从“一国两制”看ＣＥＰＡ在澳门的成功实践
[摘要]澳门回归祖国九年来，在“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治的方针的指引下，社会取得了举世瞩目的成就，特别是2004年CEPA实施以后，澳门的经济出现跨越式的发展。一方面，“一国两制”是CEPA实施的有力的制度保障；另一方面，CEPA的成功实施是对“一国两制”具体内容的集中反映。
[关键词]一国两制；澳人治澳；CEPA；WTO；制度创新
澳门回归前，由于澳葡政府的无所作为，澳门经济发展停滞不前，甚至连续四年经济出现负增长，从而导致失业率居高不下，黑社会猖獗，社会治安每况愈下，澳人怨声载道，人心惶惶。1999年12月20日澳门回归祖国以来，澳门进入了“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治的新的发展时期。澳门回归祖国九年来，澳门特区政府在“一国两制”方针的指导下，全面贯彻落实《基本法》，依法施政，促进了澳门的经济高速发展，社会和谐稳定、居民的生活水平得到了前所未有的改善和提升。正如胡锦涛总书记2004年12月20日在澳门庆祝澳门回归祖国五周年的讲话中所指出的：“澳门回归祖国五年来，社会面貌焕然一新。以何厚铧先生为特首的特别行政区政府带领社会各界人士团结奋斗、开拓进取，克服了亚洲危机、外部经济环境变化和非典疫情等带来的种种困难和挑战，妥善解决了一系列关系澳门全局和长远发展的重大问题。今天的澳门，社会安定祥和，经济持续增长，民众安居乐业。实践证明，澳门人是完全有智慧、有能力、有办法管理好、建设好、发展好澳门的。”[1]
一、CEPA的实施是“一国两制”成功实践的集中体现
何谓CEPA?所谓CEPA，就是内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排，的全称是Closer Economic Partnership Arrangement，简称为CEPA。就CEPA的具体内容来讲，主要包括货物贸易、服务贸易和投资便利化三个方面。
关于货物贸易，内地承诺自2006年起对所有原产于澳门的产品实施零关税。除内地禁止进口的产品外，所有在澳门生产的货物主要符合双方制定的《安排》原产地标准，取得专用的“原产地证书”确定为“澳门制造”产品后，均可享受零关税出口内地。
关于服务贸易，内地同意对澳门38个服务行业放宽市场准入条件，这些服务行业包括：、、建筑及房地产、医疗及牙医、广告、管理咨询、会议展览、电信、视听、分销、保险、银行、证券期货、、运输、货代、仓储、物流、航空运输、信息技术、专业技术人员资格、文化娱乐、商标代理、专利代理、职业介绍、人才中介、个体工商户、机及其相关服务、市场调研、与管理咨询相关的服务、公用事业、建筑物清洁、摄影、印刷、笔译和口译、环境服务、社会服务及服务。
关于投资便利化，内地与澳门除了贸易投资促进；通关便利化、商品检验、动植物检疫、食品安全、卫生检疫、认证认可及标准化管理；商务；法律法规透明度；中小合作及产业合作等七个领域加强合作。
可见，从内地与澳门签署的CEPA协议的基本内容来看，无论是货物贸易、服务贸易，还是投资便利化，都集中体现了《安排》是在一国之内两个单独关税区建立类似自由贸易伙伴购销的协议。CEPA符合WTO的规定，其目的是促进内地与澳门特别行政区共同繁荣与发展。就其签署的原则来讲，一是遵循“一国两制”的方针；二是符合世贸组织的规则；三是顺应双方产业结构调整和升级的需要，促进稳定和可持续发展；四是实现互惠互利、优势互补、共同繁荣；五是先易后难，逐步推进。
根据CEPA签署的目的和原则，内地与澳门2003年10月17日正式签署首阶段的《安排》，并于2004年1月1日起全面实施。此外，双方于2004年10月29日、2005年10月21日、2006年6月26日以及2007年7月2日，分别签署《(安排)补充协议一》、《(安排)补充协议二》、《(安排)补充协议三》及《(安排)补充协议四》，更加扩大原有《安排》内容及深化其承诺。
