中国共产党党内适当分权论
随着党的代表大会常任制改革的深入发展，有些地方（如四川雅安、湖北罗田等）进行了党内分权的试验，引起了广泛的注意。对此，有人支持，有人反对，更多的人是疑虑。党内分权到底应不应该、合不合理？需要在理论上给予正面回答。
引论
任何国家民主的发展都不能离开这个国家所处的特殊的生态，当代民主的发展，要想绕开居于领导地位和执政地位的拥有七千多万党员的大党——中国共产党，是难以想像的。按照马克思主义的观点，民主需要一定的文化条件，中国共产党汇聚了当代中国的众多精英，他们的水平、文化程度、经济生活状况等都是相对较高的。因此，中国共产党党内民主的发展更符合理性的需求，不仅如此，党内民主的发展对人民民主的发展具有一定的导向性、推动性的作用。邓小平强调，民主局面首先要从党内造成，如果党内不造成，国家也造不成。党的十三大报告指出，以党内民主来逐步推动人民民主，是发展社会主义民主政治的一条切实可行、易于见效的途径。党的十六大报告也指出，党内民主对人民民主具有重要的示范和带动作用。从这些官方论断来看，人民民主的发展是实行党内民主的应然的诉求，以党内民主为先导，实现党内民主与人民民主的良性互动与耦合，将吹响社会主义民主健康前进的号角。
那么，中国共产党党内民主到底怎么发展，其突破口在什么地方，不同的人给了不同的药方。总体而言，国内不少学者根据党的文件精神提出了一些措施，然而这些举措大都属于对官方文本的诠释，于理论而言，很符合辩证法，但于实践而言，大都老扭秧歌、隔靴搔痒。国内也有一些人提出了一些激进的措施，其中以党内分派的主张最为典型。应当指出的是，在当今中国，要想以推翻中国共产党作为代价来发展中国的民主，其结果可能是灾难性的，别的不说，单就民族和国家的统一来说，中国共产党就不能离开中国的政治舞台。党内分派的措施可能直接导致中国共产党的垮台，这与中国共产党践行党内民主的旨趣是背道而驰的，因而，这个措施是不现实的。
我们要提出的发展党内民主的措施，一要有马克思主义的理论根据；二要有实践上的可操作性；三要有执政当局可承受的限度（最基本最主要的是能保证执政当局执政地位的不动摇）；四要既能保证党内民主的有序进行又能保证党内民主获得实质性的发展。我认为，党内适当分权主张大体上能符合这四个条件。
我曾就本文求教于一些学界前辈，然疑之者众，容之者寡。我想解释的是，民主不可能一蹴而就，要一步一步来，逐步跨越，逐步完善，在民主发展的每一阶段上既要回顾、展望未来，更要面对现实、脚踏实地，因此，我们所提出的对策建议要有阶段性，既不能原地踏步又不能盲目跃进，而是要有利于民主的有序发展。当然，在此篇论证中，有没有问题？当然有问题！学识无边际，无止境，没有问题才真正有问题了。不过，若以资产阶级的一套东西来框束和评价本篇文章，我恐怕就难以接受了。
一、分权原则的普遍适用性
“权力”是一个古老的概念，权的本意是秤锤，引申义为权衡、判定。“权力”的字面意义是指“权衡之力”。学界对于权力的涵义争论颇多，但对于权力所具有的一些特征却具有共识。比如权力具有腐蚀性、扩张性，就是一例。法国启蒙思想家孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才能休止。”[1]（P184）英国19世纪著名历史学家阿克顿也说：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”[2]什么是绝对权力呢？美国著名的政治学家乔·萨托利说：“事实上不受足够的制衡性权力反对的权力，是绝对权力。”[3]这就是说，没有相应制衡力量的权力就会产生绝对权力，就必然导致腐败。为了避免权力腐败，需要防止绝对权力的产生；而为了避免绝对权力，就需要对权力进行监督和制约。实践一再证明，最有效的监督和制约是以权力制约权力，正如孟德斯鸠认为的那样，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[1] （P184）既然是以权力制约权力，当然就需要分权了。
