地方政治精英与制度创新

 [内容摘要] 随着行政体制改革的深入，一些在部门和地区陆续展开“政府绩效评估”的活动试点，对于此类现象，研究者大都从行政管的角度出来分析。然而，一旦我们把这一活动置入学和社会学的分析框架，它的丰富性即显示出很高的研究价值。本项研究以东南沿海X市S区塑造“公共部门绩效评估”活动为例，探讨在现行的政治制度框架下，地方政治精英与知识精英如何进行自主性制度创新的尝试，并分析了政治精英在一定的场域下维持和支撑权力体系的策略，有助于我们认识不同环境下制度创新动力差异的根源。

      [关键词]：地方政治精英、制度创新、场域、联姻、策略

                 [Abstract]Along with the deepening of China’s administrative system reform, some departments and regions have started “government-performance assessment” as experiment site. As for this phenomenon, most researchers are analyzing from the administrative point. However, once we put this event into political science and sociology analytical framework, its richness immediately shows the high value of the study. This topic takes how Southern-east China X city S area shape “public sector performance assessment” as example, to discuss how the local political elite and the intellectual elite attempt to perform autonomous system reform in the existing political structure, and to analyze the strategy which the political elite to maintain and support the power system in a limited field, and it is helpful for us to understand the causes of different system innovation in different settings.       [Key Words] Local Political Elite; System Innovation; Field; Joint-marriage; Strategy                 随着中国行政体制改革的深入，一些在部门和地区陆续展开“政府绩效评估”的活动试点。对于此类现象，有的学者认为建立政府绩效评估体系有助于地方“责任政府”、“服务政府”“法治政府和“效能政府”的建设。[1] 有的认为有助于我国政务，推进社会向化、信息化的转型。[2] 还有的对政府绩效评估体系的方法、标准和评估主体是否提出自己的看法。[3] 总的来说，研究者大都从行政管理学的角度出来分析，认为此项活动将为我国的行政管理化做贡献。然而，一旦我们把这一活动置入政治学和社会学的分析框架，它的丰富性即显示出很高的研究价值。笔者以东南沿海X市S区塑造“公共部门绩效评估”活动为例，[4] 分析在现行的政治制度框架下，地方政治精英如何进行自主性制度创新的尝试，从中透视改革开放以来中国地方政府的行为方式。       一、精英、政治精英、塑造或制作(craft)  　      地方政治精英在中国传统社会本身就是一个独特的社会阶层，中国政治有着悠久的“精英管理”（meritocracy）传统。