综上所述，首先，内地与澳门签署的CEPA突出体现了澳门具有“一国两制”的优势，因为CEPA的签署必须同时具备两个条件，一是必须遵循“一国两制”的方针；二是符合WTO的游戏规则。其中“一国两制”是CEPA实施的基本前提和必要条件，WTO的游戏规则是在“一国两制”前提下的灵活运用。其次，CEPA的签署给澳门的经济发展提供了无限广阔的市场效应，因为无论是货物贸易、服务贸易，还是投资便利化，为澳门带来了内地这个具有无限发展潜力的市场效应。这个制度性安排把澳门这个细小的微型经济体与中国内地这个大市场紧密地联结在一起，为澳门不断扩大博彩旅游业的发展提供了前所未有的机遇，譬如内地开放港澳自由行。第三，CEPA的签署给澳门的一些服务业较WTO承诺提早两年进入内地的时间优势，同时与WTO的条款相比较，CEPA为澳门在货物入口税率方面较外国企业享有更好的零关税优势，同时还为澳门企业提供较低门槛投资及进入内地服务业的投资条件优势。譬如，WTO只准许资产不少于200亿美元的银行进入内地经营，而CEPA把这个条件降低为60亿美元，分销行业的资产额也由两亿美元下降为1000万美元等。
二、CEPA的实施为澳门经济的全面发展注入新的活力
2004年1月1日CEPA在澳门正式实施，CEPA的实施，不仅全面推动了澳门经济的发展，而且对澳门经济实现多元化发展、提升其国际竞争力具有强大的推动作用，更是为澳门经济实现可持续发展注入了新的活力。
首先，从CEPA签署的内容来看，涵盖货物贸易、服务贸易和贸易投资便利化三个方面。细心解读这三方面所包含的内容，虽然内地与香港也同样签署CEPA协议，但澳港在具体内容上还是有一定的差异性。这主要体现在两个方面，一方面内地与澳门签署的主要是结合澳门现存产业结构的特点，具有很强的针对性；另一方面，更是突出了澳门生产成本和劳动力均比香港低廉的比较优势。在货物贸易方面，澳门享受零关税的273个商品税目与香港有所不同，其中澳门在纺织和制衣业就有115个，占其273个商品总数的42.13%。
其次，从CEPA实施的效应来看，2004年1月1日实施至今，5年多来，为拉动澳门经济的快速发展发挥了巨大的作用。其推动作用表现为以下几个方面：(1)自由行拉动澳门旅游博彩业突飞猛进的发展。据澳门统计局公布的资料显示，回归前，1991年至1999年9年间，来澳旅游的总人数分别为7488.6千人次、7699.2千人次、7829.3千人次、7833.8千人次、7752.5千人次、8151.1千人次、7000.4千人次、6948.5千人次、7443.9千人次。其中香港来澳的人数一直处于第一位，位居第二位，中国内地为第三位。1999年澳门回归以后，1999年至2002年四年间，尽管来澳的游客人数在不断增加，但香港来澳的人数一直处于第一位，中国内地游客上升为第二位。而台湾游客则下降为第三位；特别是2004年CEPA实施以后，开放了自由行政策，内地来澳的游客猛然增加，2004年内地来澳门游客为9529.7千人次，首次超过香港来澳的游客。从2004年开始至今，内地来澳的游客一直居第一位，而香港来澳游客则退居第二位，台湾则为第三位。2005年，来澳游客总人数为18711.2千人次，其中内地人数为10463.0千人次；香港为5614.9千人次；台湾为1482.5千人次；2006年，来澳游客总人数为21998.1千人次，其中内地人数为11985.6千人次；香港为6940.7千人次；台湾为1437.8千人次；2007年，来澳游客总人数突破26993.0千人次，其中内地人数突破为14866.4千人次；香港为8174.1千人次；台湾为1444.1千人次。(2)自由行效应刺激四年来经济持续双位数增长。