当代中国行政改革的原则趋向分析
一、 政府行政的作用：从“全能主义”到“有限政府”
行政改革的逻辑起点是政府行政在变化的社会中应起什么样的作用，实际又如何，找到二者之间的间隙，予以调适和弥补，从而使得政府行政起到它应当的作用。那么，政府行政在传统和现实中是怎样的呢？“全能主义”是为其价值取向。这种“全能主义”政府是建立在只有政府才能把社会事务处理好的假设基础之上的，认定政府自身权力无限，对所有事务大包大揽，导致责任也是无限。然而，这种价值导向下的政府行政却造成了政府管不好和社会没活力的“能力困境”。 这样，我们就不得不针对这些弊端，重新思考和定位政府行政。
要使政府的作用与其能力相符，有两条途径，一是界定其核心的作用，退出其管不好也管不了的领域；一是提高其行动能力，以有效发挥政府作用。显而易见的是，政府作用的界定是个前提。政府的核心作用是做好基础性工作，也就是确保实现经济和社会的基本条件；建立基础；保持非扭曲性的政策环境，包括宏观经济的稳定；投资于基本的社会服务与基础设施；保护承受力差的阶层；保护环境。 用我们惯常的表述就是：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。在基础工作之外，政府就不再是也不必是唯一的提供者了。因此，培育和发展乃至繁荣市场，便成为锦上添花的东西，能绣好可能不出问题；若绣不好，就有画蛇添足之嫌了。不过，我们必须认识到，虽然说“提供服务并非政府的义务”，但是“政府的义务是保证服务提供得以实现”。
一如上述，重新思考和定位政府行政的过程，是对政府的作用进行限定同时又加以强调的过程。政府不应该也不可能是全能的，归根结底，政府行政作用发挥当以“有限政府”为基。有限政府不仅是用政府行政的规模大小和职能多少来限定，更在于政府行政在社会整体结构中的地位和作用，即看它是否应允了社会发展的需求，看它是否能够祛除至少不形成行政管制，以至于不是限制反而支持了市场-社会主体在社会里建构和发展他们自己。我们应当认识到：（1）“有限政府”是“全能主义”的对立面，强调“有限政府”是想把政府从“全能主义”的泥沼中引领出来，这是它的首要功能。（2）“有限政府”虽非“有效政府”的充分条件，但是它的必要条件。“有限政府”不仅在机构的量上下功夫，还在机构的质上予以考量。而且职能的多少和职能的结构怎样限定也自是“有限政府”的题中之意。所以说，“有限政府”是“有效政府”的基础，“有限性”缺失的政府，也不可能是有效的。我们还将在下面结合有效政府予以进一步论述。
二、 政府行政的规模：从“大政府、小社会”到“小政府、大社会”
政府行政的作用正在从“全能”趋向“有限”，相应地，也必然反映在规模上。“全能主义”的政府行政显然是“大政府”的规模，而“有限政府”是否就一定以“小政府、大社会”为指归呢？有学者在观察“近百年来世界各国政府扩张的缘由”和考量“中国政府现有规模”后认为，“关于中国政府规模的政策考量标准既不在于天然不合理的‘大政府’，也不在于明显不现实的‘小政府’，而在于‘适度’的政府”。于是，当代中国的行政改革指向，“并不在于继续精简政府机构和人员，而在于继续调整政府的功能结构，提高政府的能力，同时有效地阻断机构与人员恶性循环的通道，控制法定编制外政府人员的数量的增加，控制消费性政府开支的增加。” 笔者也赞同该学者的分析和应对理路，但是否“适度”又用什么标准来衡量呢？我认为首先要看它的作用的定位（见上节），而核心作用指归的是“小政府”；其次，要看政府行政与社会之间的张力如何，社会的发展是行政权发展的外在要求，需求总量在提升，但政府行政的事务占社会总体事务的比例则应该“适度”，否则将成为“行政国家” 。第三，要看政府财政支出的规模。这是衡量政府大小的一个较为客观的尺度。这其中还要区分支出的用项，如果是机构和人员的费用占了很大比例，则不是“适度”，若是财政支出（主要是投资）占了很大比例，也不叫“适度”。因此，“‘适度’的政府”不好把握，该作者开出的药方——调整功能结构，提高政府能力，控制人员数量，约束消费性政府开支——若不以“小政府、大社会”为指归的话，不能指望会实现，更甭说效果有多好了。
