地方政府合作的现存问题及对策研究

内容摘要　加强府际合作是当代治理变革的趋势。本文了我国府际合作中存在的问题，认为本位主义、尚未建立有效的合作协调机制、财政经费分担、缺乏相关与制度的保障是府际合作的现存主要问题。针对这些问题，文章就完善府际合作的途径与措施，从、管理、法制三个层面进行设计与创新。关键词　　府际合作　地方保护主义　制度创新 一、府际合作是当代治理变革的趋势 　　加强府际合作(地方政府合作) 是公共行政改革的趋势，也是当前行政研究的热点。合作组织(OECD) 把这种全球范围内的府际合作趋势，归结为如下原因: 第一，由于环境保护和经济持续发展等政策问题，亟须区域内各地方政府间协力处理； 第二，区域经济发展失衡，地方政府间必须通力合作解决失业和贫穷等社会问题； 第三，在全球化的冲击下，区域内各地方政府间必须藉由资源和行动的整合，以发挥综合作用，提升地方竞争力； 第四，尽管地方政府为提升其效能，已经与许多私部门或非政府组织建立伙伴关系，但地方政府间所建立的伙伴关系，仍是其他合作关系所无法取代的机制。 　　关于府际合作的必要性及其合作形式，有大量的相关。赵永茂阐述了英美日等国地方政府为了应对都市化、多元社会参与、区域化、效率化及地方政府角色、功能变迁适应力等问题的冲击，地方政府间积极开展跨域合作，并提出新管理体制理论、限定目的政府理论、区域政府理论、中间机关理论等予以阐释。国外学者Helen Sullivan和Chris Skelcher分析英国地方跨域合作演进的原因，指出政治上、操作上及财政上是影响政府间跨域合作的重要因素； 欲促使跨域间问题能获致圆满解决，可以采用契约( contract) 、伙伴关系 partnership )及( network) 三种形态，利用可行的合作机制、协同发展组织，甚至“公司治理”来增进其解决能力，以提供政府经营之重要发展途径。 二、当前我国地方政府合作的问题与困境 　　作为政府间一种重要关系，府际合作往往受政治制度、经济关系、社会文化等因素影响，因此有必要从渊源入手，探究和分析府际合作的存在问题及制度困境。 　　1　地方保护主义阻碍府际合作 　　“分工不合作”是府际合作的巨大障碍。“本位主义”为了追求局部利益甚至不惜损害整体利益。唐斯以演绎逻辑的方法，援引动物领域保护的行为来解释官僚体系中“本位主义”的起源。他认为每一个社会行为人(包括个人与团体) 都是“领域的霸主”，并将这个观念应用到官僚体系。这种“领域的霸主”本位主义造成不同政府之间合作的困难和阻力，甚至膨胀为地方保护主义。法国经济学家Sandra Poncet的研究表明，1997年国内省级间商品贸易平均关税达到了46% ，比10年前整整提高了11%。这一关税水平超过了欧盟各成员国之间的关税水平，和美国与加拿大之间的贸易关税相当。因此必须加强府际合作，降低不断激增的交易成本。 　　2004年国务院发展研究中心“中国统一市场建设”课题组的调查报告共列举了42种包括数量控制、价格控制、工商检查等地方保护主义的方式。本位主义下的地方保护成为府际合作的严重障碍。2合作协调机制尚未有效建立表现之一为尽管府际合作的共识已经建立，但缺乏统一合作的战略规划。以长三角为例，近年来江苏、浙江各地纷纷以融入大上海、共享长三角区域经济合作收益作为自身发展战略。但很大程度上，长三角各地还是按照自身发展的内在逻辑和实际需要，而不是从整个区域发展形态的内在要求出发来展开竞争。例如，苏州与上海为争夺外资，竞相出台更为优惠的政策； 长三角各地区之间的产业结构相似系数极高，重复建设和资源的浪费现象非常严重。这种规划缺乏整体性，而且在目前的地方管理体制下，将形成新的“块块结构”，以及由此必然导致的新的“块块竞争”和“块块封锁”。表现之二为府际合作的组织形式制度化程度相对较低，组织形式相对较为松散，没有一套制度化的议事和决策机制，也没有建立一套功能性的组织机构。我国府际合作很多都是靠地方领导人来推动的，一旦地方领导调动便容易使合作机制架空； 而且当前我国的府际合作，还停留在各种会议制度与单项合作机制和组织上，一般采取集体磋商的形式，缺乏一系列成熟的、制度化的机制与组织。 　　