政治机遇与限制：信访发生的机理与行动逻辑

  摘要　信访行动的发生，并不一定是依据行动者对投入与回报的均衡考虑作出的，而常常与其在限制中发现的政治机遇以及把握机遇的能力有关。这样，信访的发生基本上是以政治限制为临界点，在发现和把握政治机遇的过程中完成的。由此，把握政治机遇与政治限制之间的内在逻辑，从而探究其内在的机理和，对于解读信访的政治学具有重要的理论与现实意义。                 关键词　政治机遇； 政治限制； 信访；利益表达                 日益庞大的上访潮，由此引发的社会风险和公共危机管理问题，引起了学界广泛的关注。2005年《信访条例》修改，则加剧了这一态势，并迫使学界去研究其内在的机理和支持体系，以揭示信访发生发展的内在规律。比如有学者试图从宪政的视野来展开对信访制度建构的构想，从信访制度本身运行的逻辑来探讨信访制度与信访实践的关系， 信访权的权利属性 ，以及利益表达的草根性和表达的“权力--利益结构之网”的阻隔研究。这些研究虽然为我们提供了一个关于信访运行逻辑的动态图景，但它们的一个共同点就是突出了宏观的分析视角，强调国家的宪政环境对信访制度建构的内在性，进而引申出宪政背景下信访治理的想象，而普遍忽视了微观的细致考察。当然也有学者试图以微观经验来解读上访的发生机理，但是其研究仍然是从农民利益格局变迁的视角出发来分析村民与乡村干部之间的关系，进而讨论农民与公共权力机关的相关性，实际上对内在发生机理探讨的并不多。即使只对当前信访经验匆匆瞥上一眼，我们也能发现事情并没有我们想像的那么简单。信访的发生及内在机理虽然与宏观的政治环境有直接关联，但有其自身的逻辑，即信访行动的发生发展是在政治限制的幅度下，寻找政治机遇支点的过程中演绎的。                 本文在一定程度上同意国家宏观宪政体制下信访治理的意义，但宪政体制的构建是一个系统工程。如果一味地强调宏观的宪政环境，结果往往会漠视政治特征的复杂性和过渡性，从而不自觉地陷入“宪政万能论”的陷阱。因此，本文试图从微观的视角出发，来考察分析政治机遇、政治限制与信访的关系，从更具现实的立场去进一步把握和理解信访本身的运行规律和制度环境，并力图摸索信访发生与消解的条件，从而探究其机理及内在逻辑。本文以两个案例来参与讨论，企图在这方面作出初步的回答。                 一、信访行动的有效性及纬度                 作为利益表达的信访行动，涉及一个非常重要的问题，那就是行动的有效性。所谓行动的“有效性”，是指行动者表达的内容是否以及在什么样的程度上能够为政治体系所吸纳并在政策中得到体现。如果行动者利益表达的主要或核心内容被政治体系吸纳并体现在政策中，即被视为是“有效”；如果行动者的利益表达与政策根本不涉及或仅涉及与利益要求无关紧要的部分，则被视为“无效”。可见，信访行动的有效性是以政治体系是否吸纳为主要标志。                 在多维的政治生态中，影响信访行动有效性的变量是复杂的。如果从行动者与政治体系的双方关系来看，一个最基本的边界就是要为政治体系所吸纳，否则不仅会面临有效性的问题，而且还有可能要面对合法性的问题。因此，只有在得到政治体系吸纳的前提下，才谈得上利益表达是否有效性的问题。但是，政治体系的吸纳仅仅为表达行动的有效性提供充分条件，并非充要条件，也就是说，表达有效性的充分实现还有待于为表达行动创造动机的政治环境机遇。因此，表达行动的有效性只能在两者之间寻找空间。这样，政治限制和政治机遇就成为分析信访行动的主要纬度。                 政治机遇是指通过影响行动者对利益表达的成功或失败的期望，并始终如一地为信访行动创造动机的政治环境因素。政治环境因素是动态的，在不同的时期，其内容是不一样的。一般而言，在政治机遇期，民众的信访表达行动相对频繁。因为在他们看来，这一时期的表达能够增加表达的有效性，同时付出的成本相对较低。政治限制指阻碍表达行动的政策限制的因素。比如法律、政策；还有主管部门或相关工作人员向信访行动展现出的统一阵线的能力。