浅谈构建创新政府的理论依据及制度安排

　　【关键词】技术创新  创新政府  政府职能  制度安排
　　【论文摘要】构建创新政府是指建设有效激励和促进产业技术创新的政府。政府之所以要成为技术创新的推动者是因为：技术创新在增长中起着决定性的作用，政府作为社会经济的决策者、组织者和调控者，应将促进产业技术创新作为自身重要的经济职能，充分发挥自身在推动产业技术创新方面，市场和其他组织无法替代的关键作用，使自身真正成为有效促进产业技术创新的政府。而构建创新政府的根本途径就是激励产业技术创新的制度安排。要构建创新政府，关键是要通过建立健全产权制度、专利制度、制度、分配制度等基础性的制度安排才能得以实现。
　　技术创新是经济增长的基本动因，这一结论已被西方发达国家的经济发展实践和著名经济学家们的理论研究，得到了有力的证明和精辟的论证。正如哈佛大学的谢勒教授所指出的那样：“技术创新是经济增长最关键的动力。因此，未来的关键问题就是能否维持强有力的技术创新。”DI既然如此，政府作为一个国家或地区国民经济活动的规划者、调控者和推动者，所要履行的经济职能不应仅限于固有的传统职能上，还应将推进产业的技术创新，提升经济运行的质量和效益，作为自身重要的经济职能，并在提升产业的创新水平方面发挥其他组织无法替代的独特作用。过去，政府所关注的焦点包括：维护市场竞争与交换秩序，通过金融政策和生产结果的再分配为弥补非均衡控制宏观经济总量等。但现在“创新政府”的重点在于努力再造技术生产的源泉。新一般可分为技术创新和制度创新，而技术创新是制度创新的基础和前提。所谓创新政府，就是通过有效发挥政府在决策、规划、组织和协调创新活动，配置创新资源，制定和实施有利于创新的、制度和政策等技术创新推动者的职能作用，有效激励和促进产业技术创新的政府。构建创新政府，不仅是政府改革的新取向，也是建设创新型国家的前提条件。世界各国的成功经验表明：无论是类似于美国那样崇尚自由放任主义的国家，还是类似于日本和韩国那样秉承国家干预主义的国家，各国政府都要通过充分发挥其促进技术创新方面的强有力的职能作用，才能有效提升产业的运行质量和国家的竞争实力。从上看在采取了最成功地开发创新战略的美国和东亚各国，政府确实起到了重要且积极的作用。
　　一、 构建创新政府的理论基础
　　(一 )技术创新决定论
　　技术创新决定经济增长的理论，起源于经济增长动力理论。在这一理论的研究 中，不同时期的学者对什么是影响经济增长的决定因素这一焦点问题，提出了各自不同的见解。李嘉图认为劳动是经济增长的决定因素；魁奈、哈罗德、多马等人认为是资本；而索罗、弗里曼、曼斯费尔德、斯通曼等人认为是技术创新。尽管这些人的看法有所不同，但如果从经济发展历史的角度考察就会发现，人类社会的发展进程中，经济增长的主导因素发生了明显的变化：在前社会经济增长的主导因素是土地和劳动；在工业社会是资本和资源；而在后工业社会是知识和技术。经济增长的主导因素，之所以从非技术因素演变为技术因素是因为：在前工业社会和工业社会，经济增长主要是靠一般要素投入的较快增长，特别是依靠大量的劳动、资本积累与资源投入来实现的。但这些非技术因素因劳动力的增加和自然资源蕴藏量的有限性以及资本弹性的逐步下降，导致对经济增长的贡献率逐渐递减。而技术要素则是随着科学的发展和劳动者知识素养的不断提升，呈现出对经济增长的贡献率不断提高的趋势。技术创新本身不仅具有边际收益递增的特点，而且使其他生产要素都能产生收益递增的现象，因而被普遍视为经济增长的决定性因素。正是技术因素逐步取代非技术因素，成为现代经济增长主导因素的原因。 
　　(二 )政府干预论 