回归前，澳门经济连续出现四年的负增长，1999年回归后，澳门特区政府在“一国两制”的制度安排下，一方面，特区政府对博彩业引入竞争机制，适度开放博彩业的经营权；另一方面制定了以博彩旅游业为龙头，服务业为主体，其他产业协调发展的产业政策，一举扭转了澳门经济出现负增长的局面。博彩业开放以后，据澳门统计局公布的数据显示，2002年GDP增长为10.3%；2003年GDP增长为16.0%；特别是2004年CEPA实施以后，在自由行效应刺激下，2004年GDP增长高达30.5%；2005年GDP增长为12.0%；2006年GDP增长高达24.0%；2007年GDP增长高达30.5%，经济增长创下回归以来的新高。在经济持续高增长的同时，澳门人均本地生产总值也在逐年增加，1999年人均本地生产总值为13844美元；2000年上升为14171美元；2001年为14253美元；2002年为15567美元；2003年为17805美元；2004年突破22634美元；2005年上升为24369美元；2006年达到28857美元；2007年突破36357美元，不仅创下历史新高，而且人均本地生产总值首次超过香港。
第三，CEPA效应促使失业率降低为回归以来的新低水平。CEPA效应不仅刺激了澳门经济突飞猛进地发展，而且困扰澳门失业率居高不下的局面彻底得到改变。回归前澳门的失业率一直居高不下，1999年失业率高达6.3%；2000年达到6.8%的历史新高。2001年失业率仍然高达6.4%；2002年仍然在高位6.3%；2003年也徘徊在6.0%的水平上；2004年实施CEPA以后，在自由行效应刺激下，失业率开始下降为4.9%；2005年下降为4.1%；2006年失业率继续下降为3.8%；到2007年失业率下降为3.1%，截至2008年3月，失业率下降为2.9%的最低水平。
第四，CEPA效应促进了货物贸易、服务贸易和贸易投资便利化的快速发展。目前，据澳门特区经济局公布的数据显示，CEPA在货物贸易、服务贸易和贸易投资便利化方面已发挥了积极的作用。自《安排》于2004年1月1日实施至2008年3月31日期间，经济局在货物贸易方面共签发了573张原产地证书，出口货值达52，076，402澳门元，节省关税约5，060，975澳门元，产品种类包括水泥、纺织成衣、纱线、塑料袋、可刻录光盘、色带油墨、食品(糖、饼食及咖啡豆)、覆铜板、电汇排、胶水、邮票、打印机色带及鞋等。有关服务贸易方面，经济局发出了346张《澳门服务提供者证明书》，领取证明书的企业主要从事运输物流、会议展览、管理咨询、建筑工程、分销、电信、法律、广告、空运服务的销售和营销服务及房地产等服务行业。[2]可见，CEPA给澳门的中小企业提供了难得的发展机遇，澳门中小企业可以利用自身的区位优势，一方面大力发展商业零售和批发业务，另一方面可以进一步扩大和充实“前店后厂”经营模式，积极稳妥地推动制造业向内地的转移，还可以利用地缘上的方便条件，探索粤澳两地在多个产业上的合作经营或合资经营的合作模式等。所有这些都必然有助于促进澳门产业结构的优化和升级。
三、充分发挥“一国两制”的制度优势是CEPA实施的根本保证
把握CEPA机遇，必须充分发挥“一国两制”的制度优势，这是CEPA顺利实施的根本保证。对于澳门特区政府来讲，只要按照“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治的方针，全面贯彻落实基本法，CEPA的比较优势才能得到充分的发挥，CEPA实施的效应才能真正得到体现。澳门只有把“一国两制”的制度优势转变为经济优势，才能在CEPA实施的过程中实现双赢或多赢。
首先，澳门要创造性地发挥好“一国两制”的优势。澳门回归祖国九年来，在“一国两制”的制度安排下，特区政府为了振兴澳门的经济，引入竞争机制，对开放博彩业实行有限度的开放，打破了博彩业长期垄断经营的局面，这是澳门政府为充分发挥博彩业的比较优势，创造了良好的制度环境，作为一种辐射效应，带动了澳门经济的全面复苏和稳健发展。实践证明，充分发挥澳门的比较优势，是推动澳门经济发展的战略选择。内地与澳门签署的CEPA，就是创造性地发挥了澳门“一国两制”的政治优势，特别是澳门享受零关税的273个商品税目，就是澳门制度比较优势的具体体现。