与政治机遇一样，政治限制也是变动不居的，因为影响政治限制的变量在不同的和政治条件下是不同的，甚至相同的因素在不同的历史时期可能也会发生变化。                 这样，政治限制和政治机遇构成了信访表达有效性的两个纬度，而政治限制也就成了两个临界点，政治机遇在政治限制的两端之间波动，可以用以图一例来表示。                  图1 　信访行动表达模型示意图                 从理论上看，表达的有效性不仅要求表达在制度的框架内进行，而且制度还在某种程度上保证了政治体系有相应的反应机制，这样，既可降低信访者的表达成本，也可减少政治体系接受的成本，从而尽可能降低社会风险的程度。因此，作为一种利益表达方式的信访行动，政治体系希望表达是在制度的框架内进行，这样可以获得一个“双赢”的局面。然而，政治体系的接受机制往往并非“铁板一块”，因受外部因素的影响而经常呈现出波动的特性。因此，不同时期政治体系的接受机制所达到的政治效用是不一样的。这样，表达的有效性在政治限制的临界点之内寻求合适的政治机遇就成了关键。如果超出政治限制的范围，表达的后果具有不可预测性，也会大大增加表达的成本和政治风险，从而陷入“双输”的局面，即表达的有效性降低，政治体系也因缺乏既定的接受机制而无法作出合理的回应，从而增加政治体系自身的风险。                 二、信访行动的实证考察                 从上述理论模型中可以看出：信访的发生是在政治限制的框架下，寻求合适的政治机遇过程中完成的。因此，合适的政治机遇不仅能够使行动者降低表达成本，增加表达的有效性，同时又可以规避政治风险，为政治体系所接受。这样，信访行动实际上就围绕政治限制的范围，如何来寻求政治机遇过程中发生的。我们以发生在南方某地的两个信访行动为个案进行实证考察，为分析信访行动发生的机理提供经验依据。                 [个案1 ] 傅YM ，男，汉族，上县皂镇傅村人，1950 年12 月生， 系被害人傅L F 的父亲， 其妻 张DF。                 2001 年1 月14 日，上县皂镇毛村村民祝ZL认为同乡傅L F 挑拨其与女友的关系，在SZ 市L G区杀死L F 后并拿走了手机、钱包等财物。SZ 市中级人民法院一审判决祝ZL 死刑，立即执行，但祝不服并上诉至GD 省人民法院，二审改判死刑缓刑两年执行，并附带民事赔偿十万五千元。傅夫妇不服GD 省高院的判决，但又找不到改判的事实和法律依据，于是引发了一系列的上访行动。先后到过GD 省高院、GD 省检察院和GD 省人大上访，后又到全国人大常委会、最高检察院、国家信访局等部门上访。                 面对傅夫妻的不断缠访，2003 年8 月， GD 省高院派人到皂头镇协调解决，期间当地各级政府也做了大量的工作。2003 年10 月上县政法委、皂镇政府、傅村有关人员应GD 省高院邀请到GD 省高院协调做工作。GD 省高院一次性补助其5 万元，并达成不再到GD 省有关部门上访的协议。但没过多久，傅夫妇又开始上访的历程。2003 年12 月23 日，傅夫妇到最高人民法院和全国人大常委会上访；2004 年2 月20 日又到GD 省上访；2004 年6月8 日，傅再次进京上访被当地公安部门截留并送到该市驻京办事处，后皂镇派人将其接回。2004年9 月3 日，傅夫妇再次进京上访，县法院、皂镇又派人将其接回。为了防止傅夫妇及家人的再次赴京上访，县委、县政府成立了专门的工作组，落实责任、落实人员，但收效甚微。此后，傅夫妇一直往返于GD 与北京之间。2005 年3 月10 日、3 月14 日全国“两会”期间和10 月9 日、10 日中央五中全会期间被北京公安机关截留，被当地政府接回。但每次接回后不久，他们又前往北京。2006 年2 月15日，上县委、县政府邀请市信访局有关领导，亲自上门对傅夫妇进行说服帮教工作，但傅夫妇始终不服。2006 年5 月31 日，傅夫妇再次前往北京上访，又再次被遣送到马家楼--北京市接济管理中心，6 月1 日皂镇、县信访局、公安局派员进行接访，但一出马家楼就不知去向。                 