　　既然技术创新对经济增长起决定性的作用，那么在市场经济条件下，市场理应为技术创新的健康发展提供完善的体制与机制保障。然而，市场并非是万能的，市场不能保证包括科学技术在内的公共产品的有效供给，光靠市场机制也不能使技术创新的资源配置处于自身需要和社会需要的最优状态。市场失灵论，为政府干预产业的技术创新提供了重要的理论依据，从而使政府职能成为克服市场失灵的替代选择。在市场经济条件下，固然是技术创新的主体，但企业毕竟是盈利性的经济组织，从事技术创新的基本动机是实现自身利益的最大化。因此，企业热衷的技术创新，大都是在短期内能尽可能迅速为企业能够带来盈利和靠自身的能力可以实现的创新项目，而对超出自身现实能力范围和涉及公共利益的长远性的投资则往往不愿意投入，致使这些领域技术创新成果的供给不足。嘲这些因素为政府干预技术创新提供了职能空间。
　　政府应涉足技术创新的主要领域是：
　　第一，基础研究领域。大学和研究机构所从事的基础研究成果是技术创新的源泉，然而企业一般不会去做没有直接经济效益的基础研究，这就需要超越企业局部利益的政府承担起组织、资助基础研究的责任。
　　第二，公共领域。有对整个社会的发展具有重要意义的一些公共领域，如能源、、电力、通讯等领域，个别企业未必能从这些领域的技术创新中取得效益，因而有赖于政府的投资和建设。第三，关键领域。对于整个社会发展具有重要意义的产业，如高新技术产业中的技术创新，需要大量资本和研发投资，这使得单个厂商很难筹集到所需的资金，或者单个厂商难于承担技术创新的巨大风险。因此需要政府的重点支持。 
　　(三 )政府优先权论 
　　政府成为技术创新的推动者，不仅是弥补市场失灵的需要，也是由于政府本身具备成为技术创新推动者的充分必要条件。首先，政府是一个国家或地区最具权威的公共行政管理组织，所拥有的权力与企业和其他非政府组织的权力相比，具有不可比拟的天然优势。政府权力具有权威性、强制性、普遍性、排他性旧。政府可根据国家宪法赋予的责任和权力，出于国家战略的考虑，拥有调动、分配和优先使用国内各种资源的权力，具备对产业的经济活动采取鼓励或限制的能力。因此，政府与其他组织相比，在推动产业技术创新方面，能够发挥更广泛、更长远和更重要的影响。其次，促进产业的技术创新是政府经济职能的重点要素。在现代的知识经济社会里，科学技术是经济发展的第一推动力。政府成为国民经济发展的推动者，是履行其经济职能的内在要求。发展经济，首要的和根本的就是发展科技。因此，政府成为技术创新的推动者，是履行其经济职能的重点环节，也是政府不可推卸的责任和义务。再次，政府成为技术创新的推动者也是巩固其执政地位的保证。政府作为～种公共组织，维护和实现公共利益，获得公众认可和支持，是维护和巩固执政地位的前提条件。而要做到这一点，首先就要通过发展科技来促进经济的发展。只有这样才能保证就业的扩大、福利的提高和社会的稳定。这正是包括美国在内的各国政府大力发展科学技术，推动产业技术创新的原因之一。 
　　(四 )创新资源整合论 
　　技术创新固然主要是由产业组织的经济活动来实现的，然而技术创新的健康发展需要相关组织的密切配合，需要整合和优化全社会的创新资源。产业技术创新的发展状况，不仅取决于产业自身的技术创新水平，而且也决定于它与大学、研究机构等社会组织的协同作用。一个国家的创新体系是由高等学校、科研院所和产业所构成的多元系统，只有系统内的各大要素都能正常发挥作用且产学研各大要素的有机组合，才能为技术创新提供协同效应。产学研合作是不同系统的组合，它们各自的利益、目标和运行机制各不相同，如何规划、组织、协调和匹配三方资源和力量，使之形成拳头作用和功能放大效应，是政府的一项重要职责。