浅论中国乡镇行政体制管理模式的演变及前景

　　关键词：国家政权建设；乡镇自治；议行合一；政社合一；乡政村治

　　论文摘要：20世纪，我国在“国家政权建设”中出现了四种新型乡镇管理模式：清末至民国时期推行的所谓“乡镇自治”，共产党建立的“议行合一制”乡镇基层政权、“政社舍一制”人民公社和“乡政村治”二元体制模式。取消农业税，标志着我国进入“反哺农业、城市支持”的后农业税时代。
　　一、清末至民国时期推行的“乡镇自治”
　　清末，传统中国社会的乡村治理结构日趋分化与解体，中央政府权力式微，地方势力迅速膨胀，乡绅精英阶层开始走向皇权统治的反面。如何调整国家与社会的关系，使国家行政权逐渐下移，进一步加强对乡村社会的控制，已成为清政府面临的重大任务。有学者提出，“就当时的政治情势来看，主要有两条道路可以选择：一是通过扩大官僚政治体系，增强地方政府的组织和权力，强化国家对社会的驾驭；二是开放部分地方政权，吸收各种新兴政治力量参与社会管理，实现社会政治的重组与整合”。光绪三十五年(1909年)，清政府颁布的《城镇乡自治章程》规定：城、镇、乡为地方自治的基层单位，府、州、县所在地10万人口以上者设为“区”，城厢以外的市镇、村庄5万人口以上者设为“镇”，5万人以下者设为“乡”，分别建立“自治公所”，选举产生“议事会”和“董事会”等机构，负责办理基层公共事务1915年，袁世凯取消“乡镇自治”，开始实行区、村二级制。可见，“清末的地方自治是保守的清政府与同样保守的地方绅士为互利而互相合作，以期在一个正在变化的世界中保持他们的政治权力的企图”。
　　民国时期，国民党仿照苏俄模式建立了一套党、政、军自成系统、互不统属、权力制衡的独裁统治体系：即在中央党部之下依次设立省党部、县党部、区党部和乡镇分部，形成了从中央至地方与国家行政区划体制并行运作的“双重官僚衙门体制”HJ。同时，“国民党实行的保甲制度与历代尤其是明清两代并无本质不同，都是通过保甲连坐的办法强化对乡村社会的控制”。此时的乡“只是一个暖昧的单位——百户以上村者为乡，百户以下村者集为一乡，满百户集市者为镇。1941年之前，乡级机关 没有列入县政府的预算中，也没有自己的收入。它们 只在名义上存在，和过去的邻闾制度一样，真正重要的行政单位是区和村”。据 1942年的粗略估计 ，国民党区、乡镇、保甲三项合计约为 12992241人。这种恶性膨胀的无组织力量造成了大量农 民破产 、资源枯竭和 “国家政权内卷化”(即国家对社会的政治控制能力低 于其经济榨取能力)，最终也吞噬了国民党政权统治的基础。总之 ，不管是晚清政府推行的 “乡镇 自治”，还是 民国时期推行的 “新县制”，均没有完成对乡村基层社会的整合。
　　二、中国共产 党建立的 “议 行合一制” 乡镇基层政权
　　中共早期建立的基层政权组织形式是 “乡苏维埃”。1931年 11月，《中华苏维埃地方政府的暂行组织条例》规定 ：“乡苏维埃全部政权属于工人、农民、红军士兵及一切劳苦大众，其所实行的是议行合 一制。”“议行合一制”是指 “由人民直接或 间接选举 的代表机关统一行使国家权力 ，只对人民负责 ，并接受人民的监督 州引。抗 日战争 时期 ， 《陕甘宁边区乡 (市)政 府组织暂行条例草案》规定 ：“乡人 民代表会议 (参议会)为人民管理政权机关 ，采取直接、普遍 、平等、不记名的选举制 。实行男女平等 ，提高妇女在政治上、经济上、社会上 的地位。发扬民主政治，健全民主集 中制 ，增强人民的 自治能力”。但是 ， “由于中共强调党 的一元化领导 ，民主政权的作用事实上难以充分发挥。这种情况在根据地的各个时期都不同程度地存在。这对建国后中国政治体制 中长期存在的高度集权、党政不分、以党代政的现象产生过较大影响”。