鉴于傅夫妇的不断上访，J X 省高院带领SR市有关部门的负责人一行9 人到北京，向最高人民法院汇报，请求支持。最高法院作出答复：一是同意调卷复查，符合重审条件的予以重审，不符合条件的给予明确答复；二是案件的民事赔偿部分由J X 省和GD 省有关部门协商解决；三是向中央联席会议汇报，拟由案发地GD 省主办，户所在地政府予以配合，做好思想稳定和安抚工作。8 月11日，工作组将傅夫妇带回并传达了协调意见，傅夫妇同意回到皂镇。由于迟迟没有得到消息，9 月14日、26 日，傅夫妇又两次赴京，在县工作人员的劝说下，回到原籍。后经过协调，最高法院回复：傅L F 案卷已由最高法院调阅，并指定阅审法官，承诺在一年内给予傅夫妇明确答复。至此，围绕傅夫妇的缠访与政府接访的博弈就此告一段落。                 已有学者认为，信访是传统中国政治结构给民众安排的一种特殊的诉愿机制，这一机制在政府与民众的体制性沟通中之所以一直占有独特地位，既与帝制中国出于政治安全考虑而有意为民众预留一定诉愿渠道的传统有关，也与1949 年以来国家行政权力独大的现状有关。⑨因此，就一般民众而言，当他们遭遇“冤屈”，尤其是面对强大的国家机器，而又自觉申诉无门时，就可能会选择这一利益表达的形式。但是，政治体系不可能无限制地满足民众的要求，尤其是无理的要求。                 如果按照上述对表达有效性的理论建构，民众的利益表达只有在政治体系限制的范围内，这样的表达才有可能进行。就此而言，作为利益表达的信访行动是以政治体系提供的机遇为前提，因为只有在政治体系对行动者提供一定机遇的时候，行动者才有可能在一定范围内独享“自主”。只有在政治限制的幅度内寻求表达的政治机遇，表达才有可能是有效的。案例1 傅夫妇的表达正是遵循着这种内在的逻辑，因此从总体上显示出有效的特征。由于傅夫妇的表达始终是在政治体系所限制的范围内进行的，尽管政治体系也试图通过劝说或给予支持的许诺来控制其行动的升级。因此，政治机遇始终是存在的，这为傅夫妇多年的上访行为提供了可能。这说明，通过合法接近渠道来寻求表达利益的机会在没有突破政治限制边界的前提下是可能的。                 [个案2 ] 黄DF、胡Y(残疾人) 夫妇，NC 市J X县黄家村人，1993 年起进入NC 市就业，并承租了原NC 制镜厂的两面店面(面积4. 95 平方米) 经营，租赁期到2004 年6 月为止。2004 年7 月，NC市劳动和社会保障局根据市政府的要求，由外来劳动力市场整体接收NC 制镜厂，随后对该厂进行改制，同时与原店面承租户(黄DG、胡Y) 重新签订了租赁合同，租赁期为2004 年8 月1 日至2004 年12 月31 日。2004 年10 月，因该市开展“创卫”运动，对市外来劳动力市场进行整顿。为此，在两次书面通知黄搬迁，但黄夫妇没有按照规定期限搬迁。为了不影响市场的整顿，NC市外来劳动力市场于2005 年4 月11 日将其货物收存，强行要求其搬迁。这一举措引起了黄夫妇的强烈不满，认为市劳动和社会保障局侵犯了他们的权益，多次上访，并提出三点要求：一、给予拆迁安置补偿；二、对因强行搬迁损坏的货物进行赔偿；三、对因停水、停电和停业带来的损失给予补偿。2005 年8 月10 日上午，市有关领导协调了黄夫妇上访的问题，并作出了明确答复：一、关于拆迁安置补偿问题。因黄夫妇租赁的店面属单位自管非住宅公房，而且当时只是对店面进行维修，并未拆除其承租的店面，黄提出的拆迁安置没有政策依据，所以不存在安置补偿问题；二、货物损坏补偿问题。由黄先清点仓库货物，提供进、出货清单，然后双方进行协商，损失部分由市外来劳动力市场进行赔偿；三、关于停水、停电和停业带来的损失补偿问题。因店面维修的需要，对合同期内40 天的停水、停电和停业造成的损失，双方商定后给予补偿。                 黄夫妇对提出的答复不满意，尤其坚持要给予拆迁安置，事后到J X 省建设厅上访。省建设厅的答复与先前答复大同小异，黄夫妇再次上访。2006年1 月11 日，市领导公开接访时再次接待了黄夫妇，并详细解释有关政策，但黄夫妇并没有因此罢休。