从美国、欧盟和日本等国政府扶持产学研的政策和举措来看，政府发挥的作用应主要体现在以下几个方面：一是制定政策和法规为产学研合作提供保障。政府通过制定相应的法律法规在学术界和产业界之间建立 “共同利益区”，积极引导和产学研合作和发展，并有效保护产学研合作各方合法权益，为产学研合作的各个方面提供法律上的规范和支持。二是组建专门的机构为产学研合作发展提供平台。政府作为产学研合作的支持力量，要为产学研合作三方搭建信息沟通、技术支持的平台，以推动产学研合作的健康发展，完善促进产学研合作的社会化服务体系，主要包括市场调研、决策咨询、信息服务、资金支持、技术交易等机构的建设。三是设立专项资金支持产学研的合作。对于关键技术、共性技术以及前瞻性技术而言，政府专项资金是产学研合作中资金的重要来源之一。政府通过设立专项资金，投入这类技术的研发和创新，可以减少企业技术创新的风险。 
　　二、构建创新政府的制度安排 
　　激励产业技术创新的制度安排，是构建创新政府的根本途径。政府要有效履行推动产业技术创新者的职能，并非主要靠行政干预，而是要靠制度安排。制度安排是政府的基本职责，正如弗里德曼所指出的那样：“政府的必要性在于：它是 ‘竞赛规则’的制定者，又是解释和强制执行这些被决定的规则的裁判者。”  创新政府的本质特征，就在于政府通过有效的制度安排，激励和促进产业技术创新。激励产业技术创新的政府制度主要包括：税收制度、采购制度、中小企业担保制度、人才培养制度、收益分配制度、产学研合作制度等很多内容，但前提性的制度就是产权制度、专利制度和金融制度，其他各种制度只有在这三种制度健全的基础上才能正常发挥各自的作用。因此，政府激励产业技术创新的制度建设，应首先致力于这些基础性和关键性的制度安排。

　　(一 )产权制度 
　　产权制度的主要作用就是为产业技术创新提供激励机制。技术创新是追求创新收益的商业行为，技术创新不是目的，而是获取创新收益的方式和途径。人们生来具有自利的本性，所从事的各种活动往往与自身利益密切相关。而技术创新原本就有很大的不确定性。要使这种不确定性的创新活动成为创新主体的内驱力，其前提条件就在于首先要解决产权问题。也就是通过硬性的制度安排来保证创新主体享有创新收益权，只有这样才能对创新活动施以充分的激励。如果创新收益权不被创新主体所有 ，只能大大减弱技术创新活动的热情，从而使创新活动无法正常地持续下去。而为创新活动提供动力的核心制度便是产权制度。产权是经济主体对资源所能行使的权力，它以财产所有权为基础，以及由此派生的占有权、经营权、收益权、处置权等所组成的权利集合。产权制度对人们的创新意愿产生关键性的影响。产权制度的基本作用是能够通过法律强制进行产权界定确定谁可以获取报酬以及谁必须承担损失，排除了他人对资源的利用和对资源收益的享用，从而对技术创新活动产生激励作用。产权制度按不同的经济主体，可分为私人产权制度、合伙产权制度、企业产权制度和国有产权制度等形式。各种形式的产权制度对于技术创新的激励作用是不同的。私人产权制度将资源的占有、使用与转让以及收益的享用权都界定给特定的人，使产权所有者独自享有创新收益并独 自承担创新风险。因此，产权私有者为了实现产权收益的最大化，就会积极主动地进行技术的改进、发明与创新。但私人产权制度因受规模经济和个人能力等方面的限制，难以为技术创新提供稳定而持续的动力机制。而在合伙产权制度下，因财产归合伙人共同所有，每个人都可以用共有资源为 自己服务，每个人又都无权声明这个资源是属于自己的财产。由于共有财权在共 同体内部不具有鲜明的排他性 ，不会形成像私人产权制度那样形成很强的创新动机。国有产权制度由于国有产权的主体不明，更难于界定财产和收益的归属问题。