　　从解放战争开始到建国初期 的社会 主义 改造结束 ，我 国建立 了大区、省、行 政公署、县 、区、乡镇等 6个行政层级。其 中省以下的 “专区”和县 以下的 “区”为行政 派出机构 ， “乡镇”为地方基层政权组织。同时，中共在农村的基层组织以及共青团、妇代会 、民兵、农会等也相继建立 ，形成了一套完整而庞大的地方基层行政管理体系，这在 中国上是前所未有的。在这段历史时期，制度变革表现出明显的集中性特征。尽管乡级政权建立的得失至今仍是一个颇有争议的论题 ，但它毕竟在乡村政治生活中扮演着特殊的角色。

　　三 、“政社合一" 的人 民公社体制 的建立与瓦解
　　从 1958年夏季开始 ，短短三四个月时间，全国建立了 2．6万个人民公社和 265万多个公共食堂 ，475万多个托儿所 ，10万多个幸福院，1052个民兵师，24525个 民兵团，普遍实现了组织军事化、行动战斗化和生活集体化。这种规模空前 、涉及面极广、暴风骤雨式的巨大社会变革，让世代沿袭传统生产生活方式的农 民群众感到极度恐慌和无所适从。从 1962年开始 ，全国人民公社数量由 26576个增加到 74771个 ，正式确立 “三级所有 ，队为基础”的农村基本经济制度，将几乎所有的生产、经营、居住及迁徙活动都掌握在基层政权手里 ，主要农业资源及其分配也由基层政权支配。“政治权力渗透到农 民家庭中，家庭的内部关 系、生育、子女、婚姻、老人赡养、生产乃至消费等等，都受到公社规范的制约”。人民公社体制无疑是 中国近代以来最为有效的针对农村社会的治理方式。但从 国家行政管理的角度看，人 民公社只是一种国家财政不负担的、靠集体自己养活 自己的、一切听命于 国家计 划的劳动组织 。尤其是从 1952年到1978年，全 国农村人 口增加了 3亿多人，而人均耕地面积却由 2．82亩减少到 1．51亩，结果导致在高强度劳动投入和过密型种植模式下 ，出现了农地报酬递减 、边际收益率为零 (甚至为负数 )的现象。十一届三中全会 召开前 ，中国 11亿人口中有 8亿农民长年搞饭吃，但国家每年仍需要进 口大批粮棉以弥补缺口。1978年，全国农业人口人年收入仅 70多元 ，有近 1／4的生产队社员年收入在 50元以下 ，平均每个生产大队的集体积累不到 1万元 ，有的地方甚至不能维持简单再生产。因此，“这种社会组织形式最终被农民抛弃是符合落后 国家社会经济发展的”。
　　四、“乡政村治”二元体 制模 式的确立与改革
　　上世纪 70年代末 、80年代初 ，我国确立 了以土地 家庭承包制 为特征的农 村基本 经济制度 ，彻底动摇 了人 民公社的权威基础。1982年 12月，全国人大通过的 《中华人民共和国宪法》第 95条规定 ：“乡、民族乡、镇是我国最基层 的行政 区域 ，乡镇行政 区域内的行政工作 由乡镇人 民政府负责 ，设立人民代表大会和人民政府”；第 110条规定 ：“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性 自治组织 。”1983年 10月 ，中共中央 、国务 院发出 《关于实 行政社分 开建立 乡政府的通知》。由此确立 了 “乡政村治”二元体制模式。