1978年以后，地方政治精英的结构和产生机制出现了以年龄、水平、工作业绩为录用标准的选拔机制。[5](164)特别上个世纪九十年代，当代中国精英得到了空前的发展空间，市场化主导的政策为精英的成长提供了制度环境，大量拥有权力、知识、财富和享有较高社会地位的群体已逐渐成型。       （1）精英(Elite)        帕累托首先使用这一术语，之后就在社会科学中广泛使用。根据帕累托的提法，精英是由人类活动领域中能力最强的人组成，他们在公共或私有组织中占有战略性地位，这些组织包括政府、政党、军队、公司、工会、传媒、教育、宗教等。精英之所以能获得主宰地位，是因为他们具备社会所推崇的才能和品质。[6](236-237)       （2） 政治精英(Political  Elite)        政治精英（political elite）是政治体系中的精英分子，一般指在一个社会中掌握权力或处于首领地位的人。在中国，由于政治体系内部具有层次性，各个层次的政治精英的职能范围和活动方式是有差别的，如中央、省市、区县和乡镇的党政领导的政治活动方式就有很大的不同。[7]?       （3）塑造（craft）       “塑造”在地方精英理论中是经常出现的概念。本文借助“塑造”来研究地方治理。它包三个方面。第一，所制作“产品”的规则和特征；第二，制作者的决策方式；第三，制作者“出售”产品的技巧。       二、S区塑造“公共部门绩效评估”活动始末         S区是地处东南沿海X市的四个行政区之一，其政治与经济地位均十分重要。区内经济发达，有大量的台资、侨资、外资。曾获得“全国先进城区示范单位”、“全国科技工作先进单位”、“全国社区服务示范单位”、“全国科普工作示范区”、“全国质量兴市先进区”。2001年起，X市开始筹划行政区划调整，S区政治精英认为这是一个十分重要的发展机遇，他们意识到到制度创新是政治预算支付的重要对象，于是“公共部门绩效评估体系”作为一项制度创新便酝酿而生。       2001年11月，项目正式启动。S区成立了“公共部门绩效评估”项目领导小组，由区长担任项目顾问，常务副区长任组长，纪委书记、组织部长、监察局长、人事劳动局长为成员，涵盖了基层多个部门的政治精英。领导小组组长实质性介入项目全过程，多次主持召开项目协调会、项目鉴定会和项目推进会。从2001年到2005年，“公共部门绩效评估”活动历经两个阶段。第一个阶段是课题组研制阶段。第二阶段为全区推广阶段。       在第一阶段，由Y教授领衔的“公共部门绩效评估”课题开发组成立。课题组负责“公共部门绩效评估”项目的可行性论证，实地开展项目调研，绘制项目所需图表，撰写项目研究报告，建构评估指标体系，制作项目课件，开发项目系统软件。课题组与项目领导小组进行多次意向洽谈，认真分析己有的资料。在这一阶段，公共部门绩效评估体系指标的提取是一项重要工作。为此，课题组成员通过召开座谈会、调查问卷、个别访谈等多种形式，掌握了大量的第一手材料，初步提取公共部门的主要业绩指标与影响要素，将其分为基本建设、运作机制和通用业绩三大类，共有22个一级指标，指标总分值为100分。第一类“基本建设”由思想建设、组织建设、政风建设、制度建设、计划生育、社会治安、重大事故等指标构成。第二类“运作机制”包括依法行政、服务态度、规范办公环境、政务公开、办事实效、部门领导素质、工作质量、政令畅通、整体形象、效能投诉情况、投诉整改程度等指标组成。第三类“通用业绩指标”由工作效率、人员编制比率、建议、提案及督办件办理情况组成。经过一年多的努力，课题组将成果制成演示动画，制作演示光盘交项目领导小组。       第二阶段全区推广。在行政目标以及为达到目标所制定的制度化支持手段确立之后，地方政治精英通过行政实施。行政实施主要是以指挥、沟通、控制、协调等行政形式来完成项目具体落实环节。2004年间，S区政府多次召开了全机关的绩效评估动员大会，并由中共S区委、区政府联合下发《X市S区公共部门绩效评估实施方案》。绩效评估领导办公室下设三个评估小组。即“基本建设”评估小组、“业务实绩”评估小组、“公众评议”小组组成。