分权学说萌芽于古希腊亚里士多德的《政治学》，书中提出：“一切政体都有三个要素，作为构成的基础”，即“议事机能”、“行政机能”和“审判（司法）机能”。[4]古罗马政治思想家波里比阿第一个提出了权力制衡的概念。他将国家权力分为人民大会、元老院和执政官三部分，认为执政官是君主政体的因素，元老院是贵族政体的因素，人民大会是民主政体的因素。这三个方面只有相互配合、彼此合作，才能保证一个均衡、正常和稳定的国家结构，当权力系统某一部分暴露出过分揽权的倾向时，就应当受到其他部分的抵抗。近代资产阶级最早的分权制衡论者是英国思想家洛克。洛克的观点实际上是“二权分立”，即立法权和行政权的分离。同时，他还认为，“社会始终保留着一种最高权力，以保卫自己不受任何团体、即使是他们的立法者的攻击和谋算。”[5]因此，在洛克那里，没有哪个机构具有绝对权力。孟德斯鸠将国家权力划分为三种，即立法权力、行政权力和司法权力，最先完整地提出“三权分立”的分权制衡学说。他认为，“一切权力合而为一，虽然没有专制君主的外观，但人们却时时感到君主专制的存在。”[1] (P186)杰斐逊将洛克、卢梭的人民主权思想同孟德斯鸠的三权分立原则紧密结合起来，将启蒙思想家的主张付诸于实践，极大地发展了分权制衡学说。
马克思对于分权制是持肯定态度的，他对1831年德国的黑森宪法有相当高的评价，认为“没有哪一部宪法对执行机关的权限作过这样严格的限制，在更大程度上使政府从属于立法机关，并且给司法机关以如此广泛的监督权……关于各部大臣的责任的法令绝不是空话，它使人民代表能够依靠国家法庭来解除任何一个只要被认为是犯有哪怕是曲解立法议会的某项决定之罪的大臣的职务……高等法院有权对有关任免制度的一切问题作出最后决定。众议院从议员中选出一个常任委员会，组成类似雅典最高法院的机构，对政府的活动实行监督，并把违反宪法的官员送交法院审判，即使是下级执行上级的命令时违反宪法，也不得例外。于是，官员便摆脱了王权的控制。另一方面，高等法院由于握有对行政机关的一切行动作出最后决定的全权，便成为全能的了。”[6] 1844年底，马克思在拟定的《关于国家的著作的计划草稿》的提纲中，就把“权力的分开：立法权力和执行权力”单独列为一章。遗憾的是，由于马克思时代所面临的主要任务是打碎一个旧世界，所以马克思未能完成这一著作，但很明显的，他的现代国家理念中是有分权思想的。恩格斯对于资产阶级的分权制也给予了一定的肯定，他说：“在那些确实实现了各种权力分立的国家中，司法权与行政权彼此是完全独立的。在法国、英国和美国就是这样的，这两种权力的混合势必导致无法解决的混乱；这种混合的必然结果就是让人一身兼任警察局长、侦查员和审判官。但是司法权是国民的直接所有物，国民通过自己的陪审员来实现这一权力，这一点不仅从原则本身，而且从历史上来看都是早已证明了的。”[7]
需要强调的是，分权制不是资本主义国家特有的政治制度。历史上的奴隶社会、封建社会都采取过某种形式的分权制，如中国在秦朝时就实行了中央权力的分权制，即三公九卿制，丞相掌行政，太尉掌军事，御史掌监察。其实，社会主义在实践中也存在着分权制。1917年十月革命胜利之初，列宁曾设想俄国无产阶级政权应是实行直接民主制的政体，但是落后俄国的现实状况使俄国难以实行直接民主制，难以直选苏维埃代表统一行使立法权与行政权，结果产生了一个人民委员会，它是全俄苏维埃任命的以共产党人为核心的一个国家管理机构。这样，苏俄的国家机构实际上就有了两套班子，即全俄苏维埃代表大会及其常设机关中央执行委员会和人民委员会。尽管1918年的苏俄新宪法规定这两套班子的三个机关都有立法权，但行政权却只归人民委员会掌握。根据多年的实践，1936年修改的苏联宪法取消了三个机关都有立法权的规定，明确规定立法权归苏联最高苏维埃，行政权交给人民委员会（后来改称部长会议）。我国宪法明确规定人大常委会委员不得在政府中任职，最高人民法院也具有相对独立的地位，表明我国的人民民主也实行着一定程度的分权，即立法权、行政权与司法权的适度分离。