所以，借CEPA机遇，澳门只有创造性地充分发挥好“一国两制”的政治比较优势，加快与内地经济的融合，才能让内地更好地了解澳门，澳门才能更好地依托内地走向世界。澳门“一国两制”政治比较优势发挥得越充分，与内地CEPA合作的前景就越宽广，获得的经济效应和社会效应就会越大。
其次，澳门要充分发挥好国际经贸服务平台的区位优势。澳门作为内地的商贸服务平台，作为中国内地与葡语国家经贸联系与合作的服务平台，作为全球华商联络与合作的联络平台，为内地和澳门两地中小的合作提供了无限的商机。据澳门财政局统计，截止2007年底，澳门企业的实际总数共有43900家。而澳门1—499人的企业占企业总数的99.2%，500人以上的企业仅占企业总数的0.8%。按照国际上中小企业的定义，1—499人以下的企业为中小企业，目前澳门的中小企业总数为43549家。长期以来，中小企业不仅为澳门创造了更多的就业机会，而且在促进澳门经济发展和社会稳定方面发挥了重要作用。而中小企业在中国内地，对促进其国民经济的发展同样起着举足轻重的作用。
由此可见，CEPA实施以后，把澳门打造成为海内外中小企业国际经贸服务平台，以海内外中小企业为服务对象，一方面协助海外中小企业进入内地市场，另一方面积极帮助内地中小企业开拓海外市场，并吸引内地中小企业来澳门投资和经营国际贸易。因此，充分发挥国际经贸服务平台的区位比较优势，不仅为内地、海外和澳门三地中小企业的发展提供了广泛的合作空间，而且能够使三地中小企业在资金、技术、人才、信息和管理等方面的资源得到有效的配置，并在广阔的合作领域实现三赢或多赢。
第三，澳门要充分发挥好国际贸易自由港和独立关税区的制度优势。在澳门，虽然是经营成本相对低的国际贸易自由港，资本、货物、人员均可自由流动。对进出口产品免征关税，税制简单并且税率也比周边国家和地区低，同时，不仅具有与世界市场接轨的国际性经商环境，而且还有比较完善的符合国际惯例的经贸法规条文。但是，由于澳门与内地在经贸交流中长期存在制度性的障碍，尽管内地拥有13亿人口的巨大市场，但澳门国际贸易自由港和低税制的比较优势在内地没有得到更好的发挥。CEPA，一方面，是为了消除两地经贸交流中制度性的障碍，更好地促进两地经济融合；另一方面，也是为了整合两地资源优势，为澳门国际贸易自由港和低税制的比较优势发挥创造了有利条件。
为此，澳门要抓住CEPA机遇，树立全球化的市场观念，发挥国际贸易自由港和独立关税区的制度比较优势，一方面，要充分利用国内外两个市场、两种资源来发展自己；另一方面，不仅要积极参与国际竞争，更要提升国际化经营水平，特别是随着经济全球化进程的加快和国际竞争的加剧，要充分利用CEPA提供的优惠条件，在发挥比较优势的同时，积极培育新的经济增长点，加快与内地实现优势互补、资源共享，并从合作中获得更大的经济收益。
第四，澳门要充分发挥好珠江三角洲地区的区位优势。澳门虽小，但有特殊的区位比较优势。澳门处在中国经济最发达的珠江三角洲地区，背靠中国内地，东临香港，南有东南亚诸国。澳门的十分便捷，国际机场开通了至内地、、东南亚及欧洲等20多条航线，特别是一机到底的便利安排，有力地推动了澳门与台湾经贸关系的快速发展。随着港澳珠大桥的建成，澳门将形成完善的海陆空对外立体交通体系。澳门的通讯技术设施已达到国际先进水平，目前已与230多个国家和地区建立了国际互联网等化通讯。澳门的这些区位比较优势在CEPA签署以后更加明显，特别是对于贸易投资便利化具有更大的推动作用。
因此，要充分发挥区位上的比较优势，一是要加强与内地在海运、陆运、空运等物流方面的广泛合作；二是要加快与内地在商务领域的交流与合作，在加强电子商务宣传的同时，推动两地企业相互交流，促进两地企业之间开展电子商务活动；三是根据两地优势互补的原则，加强产业的相互投资与合作，特别是在产业科研、技术合作和科研成果商品化等方面加强合作。