评估对象包括S区所有的直属局办，如教育局、人劳局、文体局、招商局、安监局、财政局、审计局、城管行政执法局，以及下辖各街道办。       作为一项开创性的工作，“公共部门绩效评估体系”是一个形态特殊的产品，许多干部观念并未转变，以为仍是传统行政中的机关效能评估或目标管理。为了形塑基层官员的新理念，从2003年起，S区的地方政治精英特地邀请高校教授给五套班子领导举行专题讲座，提出要建立多元城区治理结构，培育和谐的施政环境，将市场机制参与渗入经济建设和社会事务工作中。“公共部门绩效评估体系”被反复强调，新名词渐渐成了当地政治精英经常在会议场合提到的一个用语。这个语汇的运用先是在市区领导班子形成共识，以后又逐步深入到街道基层政权。与此同时，“管理智能化、队伍专业化、服务系列化、建设特色化、指导科学化”、“治理城区、经营资产”、“经营与治理并重”等口号和政治文本陆续出现在区政府的文件和文宣上。       在评估活动的压力下，S区各公共部门纷纷展开基层体制创新，一些局办建立了以电子平台为基础、三级格局的运作机制。在服务大厅内设立咨询员，提供咨询服务。建立触摸式电脑、电子屏幕、办事指南、示意图等渠道，将服务内容、办事程序、办理依据、申办资料、办理时限、收费标准公开。一些街道办事处创办“爱心超市”，社区低保户和特困户可凭“爱心卡”积分自主选取一定量的生活急需物品。       到2005年2月底，绩效评估领导办公室公布各局办与街道办的绩效评估成绩，建立评估档案，根据绩效评估发现的问题，反馈有关单位进行整改，同时，召开表彰大会，活动暂告一段落。       三、精英从事创新活动的“场域”、“联姻”与“策略”                 在这一部分，笔者拟从“场域”、“政学联姻”与“地方策略”三个方面理解“公共部门绩效评估体系”制度创新为何率先发生在X市S区，以及当地精英何以能够运作成功。       1、精英创新活动的“场域”        所谓“场域”(field)是布迪厄实践社会学中一个非常重要的概念，指的是“在高度分化的社会里，社会世界是由具有相对自主性的社会小世界构成的，这些社会小世界就是具有自身逻辑和必然性的客观关系的空间，而这些小世界自身特有的逻辑和必然性也不可化约成支配其他场域运作的那些逻辑和必然性。” [8]（134）这些“社会小世界”就是各种不同的“场域”，如场域、政治场域、场域、学术场域等；社会作为一个“大场域”就是由这些既相互独立又相互联系的“子场域”构成的。布迪厄从多个层面对场域作了论述：第一，场域是一个相对独立的社会空间。第二，场域是一个客观关系构成的系统或称。[9]（134）第三，场域是一个充满争斗的空间。场域中存在着积极活动的各种力量，它们之间不断“博弈”，这使场域充满活力。第四，每个场域都具有不同的“惯习”或“地方性知识”(local knowledge)。地方性知识只有在产生它的场域中才能发挥“如鱼得水”的作用。第五，场域间的关联是复杂的。整个社会世界分化为形形色色的“场域”，这些“场域”不是“孤零零的碎片”，它们之间有相互连接。[10]       布迪厄的“场域”概念给我们研究地方政治精英进行制度创新提供了新的理论工具。具体在本文中，“场域”是指地方精英涉入其间的环境、社会舞台的社会空间和地理空间。可以是地理上的乡镇、区县、省市，也可能在功能上属于政治性的，同时还包含了构成此场域成员的价值观念、文化象征和资源的集合。       X市地处闽南金三角中心地带，濒临海峡，这一地区特殊的人文曾为学者所广泛注视。由于特殊的地理条件，在历史的变迁中，这一区域逐渐形成了崇商重贾的海洋型商工文化、浓厚的家族制度和海外华侨等地方性传统。改革开放以后，闽南地区获得了前所未有的发展机遇，民营和外资企业迅猛发展，X市成为最早的经济开放城市之一，局部的制度创新开始出现。当时X市的条条框框多，对外资吸引力不大。针对这种状况，海外华侨华人根据国际惯例，提供了不少的意见和建议，如允许外资参与市政建设、外资银行进入、设置保税区、简便手续和吸引台资等等，很快引起了地方政府的高度重视，在当地政府部门与海外华侨华人的多重互动中，地方政治精英对新规则有所认识，其行政运行方式和理念逐渐发生变化。       