表现之三为中央政府角色“缺位”，未能及时提供有效的政策或制度保障。虽然地方政府的自主权日益增大，但我国毕竟是单一制国家，中央与地方政府之间仍然是领导与被领导的关系，地方政府的府际合作离不开宏观环境上的相关改革和制度保障。因此，中央政府应当在宏观层面上积极进行职能转变与制度创新，包括在税制、政企关系、自由市场、社会保障等方面，为府际合作创造良好的制度环境。　　3　财政经费分担问题 　　府际合作中大抵有下列费用产生:搜寻成本。有合作意向的政府，为寻找自己最佳合作伙伴而花费的成本，例如为收集尽可能多的信息所花费的人力、物力、财力； 谈判成本。政府合作谈判双方，花费在谈判过程中的人力、物力、财力； 合同成本。签署合同的开支，例如合同拟订、打印所需要的开支； 履行成本。为了履行合同中的事项，必须建立相应的机构，配备人员，以及运转这些组织机构所需要的费用； 监督成本。对府际合作中应尽事项，合作方应尽力完成并接受对方监督。监督成本包括建立监督体系、反馈机制、仲裁机制及处罚机制等一系列制度与机构。依据我国现行财政制度，经费分担一般实行财政包干制度。各合作方为了实现自身利益最大化，追求以最少的投入获取最大产出，总是尽量减少自己的成本。此外，现今有不少地方政府财政经费不足，尚有许多财源须依赖中央补助或转移支付，因此在处理府际合作跨区域事务上，会有经费分担的争议。 　　4　缺乏相关法律与制度的保障 　　我国宪法第八十九条规定: 中央政府(国务院)“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。宪法与地方政府组织法都规定了县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、、科学、文化、卫生等事务。“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定”。可见我国宪法和地方组织法涉及有关府际合作的具体规定和条例几乎是空白，法律只规范了各级政府管理其辖区范围内的事务，及上级机关(或中央政府) 在跨域事务的角色扮演，对于地方政府在府际合作中合作机制的建立、权利与责任分担等问题，根本没有谈及。这将对政府间的合作带来隐患: 一是地方的合作权限为中央或上级政府所有，地方自治权有被剥夺的危险； 二是地方政府注重走“上级路线”而忽视同级政府间的合作，竭力从上级机关(或中央政府) 获得优惠政策； 三是由于在实际处理经验模式未定、法制规定不足的状态中，府际合作事务的处理就变成“争权诿责”的情形，反而无法达到解决的目的，增生更多问题。综上所述，当前我国的府际合作存在的诸多问题，与我国现行政治、经济体制的弊端是分不开的。一般而言，府际合作机制能否有效运转，取决于能否建构良好的制度环境、合理的组织安排以及完善的合作规则。其中，制度环境是基础保障，组织安排是结构保障，行为规则是具体的激励与约束保障。当前我国的府际合作，既没有完善的制度环境基础，又没有配套的组织结构保障，且相关法制存在严重缺陷，这必然引发府际合作中诸多问题的产生。 三、建构府际合作机制的制度创新 　　笔者认为，在府际合作机制的建构中，创新是问题的关键所在，必须从层面、管理层面、法制层面全方位着手，在政治层面建立具有全局利益观的、开放的、合作的地方政府； 在管理层面建立协商谈判、财政补贴与平衡、协调联动制度，在法制层面建立冲突协调机制，从而使府际合作更为高效、有序。 　　1　政治层面上的创新 　　一是打破地方保护主义，建立统一开放市场。地方保护主义是府际合作的巨大障碍。地方保护主义为了实现自身局部利益的最大化，通常禁止外部商品在本地区销售，禁止本地区商品流出，或者地方政府扶持本地区。地方保护主义在短期内使小范围得到巨额利润，却让社会整体利益受损，造成社会的无谓损失。因此必须打破地方割据状态，实现人力、土地、资本、商品、信息等生产要素与产品的自由流通。只有在一个统一开放的自由市场内，才能建立开放流动、相互信任的府际合作机制。 　　