但是，总体而言，社会主义实际存在的分权，在实践上不很充分也不很完善，在理论上难以理直气壮，这与教条式地理解“议行合一”而导致思想观念上的束缚有很大关系。众所周知，“议行合一”的提出，是源于马克思对巴黎公社革命的。实际上，巴黎公社“议行合一”的“一”指的是公社委员会，公社委员会下设10个委员会，执行委员会只是其中之一；巴黎公社的司法是独立的，“法官的虚假的独立性被取消”[8]。由于10个委员会中的委员同时是公社委员会委员，所以，巴黎公社实行的是“议行合一”，在这个前提之下，也实行了适度的分权。对此，我们要坚持解放思想，“自觉地把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制的束缚中解放出来，从对马克思主义的错误的和教条式的理解中解放出来，从主观主义和形而上学的桎梏中解放出来。”[9]
因此，分权原则并不等于资产阶级的三权分立，它不是资本主义社会所独有的东西，而是人类共同的文明成果。我们不能因为资本主义有分权，就拒绝分权。如果是那样，资本主义要用电、要吃饭，我们岂不是要拒绝用电，拒绝吃饭了。对于资产阶级的三权分立，我们当然不能照搬，但也不能连分权原则一并给抛弃了。正确的态度是批判地继承，取其精华，去其糟粕。列宁曾经说过：“无产阶级文化不是从天上掉下来的，也不是那些自命为无产阶级文化专家的人杜撰出来的。如果硬说是这样，那完全是一派胡言。无产阶级文化应当是人类在资本主义社会、地主社会和官僚压迫下创造出来的全部知识合乎的发展。”[10]
党内权力虽不同于国家权力，但也具有“公共权力”的性质，所以，党内权力必然具有一般权力的本质特征，党内权力也应该要实行科学的分权制衡。中国共产党作为领导党和执政党，党内权力运行对国家权力运行具有示范和带动作用。国家权力制约机制能否健全，在很大程度上，取决于党内权力的制约机制是否健全。在党的十六大提出“按照决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革”的要求之后，一些地方政府曾进行了“行政三分”的试验，但效果并不明显。原因概在于此。如果能根据十六大关于“改革和完善党的领导方式和执政方式”，“进一步改革和完善党的工作机构和工作机制”的精神，在一些市、县党代会常任制试点的基础上，积极稳妥地改革党委高度集权的领导体制，按照“决策、执行、监督相协调的要求”，先进行地方党委内部分权，以此来带动和推进政府的“行政三分”，可能做法更稳健一些，效果可能会更好一些。
二、共产主义运动中无产阶级政党分权的理论与实践
在国际共产主义运动史上，无产阶级政党分权制衡的实践，象巴黎公社的实践一样，有一个大前提，即党的代表大会是党的权力中心。
马克思主义经典作家向来认为，党的代表大会是最高权力机关，中央委员会只是执行机关。1847年的共产主义者同盟章程规定：“代表大会是全盟的立法机关”、“最高权力机关”，“中央委员会是全盟的权力执行机关，向代表大会报告工作。”“中央委员会得出席代表大会，但无表决权。”[11](P574—575)为了保证党的代表大会的权力中心地位，马克思恩格斯主张以年会制的形式来发挥它的作用。共产主义者同盟章程规定：“代表大会于每年8月举行。”[11] (P575)
无论革命环境如何恶劣，列宁都始终坚持党的最高机关是党的代表大会，始终坚持党的代表大会年会制。1905年4月，俄国社会民主工党第三次代表大会通过的党章明确规定：“党的最高机关是党代表大会。代表大会由党中央委员会召开，每年一次。”[12]1906年4月，俄国社会民主工党第四次（统一）代表大会通过的组织章程规定：“党的最高机关是代表大会。定期代表大会由中央委员会召开，每年一次。”[13]（P165）1907年4月，俄国社会民主工党第五次代表大会在伦敦召开，大会重申了四大的规定。[13](P216) 1917年十月革命胜利后，布尔什维克党成了执政党。尽管当时的国内外环境依然非常恶劣，但是，以列宁为首的布尔什维克党始终坚持党代会年会制。在1918年到1923年间共召开了六次党代表大会。