制度创新的方式有两种，一是自下而上的需求诱致型创新，二是自上而下的供给主导型制度创新。自20世纪80年代改革开放以来，制度创新的主要方式是供给主导型制度创新或变迁，但在有些地方（如侨乡），这种创新方式则朝着上下互动、双向回应型的模式，它表现在地方政府和海外华侨的相互博弈中，虽然双方都有发展侨乡经济的愿望，但由于现行的政治管理和行政管理体制与这种愿望的实现之间具有某些错位，无论是X市地方政府还是海外华侨，都产生了制度创新的需求。在侨乡的地方政府，由于组织规模比中央政府小，根据奥尔森的理论，容易实现集体行动；又由于它距离最高权力中心较远，因而容易在制度的边际上挖掘创新活动的空间。       2、精英与学者的“联姻”       所谓“政学联姻”，是当前地方政府与高校科研机构常见的一种合作模式。X市S区的地域面积不大，但辖区内却拥有一所全国重点高校和国家学院等知名科研机构，具有非同寻常的智力资源。上个世纪九十年代以来，在国家的提倡下，学界出现了知识生产的专门化和社会化趋向，产生了一批以“学术为业、兼顾社会效益”的专业理论工作者，他们通过与政府合作，组建研究机构与课题团体。对于他们来说，利用这样一个科研场域，不仅可以开垦出更多的知识生长点，还可以获得资金来源。而对于地方政府来说，依托高等院校，可以为自己找到合法性的依据，获得必要的智力资本与名份，解决制度创新活动中的技术难题。       “公共部门绩效评估体系”对于地方政治精英来说是一项富有挑战性的刺激，但它具有管理目标复杂、产品形态特殊、评价标准多重等特点，需要由课题开发组来搭建一个融合多学科人才的平台。在这种情况下，由于Y教授近几年的研究方向是行政管，加上他与Z区长是大学同学。在如此背景下，知识精英与政治精英合作，组建起“公共部门绩效评估”课题开发组，课题组汇集了管理学、经济学、数学、统计学和机等多学科的人才。       在这项地方制度创新活动进行期间，S区政府还与高校从事公共政策的相关院系合作成立“S区发展研究院”，下设多个小组，聘请多位学界名人为顾问，组建一个包括行政、社会、经济等各个领域的“智囊团”，为政府决策及时提供，为S区提供智力支持，创造新的管理理念和管理方式，以推进S区公共管理的创新。“S区发展研究院”也为学者介入政府事务提供一个平台，使S区成为学者实验的土壤，得以观察改革公共决策系统的成效与质量。        在研究政治精英与学者的“联姻”现象时，有的学者注意到这一代政治精英不会像八十年代的政府官员那样与知识分子之间有那么大的理念隔阂。[11] 这一代政治精英的政治意向，除了受个人的政治、经济利益影响外，也会受到知识精英看法的影响。而上个世纪九十年代以来的知识分子群体，因各自在市场化过程中的位势及现实和潜在利益不同，有一部分知识精英利用与政治精英的关系，在合作中获得了优势的经济和社会地位，在技术市场化过程中获得了财富，这也是“政学联姻”的重要基础。       3、精英的“策略”       “策略”也是布迪厄的社会理论的基本概念体系的一个。它是指社会行动者以不断的“计算平衡”过程来学习适应自身所处的境遇。不同区域的政治精英在各自环境下，会采取不同的策略以维持和支撑自己的权力。       在S区进行的创新实验中，地方政治精英需要把握主流意识形态是否允许基层进行这样试验的时机，以寻求更为广泛的政治意识形态基础的支持。进入新世纪以来，新一届党和国家领导集体执政以来，十分强调进一步推进行政改革，多次提到要建设“服务政府”、“法治政府”和“责任政府”，进一步提高行政管理和行政服务的水平。东南沿海地区的这批具有创新精神的地方政治精英及时地与上级政治家的偏好联系起来，并提升到政治行动的层面。       其次，这项地方制度创新活动必须在地方政治精英的掌控范围内，以免出现群众的“公民参与爆炸”现象。为此，地方政治精英将评估主体分为内部相对人和外部相对人两类，将被评估部门划分为三大类，第一类基本上是对外服务的部门和街道办事处，由外部相对人进行评估；第二类基本上是对内服务的部门，由内部相对人评估；第三类为兼具内外服务职能的部门，由30％内部相对人和70％外部相对人进行评估。通过表1，我们可以看到地方政治精英对重要部门采取由内部相对人来评估，同时限定外部评估人的数量。见表1。                 表一：被评估部门类别与评估主体

