浅析中国乡镇改革百年回顾及未来走向

　　[关键词]乡镇行政体制改革；乡镇自治；议行合一；政社合一；乡政村治
　　[论文摘要]在整个20世纪，我国相继出现了4种新型的乡镇行政管理模式。但由于小农的有限剩余和农业财政能力根本无法支撑起全面渗透到穷乡僻壤的庞大国家机器，致使其频繁变动且反复无常。下一步，我国乡镇行政管理体制改革的基本方向和总体目标是，建立精干高效的行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度，不断提高社会管理和公共服务水平。
　　20世纪，我国出现了4种新型的乡镇行政管理模式，即清末至民国时期推行的所谓“乡镇自治”，共产党早期创建的“议行合一制”乡镇基层政权，人民公社时期实行“政社合一制”，改革开放新时期构建“乡政村治”二元治理模式。但由于小农经济的有限剩余和农业财政能力根本无法支撑起全面渗透到穷乡僻壤的庞大国家机器，致使其频繁变动且反复无常。因此，下一步如何从建设适应社会主义市场经济体制的国家的角度，从中国的国情出发，探索建设现代的乡镇行政管理体制，使中央自上而下的行政系统与乡村治理结构实现有效的对接，把乡镇一级真正建设成为“有活力、有权威、有效能”的地方基层政府组织，仍然是一个需要深入研究的重大现实课题。
　　一、清末至民国时期推行的所谓“乡镇自治”
　　清朝末年，传统中国社会的治理结构日趋分化与解体，中央政府权力式微，地方势力迅速膨胀，乡绅精英阶层开始走向皇权统治的反面。这样，如何重新调整国家与社会的关系，使国家行政权逐渐下移，加强对乡村社会的控制，便成为清廷所面临的一项重大政治任务。就当时的政治情势来看，主要有两条道路可以选择：一是通过扩大官僚政治体系，增强地方政府的组织和权力，强化国家对社会的驾驭；二是开放部分地方政权，吸收各种新兴政治力量参与社会管理，实现社会政治的整合。对于清末统治者而言，前者固然为上策，却没有足够的力量去实现；选择后者，虽然并不情愿，但又有不得不为之势。光绪三十五年(1909年)，清廷正式颁布《城镇乡自治章程》，规定：城、镇、乡为地方自治的基层单位，府、州、县所在地10万人口以上者设为“区”；城厢以外的市镇5万人口以上者设为“镇”，5万人以下者设为“乡”；分别成立“自治公所”，选举产生“议事会”和“董事会”等机构负责办理基层公共事务。但是，这种所谓的“乡镇自治”是保守的清王朝与同样保守的地方绅士为互利而互相合作，以期在一个正在变化的世界中保持他们的政治权力，“故所谓政治者，不操于官，即操于绅，甚或操于地痞恶棍，生杀予夺，为所欲为，民之所能自存、自主、自治者，亦几希矣”。而到1915年，袁世凯宣布取消“乡镇自治”。开始实行区、村两级制，企图把清末地方绅士领导下的非正式组织官僚化正规化，以此来巩固县级政权。蒋介石执政后，一方面仿照苏俄体制模式建立了一套党政军自成系统、互不统属、权力制衡的独裁统治体系，形成了从中央至地方与国家行政区划体制并行运作的“双重官僚衙门体制”，另一方面又实行保甲制度，进一步强化对乡村社会的控制。此时的“乡”只是一个界定不明晰的单位。即“百户以上村者为乡，百户以下村者集为一乡，满百户集市者为镇”。乡级机关并没有列入县政府的预算中，也没有自己的经济收入。它们只在名义上存在，和过去的邻闾制度一样。真正重要的基层行政单位是“区”和“村”。据1942年的粗略估计。国民党区一级约需164612人，乡镇一级约需686721人，保甲约需12140908人，三项共计需要12992241人。正是这种恶性膨胀的组织，造成了大量的农民破产、经济资源枯竭和“国家政权内卷化”(即国家对乡村社会的政治控制能力低于其经济榨取能力)，最终吞噬了国民党政权的统治基础。总之，不管是清末推行的“乡镇自治”，还是民国时期推行的“新县制”，均没有完成对乡村基层社会的整合。

　　二、中国共产党早期建立的“议政合一制”乡镇基层政权