作用的限定致使规模有了边界。而“小政府、大社会”目标的确立，更是明确了政府与市场、国家与社会、权力与权利互动后的边界，也指引了使政府由“大”趋“小”的思路。笔者曾把这一思路概括为“行政社会化”，尤其是在行为层面的组织活动的社会化，亦即行政权运作本身的社会化，包括有两方面，一是行政职能的社会化，一是行政机制的社会化。职能的社会化是指从政府的行政管理转到社会的自我管理，这有两个途径：一是通过社会中介组织的非行政性管理，承担政府行政转移的不该管的、管不好的原政府职能；一是社会个体的自我管理，强调从“行政本位”转为“社会本位”。这是从社会主体对政府行政的角色替换的角度讲的，也即政府行政应做什么。机制的社会化着眼于政府行政如何运作。在社会主义市场经济条件下，引进市场机制首当其冲。因此，所谓机制社会化是指以社会需求为内在依据，以社会发展为外在指标，实行服务承诺和公共选择，引进家精神。这样，一方面影响和冲击传统的、不合时宜的组织制度和干部人事制度，地整合政府内部资源，让政府“小”但不“弱”；一方面节制和打破行政管制与行政性垄断，从而有效合理地调配社会资源，让社会“大”而且“强”。 当然，从“大政府、小社会”到“小政府、大社会”这一行政改革目标模式的转变和实现，需要一个过程，“还要取决于人们观念转变的程度、经济改革（尤其是政企分开）进展的程度，市场机制发育的程度、体制改革进展的程度等一些因素。”
三、政府行政的体制：从“计划”到“市场”
计划与市场是性质迥异的两种体系。辨证地认识二者的关系是当代中国行政改革的前提和基础。在传统计划体制下，我们的政府行政体制的设置是以政府经济管理职能的决定下的经济行政部门为主的，辅之以政治统治部门和社会管理部门。政府不仅制定详尽的经济发展计划，直接参与经济计划的落实，并且十分细微。致使政府陷入“能力困境”，社会陷入“活力困境”。1978年以来，我们的经济体制几经改革直至把建立社会主义市场经济体制确立为目标，这是一个在政府与市场的互动中厘定边界的过程。邓小平的“南巡讲话”终结了计划与市场、社会主义与资本主义的争论。这里应该指出的是，他并没有就计划或市场的优劣来谈取舍，而是在设定社会主义的本质后，统领了二者。现在看来，计划与市场的争论很是“浅薄”，但不能忽视这正是中国的现实，正是当代中国进行行政改革的背景。的确，正如当初计划体制所暴露出的种种弊端招致了市场在社会主义中国的浮现，市场也是有缺陷的。“‘市场作用’过度就会显出‘市场缺陷’，造成‘市场失灵’。” 但是，“市场的缺陷并不是把问题交给政府去处理的充分条件”。 对于一个长期由计划占统治地位的国家来说，要处理好计划与市场的关系显然不易，但我们必须从这里出发，在这样一个时间与空间都被限定的条件下，我们只能在改革的演进过程中确定改革的逻辑。
其实，在已有的（政府行政）与市场的研究中，更多的是强调要提防政治权力的渗透和滥用，虽然也反对过度自由、秩序欠缺的市场化。我们知道，把这样一个原则转化为实践，是一件多么困难的事情。因此，我们还必须在付诸实践的同时做好理论准备。我认为，美国学者林德布洛姆的《政治与市场》 一书对政府行政体制的定位有着深度的思考和启发思考的功能。该书从政治与市场的相互作用中抽取了三个关键词或曰研究基点——权威、交换与训导。这三个因子的特征虽不甚明确，但其趋势较为明显：即权威保障下有训导参与的以交换为基础和主导的政治-制度。（1）政治权威不再主导，更别说控制了。但是它还必须承担“守夜人”的角色功能，在一定程度上也要应对交易成本高于组织成本时的情势，弥补市场（交换）失灵。（2）训导当然不会再像毛泽东意义上的训导（动员和说服），但在任何制度中包括权威制度和交换制度都少不了训导的参与。