党代会年会制的目的是为保证党代会是党的“权力中心”。然而，年会制也有不足之处，由于党代会一年召开一次，在党代会闭会期间，其权力中心地位往往会被中央委员会或其他机构所取代。马克思主义经典作家显然发现了这个问题。马克思恩格斯把“遇紧急情况中央委员会得召集非常代表大会”[11] (P575)作为年会制的弥补措施。列宁坚持了这种做法，并开创了党的代表会议制度的形式。党的代表会议是由党中央召集各省委员会和各民族地区委员会的代表组成的，规模和职权都比党的代表大会小一些。1919年12月规定，党代表会议每三个月召开一次；1921年规定为每年召开两次；1922年规定为每年召开一次。党的代表会议年会在两次党的代表大会之间召开，目的是避免党的代表大会的权力流失到党的中央委员会。
1869年9月成立的德国社会民主党，是世界上第一个在民族国家范围内力图以共产主义为指导的无产阶级政党。为了避免中央执行委员会的过度集权，德国社会民主党除了坚持党的代表大会年会制之外，还设立了一个专门监督中央执行委员会的机构。其党章第15条规定：“为了尽可能防止执行委员会独断专行，党成立由十一人组成的监察委员会。执行委员会未予考虑的一切申诉可提交监察委员会。同时，监察委员会应该监督执行委员会对日常事务的领导。”[14](P47)党章第17条还规定：“监察委员会至少每季度对执行委员会的日常事务领导、公文、图书和财务进行一次检查，如果监察委员会有充分的根据和执行委员会拒绝改正错误，监察委员会有权停止执行委员会个别成员，直至整个执行委员会的工作，并且可以采取临时领导日常事务的紧急措施。这样的决定必须要由监察委员会三分之二的多数通过。如果执行委员会的成员半数以上被停职，则应在四星期内召开党代表大会，对事情作出最后决定。” [14](P47)从以上规定可以看出，德国社会民主党的代表大会是党的权力中心，执委会是领导党的日常工作的执行机关，监委会制约和监督执委会的工作。这是对共产主义同盟民主制原则的进一步，体现了以权力制约权力的原则。1875年德国社会民主党与拉萨尔派的全德工人联合会合并成立德国社会主义工人党。为了避免党的上曾经出现的主席独裁制，党章决定实行双主席制，即把原设主席、副主席各一人改设为两个平权的主席。一直到1914年之前，该党都保持着两个主席相互制约的体制。新章程还规定，除执行委员会和监察委员会外还设立由十八人组成的仲裁委员会，在执行委员会和监察委员会之间产生分歧时进行工作。仲裁委员会有权与监察委员会一起以绝对多数票罢免不称职的或拒绝改正过失的执委会个别成员或全体成员。如果免除了执行委员会个别成员的职务，就由监察委员会和仲裁委员会共同确定有关职位的人选，任期到下次代表大会为止；如果两个以上的执委会成员被免职，应在六星期内召开党代表大会进行新的选举。在此之前，由监察委员会和仲裁委员会指定一个委员会来领导党。同时，根据执行委员会的提议，仲裁委员会也可以免除监察委员会个别成员或全体成员的职务。[15]由此可见，德国社会主义工人党组织的运行是以党的代表大会为中心，在组织机构设置上防止权力过分集中，明显体现出分权制衡的原则。
俄国社会民主工党于1898年成立后，由于沙皇政府的专制压迫，党基本上处在非法状态下，难以展开正常的活动。所以，列宁强调无条件的集中制和极严格的纪律。“在黑暗的专制制度下，在流行由宪兵来进行选择的情况下，党组织的‘广泛民主制’只是一种毫无意思而且有害的儿戏。”[16]1903年在国外召开的党的二大确立了集中制的原则。在《党章》中特别强调了中央委员会的作用，中央委员会“大体上统一和指导党的全部实践活动”，“中央委员会的一切决议，各级党组织都必须执行”。[17](P45)因此党内形成了集权体制，干部也以任命制为主，权力配置以纵向运行为主。但是，这并不意味着中央委员会可以代替党的代表大会成为党的最高权力机关。