乡县上访农民崔某因减负上访自1999年被派出所追捕外逃至笔者撰稿时已六年不敢回家；被判刑5年的安仁县上访减负农民代表张某2004年释放后一直愤愤不平，他在接受笔者访谈时称自己曾发誓要伺机“炸毁不公正的人民法院”，但看到2004年中央一号文件后改变了想法，他感到中央对农村的政策好起来了，就决心通过合法途径去申诉；溆浦县年近70的农民代表张某宣传中央的减负政策，深受村民拥戴，但为县乡政府所不容，2001年被县法院判处有期徒刑7年，在当地村民中引起极大反响。在“稳定压倒一切”的政治口号中，地方政府不约而同地对上访农民代表进行的打击，表面上维持了“社会稳定”，实则是以执政党和政府合法性的流失为代价的。
三、信访制度改革与信访权利保障
改革信访制度已经成为朝野的共识，但如何改革信访制度则存在不同的思路。赵树凯提出：“可以考虑的调整思路也许是，在各级人大常委会之下设立比较完备强大的信访机构，将信访监督和人大常委会对于政府及其他权力机关的监督结合起来，将上访事件的处理和人大常委会经常性的执法检查结合起来。”[24]林喆认为：“由于信访制度是在司法制度之外再同时建立一种与之并行的纠纷解决机制，这就为民从排斥对司法制度的利用、赋予行政以准司法权及干预司法活动提供了某种可能，并强化了民众对行政权力和清官的崇尚。这样，信访制度在弥补现有法制体系缺陷的同时，又以法律至上地位的一定损伤为代价，因此它对于现代法治秩序的形成具有某种负面影响。随着现代法治的进程，信访制度作为一种国家政治制度，被全面纳入法制的轨道，与司法制度相融合，成为其重要的补充，已成为一种可以预见的发展趋势。”[25]周梅燕认为必须坚决修正现行信访制度中与法治不相符的做法，维护司法裁判的权威，走出利用信访形式在现行法律制度外恶性循环的怪圈，为此，他主张分别设置执政党、政府、人大、司法信访机构，各司其职，同时倡导社会组织参与信访代理制度。[26]于建嵘主张从行政、法律、政治三个层面改革信访制度。他认为短期的行政治标之策是给各级党政部门减压和给信访公民松绑，以减小信访的规模和冲击，维护社会稳定；中期的法律治标之策是强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力，由司法机关承办目前积压在信访部门的案件；长期的政治之本之策是撤销各级政府职能部门的信访机构，把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，并系统地建立民众的利益表达组织。[27] 2004年11月于建嵘提出弱化信访权利救济功能的观点在全国引发了较大的争议，形成了弱化信访制度和强化信访制度两种对立的观点和主张。[28]
弱化信访制度，其实质是着眼于建设法治国家，推进文明；强化信访制度的实质是着眼于中国长期的人治现实，在不触动政治体制改革的前提下提高信访效率。在这两种观点的争论中，2005年1月5日国务院第76次常务会议通过了新修订的《信访条例》，决策者既不弱化信访制度，也不强化信访制度，而是在现有的条件下“规范信访制度”。在这种规范中，新修订的《信访条例》呈现出了一些“新亮点”。[29]
在笔者看来，信访制度是与执政党的执政理念、执政方式、执政能力和国家的总体政治体制紧密联系在一起的。如果不改革政治体制，不改革其它相关的体制，仅在现行制度环境中改革信访制度，那么无论是弱化还是强化，抑或规范化，都难以真正解决信访问题，也难以真正保障农民的信访权。就信访制度本身来说，它实际上承载了太多的重任。一些本应该通过其它渠道表达民意的政治参与方式，却因为其它渠道的不畅而全部拥挤在信访这个渠道中，从而造成信访渠道的堵塞和无效就在情理之中了。这好比长江这个黄金水道只能供轮船行驶才能产生效率一样，如果天上不准飞机飞行，陆地不准汽车行使，统统把飞机、汽车赶到长江水道来，岂有不拥挤堵塞、弊端丛生之理。
因而笔者主张从宏观、中观和微观三个层面进行改革，进而解决中国农民的上访问题、保障农民的基本权利和自由。
从宏观层面上进行改革，就是要从执政党理念、执政方略和国家政治制度上实行变革。中国共产党设立信访制度的初衷和本意，就是要密切联系群众。密切联系群众是中国共产党引以自豪的工作法宝和成功密诀。在革命战争年代，中国共产党善于联系群众，赢得了民众的支持，“得民心者得天下”，从而取得了政权。建国以后，中国共产党没有忘记取得革命成功的经验，始终把“联系群众”作为传家宝代代相传下来。2001年9月中国共产党十五届六中全会就“加强和改进党的作风建设”作出“决定”，认为“马克思主义执政党的最大危险，就是脱离群众。人民群众是我们党的力量源泉和胜利之本。失去了人民群众的拥护和支持，党的事业和一切工作就无从谈起。