也就是说，一定的社会制度内，训导和道德激励是大众化控制及其循环的便宜及潜在的辅助工具。（3）交换作为基础，主导着社会结构形式及其运作方式，但是必须有一定的秩序作为逻辑框架，此种秩序是人类生存与的前提和基础，由一定的权威和道德（训导）所提供和保障。因此，我们在设计一个制度或改革某体制时不能仅作一个简单分析，不是取代而是某种程度上的关系再定和系统再造，不是单一目标而是首要目标与附带效应的层次再理。不仅要确知包括政府行政体制在内的制度为什么从计划向市场转变，还要明白这一过渡为什么会遭到歪曲或抵制，怎样才能回到改革的本意上，怎样才能始终处在自由与秩序的环境里达致权威与交换亦即组织成本（计划）与交易成本（市场）的均衡点。
当前行政改革的取向是欲让市场在政治-经济制度中处于主导或基础地位，而这必然会破坏计划体制下产生的权威及由其生成的秩序。2004年春夏之际的中央宏观调控的实施过程便初见计划与市场的博弈和危险。是然，改革中乃至其后的社会，交换制度（市场）虽然是基础，但权威还是必需的。所以，这就要求有一个度，即改革不是要削弱权威，而是要规范它的构成和运行。还有，一定的训导制度也是必须的，这不仅是一个成本问题，还有一个人的精神层面的要求。是否可以将权威制度比作政治文明，交换制度比作物质文明，训导制度比作精神文明的建设与完善呢？！
四、 政府行政的理念：从“传统”到“”
建基于商品-市场经济上的现代社会必然内蕴社会主体对政府行政的更多需求和进一步扩展自身自由的渴望。与此相适应，政府行政的理念也必须从“传统”走向“现代”。这里，“传统”和“现代”这些术语的运用是中性的，是对于社会变迁和制度发展而言的。“现代”不是对“传统”的简单否定，而是综合一定条件后对传统本身的扬弃和超越。英格尔斯就曾经指出：“无论一个国家引进了多么现代化的经济制度和管理方法，也无论这个国家如何仿效最现代的政治和行政管理，如果执行这些制度并使之付诸实施的那些个人，没有从心理、思想和行动方式上实现由传统人向现代人的转变，真正能顺应和推动现代经济制度与政治管理的健全发展，那么，这个国家的现代化只是徒有虚名。” 那么，体现在政府行政上，“传统”理念与“现代”理念又若何呢？这需要从政治的性质和职能谈起。恩格斯指出：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。” 也就是说，政治的两大支柱——政治统治和社会管理的标的是社会本身，而社会的构成因素又从各个方面决定了政治的性质和序列政治统治要以社会管理为基础，并逐渐趋向于社会管理。在我国这样一个人民民主专政的国度，政治一方面是阶级的民主即权力享有；另一方面是阶级的专政即确保权力享有。结合我国社会制度和改革趋向，“传统”向“现代”的理念转换可以这么表述：即由管制社会到服务社会，从统治形态到善治形态。这两对转变中的理念恰也因应了马克思所设定的“社会共和国”的基本命题：将产生于社会但与社会相脱离的力量重新还归社会，或曰社会收回，使社会公共权力与社会本身融为一体，不再构成超脱于社会之上的强制力量。
管制社会的根源不仅在于计划经济的惯性和本性，还在于政府角色的冲突和错位。也就是说，政府不仅作为一般的社会管理者和市场监管人，还作为所有者或说生产者的角色。这样，政府既“掌舵”又“划桨”，造成了大量的前台成本和后台（潜）成本。而且因为管制的存在使得政府处于主动的“造租”地位，社会主体不得不为此付出无为的成本，腐败问题却也跟踵而来。因此，行政改革必须祛除管制。但是，社会是否可以就此舍弃政府行政而自存在呢？在仍然处于社会主义初级阶段的当前显然是不可行的。因为，不仅政府的“守夜人”角色需要充当，在中国它还承担着扶助和培育市场与社会的功能，这也算是中国政府行政改革的难点之一吧。而以服务社会为取向的服务型政府的构建是当前学界的一个话题。其实，“服务型政府有两个重要特征，一是政府只提供市场、企业和个人不能或不愿提供的公共物品和公共服务；二是政府应当鼓励公共服务市场化。”