《党章》第二条明确规定：“党的最高机关是党的代表大会。”[17](P44)列宁强调高度集权制只是特殊历史条件下的临时性政策规定，他从来都没有忘记民主制。1905年革命爆发后，革命形势有了一定好转，俄国社会民主工党第一次代表会议于同年12月召开，会议强调要实行广泛的选举制度，中央委员会可以撤换，并且第一次提出：“代表会议确认民主集中制原则是不容争论的”。[17](P119)1906年3月列宁在提交给党的四大的文件中写道：“党内民主集中制的原则是现在一致公认的原则”。[18]即使在非常状态下，列宁也很担心并设法限制中央委员会的过度集权。1905年党的三大通过的《章程》规定：“在半数的委员会要求召开代表大会而中央委员会拒绝召开时，代表大会即由各合格委员会的代表会议选出的组织委员会召开。组织委员会行使中央委员会召集代表大会的一切职权。”[17](P103)这个规定在很长一段时期内都一直保留着。1912年举行的俄国社会民主工党第六次全国代表会议还建立了一个新的机构——检查委员会，它由党的代表大会选举产生，其职责为了检查中央委员会的处和一切事业，并向下一次代表大会提出报告。十月革命胜利之后，列宁发现党中央的权力越来越大。为了加强监督，从1919年俄共（布）第八次全国代表大会起，《党章》就规定：“中央委员会设立局——负责政治工作，组织局和以书记（中央委员会组织局委员）为首的书记处——负责组织工作。”[17] (P593)
列宁一贯认为，由党代会选举产生的中央委员会只是党代会的执行机关。为了防止中央委员会的过度集权，除了中央委员会分设三个机构之外，还不准设主席。即便这样，列宁仍然很不放心，为了加强对中央委员会的监督，他建议，建立党的监察委员会，保证监察委员会的相对独立性，“中央监察委员会，只对党的代表大会负责”。[19]在列宁的倡议下，1920年俄共（布）第九次全国代表会议成立了中央监察委员会，它标志着俄共的检查制度发生了质变。会议通过的《关于党的建设的当前任务》中的第三条明确指出：“完全需要改变检查委员会的性质”。[20](P39)第十九条进一步指出：“代表会议认为有必要成立一个同中央委员会平行的监察委员会。监察委员会应当由党内最有修养、最有经验、最大公无私并能够严格执行党的监督的同志组成。党的代表大会选出的监察委员会应当有权接受和协同中央委员会审理一切控诉，必要时可同中央委员会举行联席会议或把问题提交党的代表大会。”[20](P43—44)显然，列宁是想把单纯的监察制度上升为权力制衡机制。1921年3月俄共（布）第十次代表大会召开，会议进一步作出了《关于监察委员会》的决定，其中的第七至第九条明确规定：监察委员会和党委员会平行地行使职权，并向本级代表会议和代表大会报告工作；监察委员会委员有权出席本级党委员会和苏维埃委员会的一切会议以及本级党组织的其他各种会议，并有发言权；监察委员会的决议，本级的委员会必须执行，而不得加以撤销，如果有不同意见，可以把问题提交联席会议解决，如果与同级党委员会不能取得协议，可以把问题提交代表大会或本级代表会议解决。[20]（P70—71）
防止权力的过度集中是列宁在其晚年集中思考的问题。他以口授的方式写下了《给代表大会的信》、《我们怎样改组工农检查院》等书信和文章。列宁在临终前写的《我们怎样改组工农检查院》中说：“中央监察委员会委员必须在自己主席团的领导下，经常检查政治局的一切文件。”“有一定的人数必须出席政治局每次会议的中央监察委员会的委员们，应该形成一个紧密的集体，这个集体应该‘不顾情面’，应该注意不让任何人的威信，不管是总书记，还是某个其他中央委员的威信，来妨碍他们提出质询，检查文件，以至做到绝对了解情况并使各项事务严格按照规定办事。”[21]显然，列宁将党的最高领导人都一律置于中央监察委员会的监督之下，这是一种典型的分权制衡的思路，对于执政的无产阶级政党具有重要的启发意义。然而，由于复杂的原因，这种探索随着列宁的逝世而中断。在以后的历史进程中，苏共中央执行委员会逐渐集执行权、决策权和监督权于一身。这种高度集权体制在特定历史条件下发挥了它应有的作用，但是其危害也是很大的。它为日后苏共垮台留下了隐患，而且，这种高度集权体制还极大地影响到其他共产党执政的社会主义国家，使权力过分集中成为共产主义运动中的痼疾。