党要经受住长期执政、改革开放和社会主义市场的考验，就必须始终密切联系群众。”[30]毋庸置疑，任何一个政党，要得到人们群众的支持和拥护，必然要与人们群众保持密切联系。但在联系群众的方式上，革命党与执政党应该有较大的区别。如果把在革命战争积累起来的联系群众的经验机械地运用到执政治国之中，不仅难以取得预期的成效，而且有时会走向反面。这就是为什么中国共产党在执政以后虽然没有放弃联系群众这个法宝，但其实际效果却大不如前的原因所在。所以我曾主张，作为执政党，要“联系群众，关键在于方式创新”，[31]因为执政党与革命党的最大区别在于执政党掌握了国家政权，尤其在苏联模式下实行以党治国的条件下，中国共产党的各级党组织和各级领导干部实质上掌握了同级组织中的最高行政权力，而“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”[32]中国共产党一直认为自己是“全心全意为人民服务的马克思主义政党”，“党除了最广大人民的利益，没有自己特殊的利益”。同时中国共产党认为权力既然来自人民，就必然会为人民谋利益，共产党还相信既然整个党是“全心全意为人民服务的党”，因而共产党的各级组织、各个领导干部也都会是“全心全意为人民服务的”。这样，长期以来，中国共产党热衷于侧重对党员干部进行马克思列宁主义意识形态的思想政治工作，却拒绝对党的权力和党的领导干部权力进行有效地制约，忽视现代国家的民主政治建设。对此，中国共产党也有着清醒的认识，邓小平主导的改革开放，并没有忽视对“民主和法制”重要性的强调。1997年中共十五大就正式提出依法治国、建设社会主义法治国家。但中国共产党一方面倡导依法治国，另一方面却又难以改变以党治国的习惯做法，致使人治仍然大行其道，法治建设却步履维艰。中共十六大以来，先后提出了以人为本、树立的发展观、提高执政能力、构建和谐社会等新理念，并将“国家尊重和保障人权”载入《宪法》，这些都是顺应潮流、符合民意的重大举措，关键是要改革一切束缚人的自由而全面发展的旧体制。只有建立起宪政民主制度，将政党和国家都纳入法治的轨道，才能有效约束公共权力、保障人权。在宪政民主的框架下，即使个人或阶层的权益受到损害，也会有制度化的渠道予以救济和维护。在社会转型时期，此起彼伏的上访潮，其实是各种社会矛盾共同交织的产物。在不触动现行体制的条件下，对信访制度无论是弱化、强化还是规范化，都不可能真正有效地解决信访问题。
从中观层面上进行改革，就是要对现有的信访权进行分解,相应地拓宽公民参政和维权的渠道，保障公民通过多元化的制度管道行使和维护宪法规定的各项权利。换句话说，公民可以通过各种渠道行使宪法规定的各项基本权利和自由，信访渠道只能是公民行使和维护宪法规定的各项基本权利和自由的一种，而不应是对其它渠道和方式的包办代替。2005年4月国务院新闻办公室发布的《2004年中国人权事业的进展》白皮书明确指出：“国家重视通过信访渠道依法保障公民的批评、建议、申诉、控告和检举权利。”[33]这说明中国公民通过信访渠道行使的信访权利包括批评权、建议权、申诉权、控告权和检举权五种。除此之外，中国的信访渠道实际上还承受了宪法赋予公民的集会、游行、示威自由权和请愿权的行使和维护。有的学者笼统地认为信访权就是公民的请愿权，这显然是一种误解，它没有对现行的信访活动进行必要的区分。应该说，在所有的信访活动中，有一部分属于公民的请愿活动。所以我主张从中观层面进行改革，首先是全国人大及其常委会不得制定违宪性和法规，同时保障公民和平集会及向政府请愿的权利。“法律的目的不是废除和限制自由，而是保护和扩大自由。”[34]美国宪法著名的第一修正案就明确规定国会不得制定“剥夺人民和平集会及向政府请愿的权利”的法律，而我国全国人大常委会1989年通过的《中华人民共和国集会游行示威法》实质上限制乃至取消了公民的集会、游行、示威自由权和请愿权，这与宪法精神是相违背的，应该废除或修改《中华人民共和国集会游行示威法》。我们说要废除或修改1989年通过的《中华人民共和国集会游行示威法》，不是说公民可以随心所欲地集会、游行、示威和请愿，而是要对公民行使集会、游行、示威自由权和请愿权进行切实地保障和明确的规范，这种法律规范的目的只能是有利于保障公民行使集会、游行、示威自由权和请愿权。要保证全国人大及其常委会和国务院不得制定违宪性法律和法规，建立违宪法审查制度就成为法治国家正常运转的内在要求。20世纪90年代以来的中国农民，在缺乏宪法赋予公民和平集会及向政府请愿权空间的情况下，面对权益的大规模受损，就只有选择集体上访甚至酿成群体性事件。现行的《信访条例》规定农民集体上访人数不能超过五人，这使农民通过信访渠道行使集会、游行、示威自由权和请愿权又受到了严格的限制。