二是进一步改革中央与地方间关系，深化财税体制改革，建立府际合作的利益分享和补偿机制。一方面，财税体制是中央与地方关系的核心问题，合理界定中央与地方的财政权直接关系到全国统一市场的形成； 另一方面，要协调地方政府间关于府际合作过程中的利益得失冲突。因此，必须做如下改革: 首先，进一步合理界定政府事权，划清各级政府的责任，并以此为基础划分税制； 其次，建立规范化的中央对地方的转移支付制度；再次，继续推行费税改革，规范政府收入，完善地方税收体系； 最后，建立府际合作的利益分享和补偿机制。必须根据“收益原则”和“能力原则”，设计经费分担和合作收益的相关规则。 　　三是建立的地方政府官员的绩效评价体系。在以建设为中心的制度背景下，一个地方的经济状况往往直接决定了该地方政府官员的政治、经济收益。 　　地方政府合作的现存问题及对策研究295在这种绩效评价体系的指引下，地方政府官员往往会为了自身利益最大化而忽视全局利益，以至于地方保护主义、地方分割盛行。应当摒弃经济挂帅的做法，树立科学的政绩观，建立一套涵盖了绿色GDP指标的科学、规范、可量化的干部绩效考核体系。2管理层面上的创新首先，各地方政府应实施资源盘点。资源依赖理论认为，组织间会依各自的资源优势或劣势，进行各类资源的动态交易。这些资源包括土地(包括和人为的物质资源) 、人力(包括政府和非政府部门的人力数量及素质) 、职权以及社会资本等资源。各个地方政府首先应进行各类资源盘点，以分析和了解本身在各类资源上的优势及劣势，作为与其他地方政府发展合作关系的客观依据。 　　其次，创建府际间的长期互动机制。通过分析“囚徒困境”，得出囚徒只有在长期合作或者有外界力量强制介入的情况下，才会做出对双方都有利的选择。博弈理论对于平行单位之间合作问题最常提供的药方，就是长期互动。正所谓“日久见人心”，这种长期交往使政府间能够增进互信，减少道德风险与逆向选择，进而建立相互间就合作事宜的互动模式与心理上的互相期望。 　　最后，设置府际合作的协调机构。这种协调机构，既包括垂直关系的上级政府，也包括平级关系的同级政府。府际合作很多是在中央指导或者上级领导的情况下完成和实现的，但事实上，府际合作也可以是同级政府之间互动、议价和协商的产物。孟德尔提出一个组织间( interorganizational networks) 的概念，来代替传统的层级节制体系。孟氏认为组织间网路的执行，是发生在一个交互依赖的组织体，而非存在于任何单一的组织内； 发展、维护和重新设计组织间网路的努力，通常也有助于成功的政策执行。 　　3　制度层面上的创新制度的重要功能就是使复杂的交往行为过程变得易理解和更可预见，起着有效协调和信任的作用。制度能起防止与化解冲突的作用。制度能用事先协商好的因而是可以预见的方式裁决冲突，从而降低冲突的协调成本。按照L. E. 戴维斯和D. C. 诺斯的理解，制度环境“是一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和基础规则”。⑨关于府际合作在制度层面上的设计与创新，重点是两个方面: 一是建立一个共同遵守的合作公约，以强化地方政府公共政策的规范化、法制化。内容可包括信息公开与披露制度； 开放共同市场，促进人才交流； 建立协调的基础设施网络，统一开发利用自然资源，统一整治和保护环境； 建立协调与管理制度，在、文化、卫生等方面加强行政联合，联手构建统一的制度架构和实施细则，以此协调各地方政府的政策行为； 在招商引资、人才流动、土地批租、外贸出口、技术开发等方面，营造无特别差异的政策环境等等。二是监督与约束机制。英国思想家霍布斯( ThomasHobbes) 曾说: “约定若是没有刀剑在后支持，只是说说而已。”必须建立有关府际间合作互动的监督与约束制度，才能维系府际之间合作的顺畅。 　　一般而言，府际合作往往具有以下三个特点: 第一，合作的形成是地方政府间互相交流的产物，体现了参与者的一致同意； 第二，有以文字的形式规定下来的规章制度，并具有强制性；第三，有正式的执行机构。因此，在合作方发生经济纠纷的时候，必须有可以依据的法律、具有仲裁权的协调机构和组织。