三、对共产党党内适当分权的设想
无产阶级政党由革命党向执政党转变时，高度集权体制理应得到应有的改变。邓小平曾深刻指出：“党成为全国的执政党，特别是生产资料私有制的社会主义改造基本完成以后，党的中心任务已经不同于过去，社会主义建设的任务极为繁重复杂，权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。对这个问题长期没有足够的认识，成为发生‘文化大革命’的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价。现在再也不能不解决了。”[22]（P329）应当看到，高度集中的体制是在特定的历史条件下，尤其是在长期战争环境与计划体制下形成的，它对革命胜利和建国初期集中力量建立独立的体系和国民经济体系发挥过重要作用，不能全盘否定。但是，当今时代的主题发生了变化，党的历史方位也有了很大改变，继续保持高度集中的体制已不合时宜。这就要求党必须与时俱进，开拓创新，对党内权力进行科学合理的分解。建国以来的实践一再证明，权力过分集中，无论对党的事业、人民的事业，还是对干部的健康成长，都弊大于利。如何解决权力过分集中的问题，邓小平主张“必要的分权和自主权” [22]（P329）。
对一些党代会常任制试点单位进行的党内分权的改革，一些人疑虑重重，怕妨碍了党的集中统一领导，陷入西方三权分立的窠臼。这种疑虑是没有必要的。我们进行的党内分权与西方的三权分立有质的不同。西方资产阶级政党内部也有分权，但基本上属于资本主义的三权分立范畴。它们的中央执行委员会和党的全国代表大会权力的来源往往是相同的。但是，无产阶级政党始终坚持民主集中制原则，始终坚持党的一切权力集中于党的代表大会，在这个前提下实行适当的分权，并不影响党的集中统一优势。一旦党代会作出决议，各方立即贯彻执行，不会形成长期掣肘、议而不决的局面。
在坚持党代会是党的权力中心的前提下，在党内实行适当的分权，实现以权力制约权力，应该进行相应的机构配置。要充分研究和借鉴国际共运史已有的经验，以实行党的代表大会常任制为契机，积极探索，勇于突破。
结合当前地方党代会常任制改革的实践经验，笔者的设想是：第一，由党的代表大会选举产生一个常设委员会，在党代会闭会期间主要行使决策权，接受党的代表大会的监督；第二，现行由党的代表大会选举产生的党委会，应恢复其在六大以前的名称，即“执行委员会”，主要行使执行权，向党的代表大会及其常设委员会负责；第三，由党的代表大会选举产生的纪律检查委员会作为党内专门的监督机关，行使纪律监督权，监督范围不仅包括党的执行委员会，而且还包括党代会常设委员会在内的党的权力机构。它独立于党代会常设委员会和党的执行委员会，只对党的代表大会负责。
党内分权的改革不可能一蹴而就，不能采取激进的方式，否则容易造成大的混乱与无序，结果往往事与愿违。党内分权的改革要与市、县党代会常任制改革结合起来，从基层做起，稳步推进。在当前和未来的一段时间内，建议让党的全委会与党的常设委员会对接，成为党的权力机关，主要行使决策权；让党的常务委员会与党的执行委员会对接，成为党的执行机关，主要任务是执行党代会及其常设委员会作出的决策；党的纪律检查委员会成为党内专门的纪律监督机关。党的常设委员会、执委会、纪委会三者相互制衡，共同对党的代表大会负责，并在年会期间向党的代表大会报告工作，接受监督与质询。三机关人员原则上不应交叉任职。这种党内分权的改革方案不可能阻碍党的集中统一优势，它不是削弱而是加强了党代会的权力中心地位，从而会有效地防止党代会权力的流失。
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