很显然，信访渠道不应取代公民通过其它途径和方式来行使集会、游行、示威自由权和请愿权。因为“人民不能向着一个特定行政部门（信访局）请愿。”[35]在公民行使宪法赋予的各项基本权利和自由的渠道遭到人为堵塞的情形下，无论是弱化还是强化现行的信访制度，都会无济于事。其次是充分明确和强化全国人大及其常委会的职权。密尔在阐述议会的职能时认为“议会的适当职能不是管理——这是它完全不适合的——而是监督和控制政府：把政府的行为公开出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解；谴责那些该受责备的行为，并且，如果组成政府的人员滥用职权，或者履行责任的方式同国民的明显舆论相冲突，就将他们撤职，并明白地或事实上任命其后继人。这的确是广泛的权力，是对国民自由的足够保证。此外，议会还有一项职能，其重要性不亚于上述职能：既是国民的诉苦委员会，又是他们表达意见的大会。”[36]作为我国权力机关的各级人大，如果缺乏农民向其诉苦和表达意见的制度平台，如果农民虽然向其诉苦但却毫无效果，那么，与其说是信访制度的错，毋宁说是人大制度的过。为此，我们选择的不应该是弱化或者强化信访制度，而应当是去改革以人大制度为中心的国家政治制度。再次是实现司法独立，确保司法公正。在当代中国农民的上访中，有很大一部分是由于各级人民法院不能公正司法造成的。人民法院不能公正司法，在很大程度上又是由于司法未能真正独立的结果。保障司法独立是当今世界各国的共识和普遍做法。我国现行《宪法》第126条就明文规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”[37]但在现实生活中，司法不独立以及司法腐败已为人所共知。如果我们不在实现司法独立和确保司法公正上进行改革，却舍本求末地寄希望于信访制度改革，这与建设现代法治国家的目标无异于缘木求鱼；如果“在全社会保障公平和正义”的司法机关，仍然习惯于凭借党委和政府领导手中批转来的“信访件”才能公正司法和进行权利救济，那它只能是在帮助树立行政权威的同时彻底消解自己的公信力。最后，我们认为，要建立完善的现代法治国家，尊重和保障人权，那么推进新闻自由改革、允许农民组织农会等制度安排也是不可避免的。
从微观层面上进行改革，就是单独针对政府的公共管理活动，改革和创新监察制度。通过对纷繁复杂的信访活动进行宏观和中观的分析和剥离，所剩下的狭义上的信访活动即只单独针对各级政府公共管理活动的信访活动就相对容易解决了。新修订的《信访条例》所说的信访就是这种狭义上的信访，即“公民、法人或者其它组织采用书信、邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”这不包括农民行使集会、游行、示威自由权和请愿权，也不包括农民向各级人大、法院、检察院以及政党和群团组织的信访活动，而仅仅是公民“向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求”的活动。众所周知，新修订的《信访条例》本身就是这次信访改革的产物，与1995年条例相比，新的《信访条例》强化了信访问责制，突出了信访人权利的保护等方面，它在一定程度了规范了信访行为，具有积极的现实意义。我们从这种狭义上的信访中可以看出其主要有反映情况、提出建议、提出意见、投诉请求四项内容。在这四项内容中，还应当根据具体情况将其分别划归于行政监察部门和行政复议机关处理。这样，各级政府设立的信访部门所承担的工作量就大为减少了，农民的信访权利也就相对容易得到尊重和保障。 不过。当前中国的现实是，各级政府部门内设的行政监察部门并没有起应有的监察作用，因而各级监察部门在化解大规模的农民上访潮中表现出无能为力。对此，有的学者开始注意到国外的申诉专员制度对我国的鉴借意义。人所共知，西方国家的政府系列中并不存在单独的信访机构，也没有中国这样的信访潮，但是这并不意味着西方国家的公共管理就尽善尽美，民众对政府及其工作人员就毫无意见。据考察，西方一些国家一般采取申诉专员制度或请愿制度来受理民众对政府在公共管理范围内的投诉。“申诉专员”一词源自瑞典，意为“人民的保护者或代表”。申诉专员制度起源于1806年，瑞典被公认为这一制度的创始国，南非、澳大利亚和我国的香港都实行申诉专员制度，其主要职能是对政府及其工作人员进行监察。与我国现行的内设于政府的监察机构不同，申诉专员制度的一个重要特点是它独立于政府的架构之外。[38] 由此看来，微观层面的改革的一个重点，就是应该着眼于中国建设法治政府、有限政府、诚信政府和可问责的政府，改革和创新监察制度。
注释：
[1]（英）密尔著《代议制政府》，北京：商务印书馆1997年版第141页