　　中国共产党早期建立的基层政权组织形式是“乡苏维埃”。1931年11月，《中华苏维埃地方政府暂行组织条例》规定：乡苏维埃全部政权属于工人、农民、红军士兵及一切劳苦大众。其所实行的是议行合一制。所谓“议行合一制”，是指由人民直接或间接选举的代表机关统一行使国家权力，只对人民负责，接受人民的监督，以防止拥有固定职位或享有年薪的职员只对上级负责而背弃人民群众利益的官僚主义行为。抗日战争时期，《陕甘宁边区乡(市)政府组织暂行条例草案》规定：乡人民代表会议(参议会)为人民管理的政权机关，采取直接、普遍、平等、不记名的选举制。实行男女平等，提高妇女在政治、经济、社会上的地位。发扬民主政治，健全民主集中制，增强人民的自治能力。但由于在处理党与政府的关系上，中国共产党强调党的一元化领导，民主政权的作用事实上难以充分发挥。这种情况在根据地的各个时期都不同程度地存在。这对新中国成立后我国政治体制中长期存在的高度集权、党政不分、以党代政的现象产生过较大影响。从解放战争时期到新中国成立初期的社会主义改造结束，我国建立了大区、省、行政公署、县、区、乡镇6个行政层级，其中省以下的“专区”和县以下的“区”为行政派出机构，“乡镇”为地方基层政权组织。同时，中国共产党的农村基层组织和共青团、妇代会、民兵、农会等也相继建立，初步形成了一套完整而庞大的地方基层行政管理体系。这在中国上是前所未有的。从1951年的土改到1958年的人民公社化运动，可以说是中国行政管理体制变革最频繁的历史时期，制度变革的总方向是由小到大、由少到多、由分散到集中。到1952年年底，全国共建立了28万个乡(行政村)人民政府组织。1954年9月，新中国制定的第一部宪法规定：乡(民族乡)、镇是县以下唯一的基层政权组织，按区域划分为村民委员会和村民小组。1956年9月，党的八大又规定：乡(民族乡)、镇、农业生产合作社、街道办事处等有正式党员3人以上的都应成立党的基层组织，可按党员人数多少建立支部委员会或总支委员会以至基层委员会，同时建立与同级党组织相对应的共青团、妇联、民兵等群众性团体组织。截至1957年l2月，除和西藏昌都地区外，全国共建立了120753个乡镇(其中乡l17081个，镇3672个)。尽管乡级政权建立的得失至今仍然是一个颇有争议的论题，但它毕竟在乡村政治生活中扮演着特殊的角色。
　　三、“政社合一制”人民公社的建立与瓦解
　　从1958年夏季开始，短短三四个月时间，全国建立了2．6万个人民公社和265万多个公共食堂，475万多个托儿所，10万多个幸福院，1052个民兵师，24525个民兵团，普遍实现了组织军事化、行动战斗化和生活集体化。从1962年开始，全国人民公社数量由26576个增加到74771个，正式确立了“三级所有，队为基础”的农村基本经济制度。1982年年底，全国人民公社数量为54352个，有生产大队719438个，生产队597．7万个。“政社合一”的人民公社体制无疑是中国近代以来最为有效的针对农村社会的治理方式，“它单靠人力就使中国的面貌大为改观，全国建起了上万座水库、几千座小型水电站、几百英里的铁路线，在大江大河上建起了一座座桥梁，开拓隧道，修筑马路，开发了更多的矿藏，灌溉了更多的土地……”但从国家行政管理的角度看，人民公社只是一种国家财政不负担的、靠集体自己养活自己的、一切听命于国家计划的劳动组织。“1978年底，全国有人民公社6．5万多个，拥有国家干部150万人左右；有生产大队7O万多个，拥有半脱产性质的农民干部600万人左右；有生产队600万多个，拥有不脱产性质的农民干部3500万人左右，三项合计为4250万人，但其行政经费支出只占全国的5％左右”。直到十一届三中全会召开前，中国11亿人口中就有8亿农民长年搞饭吃，但全国农业人口年均收入只有70多元，有近1／4的生产队社员收入在50元以下，平均每个生产大队的集体积累不到1万元，有的地方甚至不能维持简单再生产，甚至出现了农民在高强度劳动投入和过密型种植模式下的农地报酬递减、边际收益率为零(甚至为负数)现象。由此可见，这种社会组织形式被农民抛弃也是符合落后国家社会经济发展的。 　　四、“乡政村治”二元体制模式的确立与改革
　　1982年12月修改的《中华人民共和国宪法》第九十五条规定：乡(民族乡)、镇是我国最基层的行政区域，设立人民代表大会和人民政府。第一百一十条规定：按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织。由此确立了“乡政村治”体制模式。1983年至1985年，全国共建立了79306个乡，3144个民族乡，9140个镇和948628个村民委员会，588多万个村民组。最近20多年来，这种乡村治理模式逐渐暴露出了诸多的矛盾和问题。首先，“旧庙刚拆又添新庙，旧人未走又添新人”。如在“社改乡”期间，全国增加了36786个乡镇和23万多个村民委员会，按平均每个乡镇配备2O名干部，需要增加国家干部735720人，按平均每个行政村配备7名干部计算，需要增加农民干部161万人。这与当时我国以农业税为主要财政收入来源的现实情况是不相符合的。