福利国家视角下的公共服务型政府
来源：岁月联盟
时间：2010-08-10
关键词：福利；公共服务型政府；可行性途径
公共服务型政府是个广泛的概念。从学角度看，公共服务型政府意味着政府的政治统治和社会控制职能的弱化，从学角度看，公共服务型政府意味着政府公共产品的供给和生产实现了从计划性到市场化的转变；从社会学角度看，公共服务型政府意味着市民社会地位的提高和公民自我管理能力的改善。笔者认为，公共服务型政府的主要特点应该是体现在政府涉足的领域以及政府行为的方式上。随着医疗卫生、、就业等问题的矛盾突显，政府必须加大对这些问题的政策投入和财政投入以及社会投入，为公众提供社会福利。我国也许在很长的时间内还不能成为真正意义上的福利国家，但是满足社会公众的基本福利需求，政府责无旁贷。福利国家是每个国家的公民的共同诉求和远景。我国一直以来有种思维误区：中西方的经济实力、文化背景、政治体制等各因素存在差异，西方福利制度又经历了私有化的改革，所以，高福利会对经济发展产生负面效应。这一对社会福利的否定态度导致我国政府在社会福利领域中的责任经历了一个逐步缩小和退出的过程。本文认为，我国应该建立一种基于福利国家体制的公共服务型政府。我国政府要汲取西方国家在福利供给上的经验教训，并结合我国的现状，实现政府角色在福利制度中的恰当定位。就此，文章分为四个部分：（一）西方福利国家制度中的政府职能的变迁，以英国为例；（二）中西方公共服务型政府的形成背景；（三）当前我国政府在社会福利方面的问题；（四）以福利供给为突破口，探讨我国建立公共服务型政府的可行性途径。
一、英国福利国家制度中的政府职能的变迁
严格意义上说，英国的福利制度的最终形成和发展起来是在二战之后。1942年12月，英国经济学家贝弗里奇（William Beveridge）提出《社会保险及有关福利问题的报告书》，即著名的《贝弗里奇报告》。针对以往的经验，尤其是面对二战对英国的破坏导致英国公民对国家治理方式信心下降的现象，《报告》提出了较为完备的社会福利制度的设想，这一报告成为英国建立福利制度的政策基础。1948年7月5日，历年颁发制定的《家庭津贴法》（1945）、《国民保险法》（1946）、《伤害法》（1946）、《国民卫生服务法》（1946）、《国民救助法》（1948）正式生效。工党政府艾德礼首相宣布英国成为了世界上第一个福利国家。[1]
英国政府在福利制度运行过程中起着主导作用，这种模式更加强调社会保障的普遍性，政府在社会再分配方面承担了更大的责任。[2](p128) 从管理模式上看，英国的“工作与年金部”负责全面管理社会福利和社会保险事务，国务秘书、其他政府部门的首脑都有责任参与决策，尤其是“优先领域”与政策目标的确定过程。该部门之下还设有诸多地方代理机构，“收益代理”负责发放社会保障收益，“捐税代理”负责社会保险税的收集和记录，“儿童支持代理”负责管理儿童津贴的支付。另外，还有其他专业性的代理机构。“工作与年金部”雇员多达12.5万人，为英国文官的1/4，是英国最为庞大的政府部门，由此可见英国政府在推行福利制度中的主导力量。根据欧盟委员会1999年编写的《欧盟成员国的社会保障：1998年1月1日的形势以及变迁》一书，英国的福利制度实行“中央政府主导、地方政府协同、两级政府共担财政”的行政体制，即英国的社会保障事务主要由中央政府负责, 地方政府只是负责管理社会服务和住房津贴等项目，费用由中央拨款和地方财政共同承担。所以，英国政府在决定给付的增减方面有较大的权力，在决定税收数额和保障水平方面有较大的活动余地和较主动的地位。[3] 在1979年之前，英国的福利制度是以一种近乎“社会主义”的方式为政策基础的，在福利开支中的公共开支部分明显地高于西欧其他国家（见表1）。[4](p136)
表1 1980年西欧各国社会保障的资金来源 单位：%
投保人雇主国家其他
英国
法国
德国
瑞典
意大利15.8
20.9
34
1.0
10.826.5
53.4
34.2
45.9
54.854.8
24.1
28.9
45.3
31.92.9
1.6
2.9
7.8
2.5
资料来源：ILD,“The Cost of Social Security”,1985,p101.