　　20多年来，这种乡村治理模式也暴露出诸多矛盾和问题 。首先是 “旧庙刚拆又添新庙 ，旧人未走又添新人”。如在 “社改乡”期 间，全 国共增加 36786个乡镇和 23万多个 村 民委员会 。按平均每个乡镇配备 20名干部 ，需要增加国家干部 735720人 ；按平均每个行政村配备 7名干部计算 ，需要增加农民干部 161万人 。这与当时我国以农业税为主要财政收入来源和村级集体经济正走下坡路的现实情况是不相符合的。于是，从 1986年到 1996年，全国乡镇数量共减少了 19617个 ，行政村数量减少了近 20万个。但 目前我国乡镇一级需要农 民出钱养活的人员为 1316万人 ，平均每 68个农民就要养活 1名干部。其次是 乡镇 “事权”与 “财权”严重失衡。目前 ，我国县乡财政收入只占全国财政总收入的 21％，财政供养人员却 占到了全 国的 71％，不少乡镇处于 “有政无财”的尴尬境地。再次是乡镇 “条条”与 “块块”分割现象严重。不少地方把“捞 油水”的乡镇站所 (如公安、司法 、工商、财政、税务、、邮电 、通讯、电力、医药、烟草 、粮食 、供销社、盐业 、城建、土地等)的人权 、财权、物权收归上级业务部门管理 ，而把“花钱不得利”的站所 (如农技 、农机、水利、畜牧兽医、林业 、计划生育 、社会 治安等)甩给乡镇管理 ，使得乡镇一级几乎变成了 “空架子”。最后是乡镇 “党政一体化运作”与 “村 民自治”之间的矛盾冲突愈演愈烈。村民自治既受到地方行政权扩张的压缩 ，又缺乏必要的财力基础，长期处于行政与财政双重压力下的一种 “紧约束”运行状态。总的看来，我国如何把乡镇建设成为“有活力、有权威 、有效能”的地方基层政府仍是一大难题。 　　五 、结论与启示
　　综上所述，整个 20世纪就是国家行政权不断下移 ，从而把分散孤立的 乡村社会整合到国家政权体系的过程 。但由于农业财政来源和财政能力决定和制约着国家治理的基本格局和走向，也决定着传统国家对乡村治理格局的特性 ，因此 ，不管是晚清政府、国民党政府，还是中共领导下的新政权 ，都不可能超越 “以农养政”时代的两大 ：一是所谓 的 “帕金森定律”，即官僚机构具有自我繁殖和持续膨胀的一般规律性 ；二是所谓的 “黄宗羲定律”，即历代税费改革都是将杂费归并到正税中一起征收 ，但每次取消杂费后 ，又会孳生出新的杂费，反而加重农民负担 ，最终形成积重难返之害。

　　从 2006年 1月 1日起，农 民彻底告别了延续 2600多年的 “皇粮国税”，标志着我 国正式进入 “反哺农业、城市支持”的后农业税时代。日前 ，温家宝总理在全国农村综合改革工作会议上为我国下一步乡镇政府体制改革作了最新定位，即乡镇政府要强化三方面职能 ：一是为农村创造环境，二是为农 民提供更多的公共服务 ，三是为农村构建和谐社会创造条件 。同时要把不应该由政府承担的经济活动和社会事务交给市场 、中介组织和村民自治组织。为此 ，我们首先应认识到乡镇在国家行政体系中的重要地位与作用。“乡镇 ”作 为国家行 政体系中最低一级的地方基层建制，是介于县 、村之间的中间层次，具体体现着政府与农 民之间的分权关系。20世纪的百年史反复证 明了这样一个道理 ：谁抓住了农 民，谁就抓住 了中国；谁 丢掉 了农民，谁就丢掉了中国 !中国共产党成立 86年来 ，之所以能从 当初 只有 50多名党员且处在秘密状态的小党 ，发展到现在成为一个拥有 350多万个基层党组织、7000多万党员 ，且在 13亿人口的大国执政的大党 ，关键就在于通过 “制度型权力”建构了当代中国农村的权威结构。我国的乡镇基层政权组织同国家政权组织一样，既经历了新民主主义革命 阶段漫长而艰苦的斗争过程和激烈战争的血与火的严峻考验，又经历了社会主义革命 和社会主义建设阶段 的曲折变化和不断完善 ，最终形成了现行的新型乡镇组织体系。但近年来，学术界提出的 “撤销乡镇”、“乡镇 自治”、 “乡公所制”、“县政乡派村治”、“削弱乡镇”等政策主张，不仅表明人们对于乡镇一级是 “弱化”还是 “强化”、“自治化”还是 “行政化”的基本判断还存在严重分歧 ，也显示出人们对乡镇一级的重要地位和基本功能的认识不清。因此，下一步如何从建设适应社会主义市场经济体制的现代国家角度，从中国的国情特点出发 ，积极探索建设现代乡镇行政管理体制，使中央自上而下的行政系统与乡村治理结构实现有效对接，仍然是一个需要深入研究的重大现实课题。