其次，乡镇一级“事权”与“财权”严重失衡。迄今为止，我国一方面仍缺少界定各级地方政府“事权”的法规，造成了乡镇对所有上级政府部门交办的事情，哪怕人力、财力不够也要勉为其难；另一方面农村公共产品供给基本上是靠农民自己解决，部分乡镇政府根本无法履行其应有的职能。据统计，我国县乡财政收入只占全国财政总收入的21％，财政供养人员却占到了全国的71％，致使不少乡镇基本上处于一种“有政无财”的尴尬境地。再次，乡镇“条条”与“块块”分割现象严重。不少地方把“有油水”的乡镇站所(如公安、司法、工商、财政、税务、、邮电、通讯、土地等)的人权、财权、物权收归上级业务部门管理，而把“花钱不得利”的站所(如农技、农机、水利、畜牧兽医、林业、计划生育、社会治安等)甩给乡镇管理，结果使得乡镇一级几乎变成了“空架子”。最后，乡镇“党政一体化运作”与“村民自治”之间的矛盾冲突愈演愈烈。我国乡镇一级至今仍未摆脱人民公社体制的影响，具体表现在习惯于直接指挥和控制，而不善于运用各种杠杆和利益导向实行问接、弹性控制。而村民自治既受到地方行政权扩张的压缩，又缺乏必要的财力基础，长期处于行政与财政双重压力下的一种“紧约束”运行状态。
　　五、结论与启示
　　综上所述，整个2O世纪就是国家行政权不断下沉，从而把分散孤立的乡村社会整合到国家政权体系的过程。但由于农业财政来源和财政能力决定和制约着国家治理的基本格局与走向，也决定着传统国家对乡村治理格局的特性，因此，不管是晚清王朝还是民国政府，都不可能超越“以农养政”时代的两大：一是所谓的“帕金森定律”，即官僚机构具有自我繁殖和持续嘭胀的一般规律性，而机构庞大、人员臃肿是官僚机构过程中惯有的通病；二是所谓的“黄宗羲定律”，即历代税费改革都是将杂费归并到正税中一起征收，但每次取消杂费后，叉会孳生出新的杂费，反而会加重农民的负担，最终形成了“积累莫返之害”。正如马克思所指出的，“权利决不能超出社会的结构以及由经济结构制约的社会的文化发展”。
　　根据西方学中的公共治理理论，实行地方基层政府的“善治”是建立乡村社会公共秩序的制度基础。目前，我国总人口的63％、劳动年龄人口的60％、老年人口的66％、少儿人口的70％都居住在农村，若急于撤消乡镇的行政建制，势必将给广大农民群众的生产生活带来很多麻烦。因此，我国乡镇行政建制的设置要从有利于行政和居民参与管理出发，综合考虑、地理、民族诸因素，根据一个基层行政单位能否实现有效管理的地域、人口而确定，并保持其行政地域的完整性，人口规模的适度性，管理层级的有序性，职能定位的性，机构设置的合理性，人员编制的法律约束性，政权名称的固定性和政府运作程序的规范性。同时，党管农村工作是我们党的一个传统，也是一个重大原则。扩大农村基层民主，必须在党的统一领导下有步骤、有秩序地进行，要充分发挥乡镇党委和村党支部的领导核心作用。必须注意克服两种不良倾向：一是否定党的领导，使村民自治工作放任自流；二是党的组织不尊重法律规定的村民的民主权利和村委会的职权，包办代替。此外，应当主要通过培育和发展“第三部门”来弥补“政府失灵”和“市场失灵”所留下的空白地带，使之成为沟通国家与社会、政府与农民之间的桥梁和纽带。
　　我国乡镇政府机构改革的实质和核心是转变职能，而现在人们对乡镇政府转变职能的认识和实践都还没有跟上形势的发展，致使不少乡镇政府仍存在着“越位”、“错位”和“缺位”的矛盾和问题。下一步，应当从进一步完善社会主义市场经济体制和建立现代公共行政管理体制的要求出发，乡镇基层政府重点强化三个方面的职能：一是为农村经济发展创造环境，包括稳定农村基本经营制度，维护农民的市场主体地位和权益，加强对农村市场的监管，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系。二是为农民提供更多的公共服务，加快农村、卫生、文化、、环境保护等社会事业发展。三是为农村构建和谐社会创造条件，加强社会管理中的薄弱环节，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定。同时，要把不应该由基层政府承担的经济和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织。总之。我国乡镇改革的方向和目标是建立精干高效的农村行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度，不断提高社会管理和公共服务水平。