类别	部门
第一类部门	教育局、民政局、科技局、卫生局、建设局、经贸局、文体局、招商局、园林旅游局、安监局、计生局、外事侨办、执法局、各街道办事处
第二类部门	审计局、人防办、机关事务管理局
第三类部门	司法局、人劳局、财政局、发改局、统计局

        注：外部相对人为辖区居民、企业，按照社区与人口分布抽样原则抽取调查对象，内部相对人为机关事业单位工作人员；抽样数量第一类单位街道办事处为200份，其余为100份，第二类单位为50份，第三类单位为100份。                 最后，基层的这项行政改革举措需要获得高层的重视。在地方政治精英的运作下，国内多家具有影响的媒体都对其作了报道，客观上它们参与了这项创新活动的扩展。由于媒体的特殊影响，使这一制度创新的意义在一定程度上得到提升，在全国的影响逐步扩大。随后，来自欧盟的知名专家学者、中央国家机关和地方政府部门的代表近百人，以如何“构建的政府绩效评估体系，推进政府管理创新”这一主题在S区召开研讨和交流。S区的“公共部门绩效评估系统”被与会政界、学界人士赞扬，获得“地方政府创新”提名奖，并被确立为中国与欧盟合作的公共管理项目试点单位。       四、结语                 综上所述，改革开放以来，在“放权让利”形成的分权式资源再分配体制下，地方政府的功能大大增加，地方政治充当起投资者和企业管理者的角色。东南沿海地区由于市场化进程较早，经济发达，地方政治精英的主动性、社会动员与政治文化均与内地有很大的区别。在东南沿海地区，地方政治精英与当地商界、学界、海外华人的互动十分频繁，其中，政治精英与知识精英在地方国家政权建设扮演着重要的作用，他们间的互动是值得重视的一对关系。       由于中国领土辽阔，场域的和社会生长形态异常复杂，只有在洞悉和理解其地域空间的异质性和多样化形态之后，才能估计出地方精英在区域生活中支配的差异性，以及不同区域的政治精英在各自环境下，采取了不同的策略以维持和支撑自己的权力。本文的第三部分借助“场域”与“策略”的概念，有助于研究不同环境下制度创新动力差异的根源，特别是中国东、中和西部创新动力差异和政治文明不平衡的原因，笔者期待学者同仁能从这一视角做进一步深入的研究。          参考：        [1] 藏志军.行政绩效评估体系在地方行政改革中的运用[J]. 上海行政学院学报.2004，（6）.         [2] 章秀英.论政府绩效管理对社会转型的意义[J]. 社科纵横.2005，(3).         [3] 徐增辉.我国政府绩效评估存在的难点及对策[J]. 公共行政. 2005，（6）.         [4] 有关X市S区“公共部门的绩效评估”活动的资料来源于在当地的通知、报告、计划、当地报刊杂志发表的通讯、评论和文章，以及笔者与地方基层官员和策划课题的学者的访谈记录。         [5] 杨雪冬. 市场发育、社会生长和国家构建——以县为微观分析单位[M].郑州：河南人民出版社，2002.         [6] [英]戴维·米勒,韦农·波格丹诺. 布莱克维尔政治学百科全书[M]. 邓正来译. 北京：中国政法大学出版社，2002年版.         [7] 郎友兴.民主政治的塑造：政治精英与中国乡村民主[J]. 浙江学刊.2002，（2）.         [8][9] [法]皮埃尔•布迪厄,华康德. 实践与反思——反思社会学导论[M] .北京:中央编译出版社，2004.         [10] 如果借用当代美国著名的文化人类学家克里福德•吉尔茨话说,场域性的惯习其实是一种典型的“地方性知识”(local knowledge).         [11] 程晓农：当今社会四派“精英”之分疏[Z]. 天涯社区网，2005-06-08.