在NC 市“两会”期间，黄夫妇连续三天在市政府门口搭棚滞留，强烈要求给予拆迁安置。2006年5 月，黄夫妇又先后打着横幅、举着牌子到省和赴京上访，被有关部门强行控制。                 2006 年6 月，黄夫妇再次来到NC 市信访局进行上访，要求给予8 万元的补助，否则又将赴京上访。鉴于上述情况，同时又考虑到黄夫妇确实存在困难，经NC 市信访局多次协调，市外来劳动力同意考虑给予一定的人道主义帮助，并将收存的货物一并归还。在NC 市有关部门的软硬兼施下，2006 年7 月18 日，黄夫妇作出了息访罢诉的承诺，即“本人同意所签协议，今后不再为此事上访上诉，如有违反，一切后果自负”。                 但黄夫妇签下息访罢诉后不久，又继续到市有关部门闹访。为了防止他们的行为成为20 多家已搬迁租赁户效仿的对象，NC 市信访局采取更为强硬的控访办法，派人24 小时跟踪，把他们控制一定的范围之内，这才把问题暂时平息下去。                 与案例1 相比，案例2 表达是无效的。尽管黄夫妇是在体系提供的一般性政治机遇的前提下开始利益表达行动的。但由于黄夫妇的表达一开始就显示出了一种强制性表达方式的特征，比如，打横幅，举牌子等行为。显然，这种表达方式已经突破了政治限制的边界，而大多数政治体系对使用强制性的利益表达手段都加以严格限制。因此，在突破了政治限制的前提下，无论表达的内容是什么？以何种方式进行？ 政治机遇即刻消失。这时的表达要面对的不仅仅是有效性的问题，而且还有可能是合法性的问题。                 总之，政治机遇的出现，是利益表达行动得以进行的可能性条件，而只有在政治限制的范围内，这样的政治机遇才有可能出现，利益表达才有可能得以持续。                 三、信访发生的机理与行动逻辑：机遇与限制                 在政治限制的幅度内，存在着政治机遇的问题。一般而言，政治限制的要素在一段时期内保持相对稳定，而政治机遇却是动态的。因此，把握政治机遇对表达的有效性至关重要。                 与信访行动紧密相连的更多的是政治机遇的出现，而政治限制仅仅成为一个制约因素。当信访者有客观可行的办法不再服从政治限制的约束并找到合适的机遇来实施这些办法的时候，信访行动就会加剧。当信访者面临无法承受或正义感受到冲击的时候，信访行动也会加剧。一旦制度性途径敞开，国家管制力度下降，获得社会的同情和支持，信访者就有机会反复提出他们的要求。当然，政治机遇是变化的，而政治结构是稳定的。因此，我们探讨信访行动的发生，常常要把两者结合起来考虑。此外，客观机遇并一定导致持续的信访行动，因为信访行动的过程需要信访者用已知的行动策略，动态地构造他们的行动宗旨，从而获得行动持续的动力支持。                 如果我们回顾一下我国的信访的历程，就会发现，信访发生的高潮是在2003 年前后，虽然在这之前出现过几次，但无论从规模上还是影响方面都不能与这一时期相比。为什么民众在权利不断增加的同时，不满也在增加？在笔者看来，答案就在于不同的时期的机遇和限制是不同的。                 在十一届三中全会之前，国家在经济上是高度集中的计划经济，与此相适应，在政治上也是高度集中的政治体制。国家与社会不分，民众利益表达的渠道相对较窄，政治限制是比较严的，尤其是在十一届三中全会之前。而十一届三中全会以后，尤其是进入二十一世纪后，国家提倡和谐社会的创建，关注民生问题，从而带来的政治机遇和政治限制的放松，促使了民众鼓起了通过信访来表达利益诉求的勇气。                 让我们回到上述案例，来进一步分析和探讨信访行动的发生机理与逻辑。我们首先来阐明促使运动形成的机遇因素，接着再证明他们是如何与三个主要的国家要素相互交织的。                 案例1 揭示的是上访者对法院判决不服的一个案例。如果从程序上来讲，对判决不服，完全可以通过法律程序来解决，而不应该把问题集中在国家政府部门。然而，在法律不能解决的情况下，行动者选择了信访这一艰难而又漫长的救济之路。