随着社会福利的过度投入，“福利泛滥”导致了“福利替代劳动”现象，公众宁愿选择失业享受福利待遇，也不愿意舍弃福利待遇选择就业。最终导致了英国经济增长速度的急剧下降。
1979年撒切尔上台执政，撒切尔政府崇尚新自由主义，通过削减公共开支的途径改革社会福利制度，试图用“选择性原则”来替代社会福利制度中的“普遍性原则”，让社会福利真正具有帮助穷人的作用，而不是平均分配。
1998年9月，布莱尔推行“第三条道路”的精神，在《我们国家的新动力：新的社会契约》的绿皮书中，工党政府认为新福利制度的原则之一就是：政府的工作重心从发放福利津贴转向提供良好的公共服务，使现代福利制度灵活、高效、便民。这标志着英国福利社会的彻底变革。在福利供给上，由五六十年代的政府强制性的单方供给转变为二十世纪末的政府和社会灵活性的多方供给。在新的福利格局下，政府凸现公共服务职能，加强公共服务能力成为政府形态的必然抉择。在全球化的背景下，英国通过加强公共服务职能促进福利产品供给的做法值得我国学习和借鉴。
二、中西方公共服务型政府的形成背景
西方和我国的公共服务型政府的路径不同。陈振明认为，西方政府管理研究领域(行政学)在其百余年的发展与演变历程中出现了三次“范式”转换,即从公共行政学到新公共行政学再到(新)公共管的三次重大突破。[5] 公共行政从1887年到20世纪60年代，这一时期的公共行政以效率为最高标准。那么，这一阶段的政府是不是公共服务型政府呢？笔者认为，既然政府的组织结构和行为过程围绕着行政效率构建和运行，政府就不是公共服务类型的。公共服务是公共和服务的结合，政府的服务必须具有公共性，而不是偏向某一特殊群体。而政府又必须是“有效率的”，传统的公共行政学试图回答如下的两个问题之一: (1) 我们如何在可供利用资源的条件下提供更多更好的服务(效率),或者(2)我们如何少花钱而保持特定的服务水平(经济)? 效率与公共性难以两全，这就很难照顾到每个人的利益，所以公共性质的服务是不可能的，这一时期的政府服务具有非公共性。1971年弗雷德里克森（H.George Frederickson）的《通向新公共行政学》标志着新公共行政学时期的到来。新公共行政以社会公平为核心考察政府服务行为。社会公平在很大程度上就是公共性的代名词，所以西方的公共服务型政府是在20世纪70年代开始产生的。80年代中后期为公共管理阶段。在公共管理时期，政府服务的方式有所改变，具体表现为：在提供公共服务上宁要小规模机构而不要大规模机构;宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动;宁要提供公共服务的多元结构(宁可出现各种提供者的竞争,并存在使用者对供给者运用控制手段,如美国选举产生的校董事会制度) ,而不要单一的无所不包的供给方式结构;宁可向使用者收费(或至少是指定了用途的税收),而不把普通税金作为资助不具有公共利益的公共事业基础;宁要私人或独立企业而不是官僚体制作为提供服务工具。但是政府服务的性质没有改变，即仍是公共性的。
我国的公共服务型政府是应对社会公共危机事件的产物。SARS危机过后，我国政府逐渐从经济调节、市场监管和社会管理职能向公共服务职能转变。迟福林认为，SARS之后，最具实质性的行动步骤是政府改革，即加快由经济建设型政府向公共服务型政府的转变。SARS危机直接暴露了我国公共卫生和医疗体制建设的严重缺陷：一是多年来公共卫生和支出在国家预算中的比例很小，并且逐年减少，同发展家相比也是落后的。1997—1998年低收入国家(人均年收入1000—2000美元)的公共健康支出占其财政支出的比例为1.26%，而我国仅为0.62%，相差整1倍。2000年，世界卫生组织在对191个会员国进行的医疗卫生评价中，我国排在第188位。二是城市医疗保险的社会覆盖面不大，最近几年还有下降的趋势。1993年有27%的城市人口未参加医疗保险，1998年上升到44%。三是的公共卫生和医疗问题十分突出，并且落后于改革开放以前的六十、七十年代。参加农村医疗保险的人口从70年代末的85%急剧下降到90年代的10%左右。① 由这些数据可以看出，我国建立基于公共福利制度的公共服务型政府迫在眉睫。