第五，澳门要充分发挥中西文化交汇的文化优势。数百年来，由于中西文化交汇的积淀，澳门的文化具有自己鲜明的特色。一方面，中华文化作为澳门的主体文化，不仅一直在澳门延续，而且还在不断地发扬光大；另一方面，西方文明却又同时在澳门安家落户，更使澳门的文化锦上添花，独树一帜。由于中西文化在澳门的不断发展与和谐共存，不同信仰互相尊重，多种宗教平等共处，兼容并包，使得澳门成为当今世界著名的中西合璧的国际性文化城市。因此，澳门应当借CEPA机遇，充分发挥中西文化交汇的文化比较优势，加大与内地旅游合作的力度，进一步促进澳门旅游业的大发展。
中国内地有13亿人口，拥有丰富的有待开发的巨大旅游资源，CEPA实施以后，据统计，目前内地允许北京市、上海市和广东省全省等全国44个城市开放了个人自由行政策，澳门要充分利用CEPA提供的合作机遇，全方位、多层次地与内地展开旅游合作，是直接推动澳门经济发展的一个新的经济增长点。随着内地经济的快速发展和进一步的对外开放，未来内地还会允许其他更多的城市和地区居民来澳旅游。所以，澳门要抓住CEPA的时空机遇，积极开拓内地旅游市场，加快旅游基础设施的建设，深度开发旅游资源，突出澳门中西文化交汇的特色。在发展博彩旅游事业的基础上，实现澳门旅游产业的多元化发展，在推动商务旅游、会展旅游发展的同时，积极发展文化旅游、观光旅游和休闲度假旅游等，实现澳门旅游事业的历史性转变。
四、简要结论
CEPA是在“一国两制”框架下实现澳门与内地两地经济融合的一种制度创新，这不仅有利于澳门经济的多元化发展，而且还有利于促进产业结构的优化和升级，更是推动澳门经济实现可持续发展的一种战略选择。但是CEPA涉及的内容十分广泛，合作的潜力十分巨大，如何把握CEPA机遇，进一步推动澳门经济的全面发展，提升其在国际上的竞争力，这是特区政府必须深入思考和研究的重要课题。
为此，我们认为，尽管CEPA为澳门提供了前所未有的发展机遇，但是，就CEPA实施的效应来看，除个人自由行政策效应得到了充分发挥外，其他方面澳门特区政府还需要进一步的加强和深化。一是人力资源的短缺是制约CEPA快速发展的一个瓶颈。人力资源的开发应该是澳门特区政府今后工作的重中之重，利用内地人力资源的优势，加大与内地在人力资源方面的开发、合作与交流的力度，全面提升澳门人力资源的素质，这是关系到澳门今后在国际市场上提升竞争力的核心问题；二是应该加强投资便利化领域的广泛的合作，特别是应该加强澳门同内地在产业与中小企业方面的广泛合作，特别是与内地中小企业在技术、人才、资金和管理等方面的广泛合作，来提升澳门中小企业在国际市场上的竞争力，这是关系到澳门实现产业结构多元化大局的问题；三是提升澳门与内地在文化旅游产业方面合作的层次，增加文化产业的内涵，因为澳门是中西文化交汇的中心，具有深厚的中西文化底蕴，今后应该在文化产业方面挖掘更能体现澳门中西文化特色的产业，这样不仅可以提升澳门文化旅游产业的层次，而且可以改变目前单一的博彩旅游业的局限性；第四，特区政府应该解放思想，建立更加公平、透明、开放与竞争的经营环境，打破政府现行产业与行业的专营垄断，大力引进外资，特别是吸引内地的高新技术产业参与澳门的经济建设，同时，还应该修改阻碍澳门经济发展的一些和法规，从而使CEPA的合作更加透明、公正、公平与国际化。总而言之，澳门只有充分发挥“一国两制”的制度优势，CEPA才能真正发挥其经济和社会效应，实现双赢与多赢。
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[1]胡锦涛.在庆祝澳门回归祖国5周年暨澳门特别行政区第二届政府就职典礼上的讲话[N].澳门日报，2004-12-21
[2]澳门特区经济局2004年1月1日—2008年4月统计资料[Z].
[3]澳门贸易投资促进局2004—2007年统计资料[Z].