在长达5 年之久的利益表达过程中，我们可以发现，傅夫妇的表达策略始终是在政治体系所能吸纳的幅度之内来寻求表达的路径，这不仅为他们表达的通道的畅通和获得社会的同情提供了可能，而且始终没有被政治体系定义为“非正常的利益表达”，从而为他们持续的表达，最后赢得有效的结果提供了前提。反观案例2 ，黄夫妇的表达在内容上虽然在一定程度上获得政治体系的同情和容忍，但黄夫妇最后采取的过激的表达方式，尽管他们也采取了有利于创造动机的外部政治环境，但由于超出了政治体系所认可的边界，即刻被政治体系所否定，从而最终导致表达的无效。也就是说，表达是一定的限制的，无论是采取何种方式，这是前提和基础。                 在一般情况下，在政治限制边界的幅度内，政治机遇的把握涉及多重要素，其中最重要的包括开放民众参与政治的通道；国家重大政治活动的出现；获得社会的同情和支持的民众的出现。                 政治通道的开放。开放政治通道，是为民众提供利益表达最基本的前提，也是政治机遇最基本的方面。这里的政治通道，实际上是民众利益表达可能的制度性平台。比如，2005 年修改的信访条例就明确规定：“各级人民政府，县级以上人民政府工作部门应当畅通信访渠道，为信访人采用本条例规定的形式反映情况，提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件。任何组织和个人不得打击报复信访人。”也就是说，信访制度的设计是允许反对者，甚至反对行为都可以通过信访来表达。正是在这一政治通道增加的情况下，民众的利益表达才有机会，而且还能够构成与政治体系的某种政治博弈，无论是案例1 的傅夫妇，还是案例2 的黄夫妇，都是在政治通道增加的情况下，才有机会与政治体系形成博弈。因此，开放政治通道为民众尤其是底层民众的表达提供了机遇。                 国家重大政治活动的出现。在，国家重大政治活动的出现，是提供政治机遇的第二个因素。在当前的国家宏观体制下，这可以从国家的重要的会议等活动中来表现出来。比如说，每年的“两会”期间，往往是利益表达行动最好的政治外部环境。因此，行动者也经常利用这个时机来增加表达效果的时机选择。政治体系在这个时机，出于对政治全局的考虑，往往在民众表达的过程中会做出一定的让步。这个迹象却恰恰给信访行动发出了信号，更大程度上刺激了信访行动者的行动冲动。因此，在国家重大政治活动的时候，往往是信访行动表达最活跃的时候。当然，这一时期机遇与风险是并存的，因为政治限制在这一时期是刚性的，一旦信访行动稍有超出政治限制的边界，就不会被政治体系所接受，不仅表达是无效的，而且还有可能增加政治风险。比如案例2 的黄夫妇“， 打横幅，举牌子”，越级上访，政治体系显然是不会作出合理的回应的，而案例1 的傅夫妇，举动相对理性，从而争取了主动权。                 同情的出现。当行动者的利益表达获得社会的同情，事实上无形增加了盟友的支持。这个支持一方面会增加行动者的信心，另一方面则会制约政治体系的行动。案例1 的傅夫妇的遭遇，不仅获得了社会普通民众的同情，也在某种程度上赢得了政治体系的宽容。案例2 黄夫妇的行动，因要价太高既没有获得社会民众的同情，也很难得到政治体系的宽容，从而在一定程度上扩大了政治体系采取行动的自由空间。因此，政治体系在吸纳过程中，不断地做出让步，从而为傅夫妇的持续表达提供了动力。可见，同情是在缺少其他资源的行动者可以依靠的一种外部资源。                 四、简短的结论                 由是观之，信访行动的发生，并不是简单地依据行动者投入与回报的均衡考虑作出的，而是按照其在政治限制中发现的政治机遇以及把握机遇的能力有关。政治机遇是有变化的，当政治机遇出现的时候，行动者往往会增加行动的冲动；而当政治机遇减弱的时候，行动者又可能会创造机遇，以增加行动的有效性。然而，任何类型的信访行动，都是在政治限制的前提下发生发展的，以政治限制为临界点。因此，在机遇与限制之间来把握其内在机理和逻辑从而探究其内在的，对于解读信访的政治学具有重要的理论与现实意义。