三、当前我国政府在社会福利方面的问题
我国公共服务型政府的基本责任是提供公共产品和公共服务，而且提供的公共产品必须是“基本而又保障的”，提供的公共服务必须是“有效的”。[6]政府管理的本质内容在于政府提供三种类型的公共服务：为企业和社会提供经济性的公共服务，即政府的经济调节和市场监管的职能；提供最紧迫的社会性的公共物品和公共服务；提供制度性的公共服务。其中最紧迫的社会性公共物品和公共服务主要是指社会福利品，比如建立和完善从中央到地方的就业和工作服务体系，提供基本的公共教育、公共医疗和社会保障等。但是我国在社会福利供给上存在许多问题。
首先，在福利投入上，根据国际劳工部的统计，中国在福利供给上的投入与发达国家相比有很大差距。例如，社会福利和社会服务是瑞典各级政府特别是地方政府的主要职能。社会福利保障资金和各类社会服务费用，除养老保险、失业保险中存在个人缴纳一定比例费用外，均由政府承担。此类费用支出基本上是各级政府财政特别是地方政府财政最大的支出项目，瑞典GDP的36%用于社会福利事业，地方政府的比例更高，以斯德哥尔摩市为例，该市每年年度财政预算中，2/3用于教育、医疗和社会服务。我国的社会福利投入还落后于某些发展中国家（见表2）。[7]
社会保障总支出
（占GDP的百分比）养老金
（占GDP的百分比）医疗卫生
（占GDP的百分比）社会保障总支出
(占公共支出百分比)
1990 19961990 19961990 19961990 1996
中国
美国
英国
智利
塞浦路斯
毛里求斯5.2 3.6
14.1 16.5
19.6 22.8
16.2 11.3
8.1 10.3
4.8 6.02.6 1.5
6.6 7.2
8.9 10.2
6.0 5.9
4.5 6.4
3.2 1.81.4 2.1
5.6 7.6
5.2 5.7
2.0 2.3
1.9 2.0
1.9 1.9/ 23.9
40.6 48.8
46.4 54.9
/ 45.6
24.7 30.2
21.6 26.5
此外，在国际劳工部统计的113个国家中，1996年，在医疗卫生占国内生产总值方面，中国和伊朗、伯利兹处在同一水平上，均为2.1%，低于突尼斯、赞比亚、秘鲁的2.2%。
在组织管理体制上，我国的民政部、劳动和社会保障部、卫生部的职责都涉及社会福利内容。例如，民政部的职责之一是“组织、指导拥军优属活动；研究提出各类优抚对象优待、抚恤、补助标准和国家机关工作人员伤亡抚恤标准”“承担老年人、孤儿、五保户等特殊困难群体权益保护的行政管理工作，指导残疾人的权益保障工作，拟定有关方针、政策、法规、规章；拟定社会福利事业规划和各类福利设施标准；研究提出社会福利认定标准和扶持保护政策；研究提出福利彩票(社会福利有奖募捐券)发展规划、发行额度和管理办法，管理本级福利资金。”劳动和社会保障部的职责有“拟定养老、失业、医疗、工伤、生育社会保险的基本政策和基本标准并组织实施和监督检查”“制定社会保险基金收缴、支付、管理、运营的政策；对社会保险基金预决算提出审核意见；对社会保险基金管理实施行政监督；制定社会保险经办机构的管理规则和基金运营机构的资格认定标准；制定社会保险服务体系建设规划并组织实施。”卫生部的职责之一是“研究拟订妇幼保健与生殖健康、社区卫生、健康和健康促进及卫生科普等相关、法规和政策；制订并实施有关妇幼保健与生殖健康、提高出生人口素质、社区卫生、健康教育改革和发展目标、规划；依法对母婴保健工作进行管理、指导和监督。”可以看出，我国的社会福利供给不具有整合性。