[2] 中央办公厅信访局、国务院办公厅信访局编《信访学概论》，北京：华夏出版社1991年版，第5-6页
[3]《信访条例》，北京：中国法制出版社2005年版第2页
[4]郭国松《审视信访——信访法律地位的争论由来已久》，载《南方周末》2003年11月13日
[5]参见周梅燕《中国信访的制度困境及出路》，载中国选举与治理网http://www.chinaelections.org,2004-05-17
[6]《史记•五帝本纪第一》
[7] 转引自中央办公厅信访局、国务院办公厅信访局编《信访学概论》，北京：华夏出版社1991年版，第7页
[8]《列宁全集》第28卷，北京：人民出版社1956年版，第330页
[9]（苏）根基娜著《列宁的国务活动》，北京：中国人民大学出版社1982年版，第517页
[10]《刘少奇选集》上卷，北京：人民出版社1981年版，第354页
[11]林喆《参政权：民主政治的基石》，载《学习时报》2004年5月10日
[12]国务院新闻办公室《2004年中国人权事业的进展》白皮书，载《人民日报》2005年4月日
[13]上述引自现行宪法规定参见《中华人民共和国宪法》，北京：中国法制出版社2004年版第44、45、46页
[14]1921年秋，安源煤矿有两位工人写信给当时在湖南搞农民运动的毛泽东，建议他像关心农民运动那样关心工人运动。在中央苏区和延安时期，中国共产党的高层领导比较重视群众的来信来访工作。
[15]参见中央办公厅信访局、国务院办公厅信访局编《信访学概论》，北京：华夏出版社1991年版，第130页
[16]参见刁杰成编著《人民信访史略》，北京：北京经济学院出版社1996年版，第23-25页
[17] ] 参见中央办公厅信访局、国务院办公厅信访局编《信访学概论》，北京：华夏出版社1991年版，第135页
[18] 参见中央办公厅信访局、国务院办公厅信访局编《信访学概论》，北京：华夏出版社1991年版，第141页
[19] 参见周梅燕《中国信访的制度困境及出路》，载中国选举与治理网http://www.chinaelections.org，2004-05-17
[20]赵树凯《走近上访群体，反思信访体系》，载《改革内参》2004年第3期
[21]于建嵘《中国信访制度批判》，载燕南网http://www.yannan.cn，2005-12-2
[22] 2004年5月到9月，笔者在湖南省委省政府信访接待室和湖南省溆浦县、新晃县、宁乡县、岳阳楼区等地进行了为期5个月的上访农民和乡镇干部问卷调查，完成上访农民问卷调查301份，乡镇干部问卷调查200份，深度访谈了10余名上访农民领袖和代表。
[23]《山西“割舌事件”真相调查》，载《南方周末》2000年5月12日
[24李钧德《唐河县五名村民上访竟被判刑》，载新华社《内参选编》2003年第15期
[24] 赵树凯《走近上访群体，反思信访体系》，载《改革内参》2004年第3期
[25] 林喆《参政权：民主政治的基石》，载《学习时报》2004年5月10日
[26] 周梅燕《中国信访的制度困境及出路》，载中国选举与治理网http://www.chinaelections.org,2004-05-17
[27] 于建嵘《中国信访制度批判》，载燕南网http://www.yannan.cn，2005-12-2
[28] 参见赵凌《信访改革引发争议》，载《南方周末》2005月11月18日
[29]参见刘武俊《解读〈信访条例〉的新亮点》，载《学习时报》2005年2月7日
[30]《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》，北京：人民出版社2001年版，第6页
[31]参见张英红《联系群众：关键在于方式创新》，载《长江日报》2002年7月18日
[32]（法）孟德斯鸠著《论法的精神》上册，北京：商务印书馆1997年版，第154页
[33] 国务院新闻办公室《2004年中国人权事业的进展》，载《民人日报》2005年4月14日
[34]（英）洛克著《政府论》下篇，北京：商务印书馆1983年版，第36页
[35]王怡《莫让信访变上访》，载《改革内参》2004年第36期
[36] （英）密尔著《代议制政府》，北京：商务印书馆1997年版第80页
[37] 《中华人民共和国宪法》，北京：中国法制出版社2004年版第59页
[38] 参见周梅燕《中国信访的制度困境及出路》，载中国选举与治理网http://www.chinaelections.org.cn,2004-05-17
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