因为在国有企业的产权制度中，每一个人在理论上是国有资产的所有者，但在实际上又不具有国有资产的所有权。正是由于国有企业的产权不清和责任不明，造成技术创新意愿的明显不足。而要有效解决这些问题的根本途径，就是通过产权制度的改革 ，将现有的国有产权制度改革成为现代企业产权制度。现代企业产权制度是以法人财产权为基础 、以有限责任为特征、以法人治理结构为核 EL,的股份有限公司制度。现代企业法人制度的形式多为公司法人，其财产是由公众投资者共同投资形成的，这些投资者作为股东，具有参与企业收益的分配权和转让权。因此，股东以谋求自身利益为导向。董事会成员本身也是股东，其决策行为必然以财产收益最大化为目标。法人企业经理人员的收入与经营资产的绩效紧密相连，而资产效益的高低在很大程度上取决于在生产经营过程中采用技术的先进程度，因此，必然成为技术创新 的倡导者和推动者。企业员工的收入与劳动质量密切相关。因而，能够促使劳动者努力提高劳动技能，积极学习先进技术。在法人产权制度下，股东董事、经理人员和员工均受自身利益的驱使，自然在企业内部形成促进技术进步和技术创新的动力机制。网可见建立和完善现代企业法人产权制度，是企业形成技术创新动力和能力的制度前提。  　　(二 )专利制度 
　　专利制度作用是为产业技术创新提供保护机制。技术创新的另一个重要特点就在于 “易逝性”和 “外部性”，其发明高成本很高，但复制成本却极低，所以很容易被不付报酬地使用。发明和创造本来是一种 “创租行为”，能够增加社会福利。可是，如果没有专利成果的有效保护，人们就会窃取发明成果和从事仿制活动而技术的发明者如果感到，自己的创新活动因别人的窃取和仿制得不到相应的回报，往往就会中断技术创新活动。如果没有一定的制度安排来保护技术创新者的权益，就不会有或个人投入大量资源从事这种不能获利的创新活动，从而阻碍社会的技术进步和公共福利的增进。阿罗指出：当由投资产生的知识被不情愿地扩散到竞争者那里时，一个企业从事 R&D的投入的激励将减少。因此，为了鼓励人们对技术创新的热情，通过一定的制度安排来保护技术创新者的利益是十分必要的，专利制度就是用来保护创新者利益的一种制度安排。而对发明创造的有效保护必须建立在的基础之上，没有法律基础的保护制度安排是无效的。而这种法律形式就是在法律上认定允许和保护私人对创造发明的垄断经营。一项技术创新成果的取得 ，往往需要付 出极大的经济代价，如果没有专利的法律保护 ，创新者不仅难以获取收益，甚至还有可能血本无归。专利制度是无形的，但是可以通过有形物表现出来。正是由于这种特性决定了对这种财产的归属和占有的判断，这就需要借助于法律，通过专利的形式加以界定和保护。专利制度之所以能对技术创新产生激励作用，是以市场经济条件即市场激励机制的运作为基础的。这种市场激励机制的本质，就是以技术创新成果的私有产权为特征并遵循 “等价交换”原则的产权交易机制。纳尔逊认为，技术具有私有和公有两重属性。技术创新开始时是私人所有，并由于暂时的垄断而为创新者带来租金。然而这种垄断是有限度的，竞争者迟早能够模仿先进的技术，使技术最终走向所谓的公有。但只有通过专利制度的建立，才能既能保护创新者的利益，又能促进技术创新的溢出效应，减少社会技术创新的成本。这是因为专利制度要求，专利申请人要完整、准确地阐明并公布其发明成果，从而使其后的研究者能以最新创新水平为研究起点，克服重复研究现象，实现技术情报交流，打破技术封锁，促进技术创新，充分实现社会效益。根据世界知识产权组织统计，在技术研究中如果充分利用专利，平均可节省60％的科研时间和节约 40％的经费。
　　(三 )制度 