在覆盖范围上，我国现有的社会保障的覆盖范围要比欧洲福利的覆盖范围狭窄。欧洲福利国家不光提供慷慨的福利服务，而且其福利范围惠及所有公民。举个简单的例子。在瑞士，普通丧偶者可以领取幸存者津贴。申请条件是：鳏夫或寡妇在其配偶去世之后有一个或几个孩子；没有孩子的寡妇，条件是满45岁，结婚至少5年；离婚的投保人如果符合一定条件，也可以认为其相当于前两者。津贴数额是：与重估的平均年收入相对应的老年人养老金的80%，但每月最低为824瑞士法郎，最高为1648瑞士法郎。再如，儿童的父亲或母亲去世，可领取一份孤儿津贴，如果双亲都去世，他或她就有权得到两份孤儿津贴。但是中国不发达，经济剩余量不足，覆盖范围当前还主要限于城镇职工及其家属，然后再逐步扩大到农民和全体公民。[8]
四、我国建立公共服务型政府的可行性途径：以福利供给为突破口
我国福利供给应该以政府为基础、以市场为导向，随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，政府形态也要发生相应的变革。公共服务型政府以社会福利为突破口或许是正确的政策，而且政府在社会福利中的地位越来越重要。在许多国家，政府以购买“私人”社会福利机构服务的形式向其提供补贴，并且用所得税冲销公司为其员工支付的社会福利津贴。例如在波兰和瑞典这两个国家里，公共部门是社会福利制度的最重要载体。[9] 以我国当前的福利现状为系，我国构建公共服务型政府包括以下内容：
（一）适当增加政府在社会福利上的财政投入
我国的社会福利制度与欧洲的福利制度都由政府作为主体。我国构建的社会主义市场经济条件下的社会福利体制仍由政府承担社会福利的管理和领导，由国家财政承担主要社会福利的资金负担。如前文所述，我国要构建公共服务型政府就要加大社会福利的供给。这就带来了一个问题：政府如何增加对社会福利的供给呢？或者哪些社会群体享受社会福利的增量？笔者认为，在城市的福利存量不变的基础上，政府的社会福利供给的增量应该导向。农村在20世纪90年代的改革和发展中被迅速边缘化，乡镇企业丧失了原来的市场和活力，农村的合作医疗也在市场化的冲击下名存实亡，农村基础设施极度短缺，从而演化成约束我国发展的“三农问题”。为了解决三农问题，我国政府采取了“多予、少取、放活”的六字方针。在少取方面，2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议通过决议：农业税自2006年1月1日起废止。而在多予方面，笔者认为增加农村的福利供给是政府的可行的选择。以公共卫生为例，公共服务型的政府要建立畅通的农村疫情信息、医疗救治体系和应急救治队伍；完善疾病预防控制体系，加强农村乡镇卫生院建设；积极建立新型农村合作医疗制度；完善卫生监督体系，充实和加强卫生监督力量；广泛宣传卫生科普知识等。
（二）建立系统化的社会福利制度
社会福利体系涵盖了许多内容，必须建立系统化的社会福利制度。
威廉姆H.怀特科和罗纳德C.费德里科认为具体的社会福利计划必须包含六个方面：（1）福利计划的目的是什么（2）福利计划的资格要件是什么（3）福利计划发放什么津贴（4）提供津贴的方式（5）福利计划的管理机构（6）福利计划的缺点，即福利计划的绩效评估。
顾俊礼与田德文构建了“基础—整合的社会福利体系”。[10](p435-448)在这一社会福利体系中，按照要素制度满足民生需求的不同层次，可以将其分为基础层次和发展层次。基础层次的要素制度有基本养老金、公营划一低廉收费服务、社区护理及健康与与预防服务、廉租房服务、失业补偿、创造就业计划和社区就业服务等；发展层次的要素制度包括企业退休金、个人养老储蓄和社区服务等。基础层次的社会福利以政府的责任为主导，是社会福利体系的主体，发展层次的福利需要多元化的社会主体共同参与。这促进了福利供给的社会化和市场化，更重要的是政府形态发生了转变。以基础层次的公营划一低廉收费医院服务为例。这种做法是为了形成“全民健康服务制度”，而这一制度的资源提供者和管理者主要是政府。政府要为包括基本医疗和大部分的住院服务提供保障。通过政府规划和统一管理的医疗服务体系，可以从机制上扭转由于供需双方信息不对称，众多利益主体包括医院、医护人员、不同奉献的人的趋利行为，以至医疗保险公司的道德风险等等因素带来的诱发医疗成本上升的顽症。
（三）公共服务型政府的社会福利管理机构须整合化和法治化