善治的本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治的基本要求有：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。 笔者认为，善治强调的是国家与社会关系的状态之一，而行政作为国家权能构成中最活跃的部分，以致行政与社会的关系的厘定是至关重要的。先前的统治形态因其“正统性”、神秘性、非责任性、人治、僵化和官僚主义逐渐为善治所替代，从而使得行政与社会可能获致一种和谐的状态。
五、 政府行政的权能：从“官僚主义”到“有效政府”
政府行政的理念由“传统”向“现代”的跨越，必然要求摒弃官僚主义，建构有效政府。不然，政府行政的权能将归于无力。因为，“反复地表明，良好的政府不是一个奢侈品，而是非常必需的。没有一个有效的政府，经济和社会的可持续发展都是不可能的。” 其实，我们党和国家的领导人早就注意到了官僚主义的存在和危害。1984年8月29日的《人民日报》头版重登了周恩来总理发表在1963年5月29日的精辟讲话《反对官僚主义》一文。邓小平同志在其著名的讲话《党和国家领导制度的改革》中指出：官僚主义是一种长期存在的、复杂的历史现象，是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题。它的危害已达到了令人无法容忍的地步。官僚主义有思想作风的原因，但是制度问题才是根本。制度问题不解决，思想问题也解决不了。 意识到了危害，就要剔除。剔除的途径就是行政改革，是改造政府行政的权能。而这一改造在现代条件下是以“有效政府”为指归的。
上文已经谈到，有效政府必须以有限政府为前提和基础。有限政府意指将政府的非核心职能剥离出去，使私域成为真正意义上的私域，使部分广义上的公域也淡出，归权与公民社会和第三部门。有效政府则是指在整合原有资源的基础上优化组织的目标与机制，以适应行政环境的动态发展，最大程度地满足公民社会和市场经济的需求。因此，我们一般将有限政府和有效政府合而表述为：有限政府基础上的有效政府。我们在此指明了这样一个政府行政原则，至于有效政府怎样评定，由谁做主，由什么约束，究竟是个什么状态能达到什么效果，怎样把它量化使之可测算，都还值得探究。但是可以明确的是，建构有效政府，必须在政府行政所依赖的其他方面如职能、结构、组织和方式等方面同时着力。
六、结语
一如上述，政府行政原则方面的改革体现在有着逻辑性关联的五个方面，即作用限定了规模，规模决定着体制，体制制约了理念，理念导引着权能。这样，不仅指出了五个过渡，更为重要的是，我们明确了行政改革在行政原则方面的着力点和方向。另外，我们回顾1978年以来的政府行政变革的历程，可以得出这样两个结论：（1）完成了从机构改革、行政体制改革到行政改革的转变。这表明我国的行政改革还是汲取了历史经验和教训，不再局限于政府内部结构与功能的调整，而是开始在宏观层面上去把握，重新界定政府在社会中的地位和作用，重新设置政府行政的结构和职能，重新设定行政的运行程序和运行机制。（2）完成了从单纯追求提高行政效率、增强政府活力到努力构建一个高效廉洁、合理协调、公平公开的行政系统的转变。其实，行政改革唯一恒常的便是对效率的追求，对政府能力提升的追求。其他的，诸如促进市场化、保证经济发展是经济改革的任务，促进民主化、保证社会公正是政治改革的任务，促进中庸、保证社会情态健康是文化改革的任务。只不过，在脱胎于非常态社会的当代中国，这诸多方面均需改进，而政府行政的特殊地位和行政改革的特殊作用，使得行政改革成了这个时空背景下的“幸运儿”。因为，惟有进行行政改革才不至于使社会过早陷入无序，也只有行政改革才能吸纳这诸多方面的需求。但是这样终究会让行政改革不堪重负，这时候我们就不仅要考虑行政改革内部的配套问题了，行政改革与政治、经济、文化等方面的改革一样刻不容缓。