　　金融制度的作用是为企业技术创新提供支持机制。技术创新的另一组特征在于高投人性和高风险性。高投入性首先表现为资金的高投人性，进而形成技术创新主体对金融系统的高度依赖性。技术创新在其各个阶段，包括种子期、创业期、成长期、扩张期、成熟期，都离不开资金支持这一必要条件。即技术创新生命周期的各个阶段都需要不同性质、不同数量、不同形式的资金投入。没有这种初始投资以及不断地追加投入，创新过程就会难以持续，难以实现产业化。㈣因此 ，金融部门对技术创新资金支持的有效与否，始终成为企业技术创新能否成功的决定性因素之一。由高投入性引发的另一个特征就是高风险性。风险性主要指：创意筛选中的信息风险、创新项目选择中的决策风险、产品开发中的生产风险、产品产业化中的市场风险等等。技术创新本身所具有的高风险性，正是创新资金提供不足和多数企业不愿采取技术领先战略，宁愿实行追随战略的重要原因。在技术创新过程中，创新主体因自身所能支配的资金所限，往往难以独自承担全部风险。如果解决不好风险分担和转移问题，技术创新就会难以为继。而这个问题的有效解决是靠金融系统才能得以实现。金融系统的重要作用就在于通过有效的风险管理，实现技术创新风险在不同主体之间的合理配置。金融系统的存在，使得技术创新从研发、中试、商品化、产业化等整个过程中具有不同优势的经济主体，通过某种形式的合约联合起来，为了获得各自及共同的收益，根据各自的优势对技术创新做出有益的贡献，一方面降低了技术创新主体的原有风险；另一方面共同分散了整个技术创新过程的风险。例如，当风险投资基金对技术创新项目投入资金或者商业银行等对技术创新项目提供贷款之后，风险就转移到了这些金融机构，进而将技术创新风险转移、分散到了风险投资基金股东、甚至银行众多的储户身上。正是通过金融系统对技术创新实施的这种风险管理，大大减轻和化解了原来由技术创新主体独自承担的经济风险，也为金融系统分享技术创新所带来的超额利润创造了有利的条件。
　　(四 )分配制度 
　　分配制度的主要作用就是为产业技术创新提供动力机制。上述的产权制度、专利制度和金融制度，为产业技术创新的健康发展提供了关键性的制度环境，但要促使企业更加积极主动地进行技术创新，还要通过建立科学的企业内部制度，尤其是创新收益分配制度来充分调动技术创新团队的积极性。企业技术创新的实质，就是对技术创新收益的追求与实现过程。人们之所以从事技术创新活动可能有多种原因，但对多数人而言，首先是为了实现自己的经济利益。技术创新是极其艰苦的智力劳动，任何一项发明和创造总要付出巨大的努力，需要耗费更多的时间和精力。因此，要使企业的技术创新活动能够持续进行和有效开展，必须通过改革企业传统的收入分配体制，形成有利于技术创新的激励机制，使从事创新活动的技术开发人员、团队和管理者能够获得相应的经济回报。
　　我国现行的收入分配体制改革，虽然力求实现按劳分配与按要素分配的有机结合，从而使企业家的才能、技术创新人员的知识等要素参与收人分配成为可能；但就企业技术创新的现实影响而言，由于 “大锅饭”为特征的传统收入分配体制弊端尚未根除，而技术人股、管理者期权等新型的分配方式在实际操作中难以实施等原因，现有的收入分配体制使技术创新成员所投入的智力劳动与对企业技术进步的贡献，在经济报酬上得不到应有的回报，导致我国企业技术人员的创新热情不高，技术人才外流严重等现象，大大窒息了企业技术创新的生命力。因此，要有效进行企业的技术创新，就必须通过收入分配体制的改革和创新，建立健全能够充分体现创新价值和收益的收入分配制度。 
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