就整合化而言，卫生部、民政部与劳动和社会保障部各自的社会福利职责必须合三为一。这方面我国可以学习北欧有些国家的做法。在冰岛，《社会安全保障法》在组织与管理一章中的第二条规定：国家社会保障协会负责养老金保险、职业伤害保险和健康保险的管理。此外，相应的管理部门必须深入到社会的最基层。当前，我国社会保障的管理部门是民政部及其县级以上各级人民政府民政部门、劳动和社会保障部及其县级以上人民政府劳动和社会保障机构。为了使社会福利普及至全民，我国应该在乡镇、农村也设立相应的福利管理机构。
就法治化而言，笔者认为，一方面要由我国人大制定一部《社会福利法》或者《公民基本福利法》,统领现有的有关社会福利的法律。二是建立统一的社会福利基金协会。三是成立社会福利司法部，监管社会福利部门的运行情况，听取社会福利公众的意见，如果社会公众对社会福利部门的公共服务不满意，社会福利司法部有权对社会福利部门加以质问，此外，社会福利司法部对社会福利基金由完全的监督权，社会福利部门必须定期作《社会福利基金报告》，每年年初，社会福利部门向社会福利司法部作《社会福利基金预期运用报告》，在年终要作《社会福利基金运用情况报告》。
（四）我国政府的社会福利供给要遵循公平的原则
如前文所述，西方国家在以社会公平为核心思想的新公共行政时期，其政府的服务具有真正意义上的公共性。我国的社会福利供给同样必须统筹兼顾。福利制度的设计和创新应该以社会公平、公正为原则。当前我国存在的一个不合理现象是“福利腐败”。所谓“福利腐败”，是指一些垄断性行业将自己掌握的行业资源无偿或者廉价地向本行业的职工和家属提供，在福利的名义下形成的行业腐败现象。例如地铁职工免费乘车、电信职工免费打电话、电力职工免费用电等等。2003年，全国职工的平均年工资是14040元，其中，非垄断行业的农林牧渔业职工工资为6969元，电力、煤气、水等垄断行业是18752元。垄断企业的高福利已成为众矢之的。调查显示67.1%的人人为垄断企业的高福利，把较高的生产成本转嫁给了全社会，84.7%的人赞同取消这种特殊福利。[11]垄断行业只要继续“垄断”这块利益，无偿地任意使用公共资源，就不可能为公众提供更合理、更优质的产品和服务。这些表面上的单位内部福利，最终会变成服务成本，由政府和公众承担。彻底消除这些“福利腐败”现象，有利于节约资源、减轻公众负担，促进社会的公平与和谐。
注释：
①摘引自:迟福林：危机后应加快向公共服务型政府转变.详见http://finance.sina.com.cn/g/20030610/1032350642.shtml.
参考：
[1]毛锐.撒切尔政府私有化政策研究[M].北京:中国社会出版社.2005,135-142.
[2][4][10]顾俊礼.田德文.福利国家论析—以欧洲为背景的比较分析[M].北京:经济管理出版社,2002.
[3]杨卫平.杨胜刚. 英、美、日、智利社会保障制度改革比较研究[J].财经理论与实践. 2005,(3): 32-35.
[5]陈振明.从公共行政学、新公共行政学到公共管—西方政府管理研究领域的“范式”变化[J].学研究,1999,(1):79-88.
[6]迟福林.全面理解“公共服务型政府”基本涵义[J].人民,2006,(3):14-15.
[7]张梦欣.社会保障:新共识[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2004,105-108.
[8]王志凯.比较福利经济分析[M].浙江:浙江大学出版社,2004,148.
[9][美]威廉姆H.怀特科,罗纳德C.费德里科.当今世界的社会福利[M].北京:法律出版社,2003,232-233.
[11]唐勇林. 垄断企业的高福利已成众矢之的[N].中国青年报, 2006-05-01(2).
作者简介：
[1]周峰(1982-)，男，汉族，山东济南人，中南财经政法大学公共管理学院硕士，研究方向为公共行政理论与实践。
[2]陈静(1981-)，女，汉族，河南邓州人，中南财经政法大学公共管理学院硕士，研究方向为人力资源管理。