　　根据公共治理理论，实行地方基层政府 的 “善治”是建立现代乡村社会公共秩序的制度保障。从世界范围看 ，“当今西方发达 国家地方基层行政单位的设置，一般都是从便于行政和便于居民参与本地管理出发 ，综合考虑了 、地理 、民族诸因素 ，根据一个基层行政单位能否有效管理的地域、人口而确定的。这是因为 ，“国家行政权力 的触角伸得越深坏处越多，将使基层活力泯灭，甚至发展停滞 ；而地方行政区划规模过大，又将导致政令不通，行政效率低下。而保持地方基层行政建制的适 度规模 ，是实 现乡村 有效 治理和满足农 民对 公共品需求 的制度基础”。而 目前我国总人口的 63％、劳动年龄人 口的 60％、老年人 口的 66％、少儿人 口的 70％都居住在农村。如果急于撤销乡镇 的行政建制 ，则势必给广大农民的生产生活带来诸多困扰。因此，我国乡镇行政体制改革的总体 目标是 ：把农村基层政权建设成为密切联系群众 ，全心全意为人民服务，能够有效领导和管理本乡镇、经济 、文化和各项社会事务的地方基层政权。这就需要保持其行政地域的完整性、人 口规模的适度性、管理层级 的有序性 、职能定位的性、机构设置的合理性 、人员编制的约束性、政权名称的固定性和政府运作程序的规范性等。
　　其次，必须坚持党对农村工作的领导核心地位，不断扩大基层民主政治。 “一个 国家实行什么样 的政治制度和政党制度 ，是由该国的政治经济状况 、民族文化传统和特定的社会历史条件等共同作用的结果。”1998年 10月，中共十五届三中全会通过的 《中共 中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》明确提出 ：“党管农村工作是我们党的一个传统，也是一个 重大原则。扩大农村基层 民主，必须在党的统一领导下有步骤、有秩序地进行 ，要充分发挥乡镇党委和村党支部的领导核心作用。”这一点决不能含糊。进一步完善 “村 民自治”制度必须克服两种不良倾向 ：一是否定党的领导，使村民 自治工作放任 自流 ；二是党的组织不尊重法律规定的村民的民主权利和村委会的职权，包办代替。其实，这二者并不矛盾 ，关键在于不断加强和改善党对农村的领导方式和工作方法，使之成为统筹协调各方和整合乡村社会政治力量的 “龙头组织”。我们需要认识到，“村庄是生产性的和建设性的”，只要真正体现了 “村民自治”的核心价值 (即让农民自由、自主、自治地活动)，把分散的个体农民 自愿结成经济利益共 同体 ，就能使基层党组织具 有凝 聚力和亲和力 。
　　第三 ，我国下一步乡镇行政体制改革更多涉及的是对整个国民收入再分配、财税制度、户籍制度、农民义务制度、农村公共产品供给体制 等深层次的改革 ，而不是寄希望 于 “撤并 乡镇、精简机构、裁减人员”这样的低层次改革。这也是我国在改造、规范乡镇政府职能的同时，需要进行的另一项长远而重大的改革举措。我国迄今仍缺少界定各级地方政府 “事权”的法律法规 ，这就造成了乡镇对所有上级政府部门交办 的事情 ，哪怕人力、财力不够也要勉为其难 (即“对上负责”)，而农村公共产品供给基本要靠农 民自己解决，乡镇政府根本无法履行其应有的职能 (即 “对下负责”)。“历史经验和现实存在的问题 都说明了，中国农民并不需要强加 于他们身上的组织，但是需要他们可以进退 自由的互助性、服务性组织 ，如各种各样的合作社、联系全 国的专业组织，能够反映农民诉求的各种非政府组织。这些农民 自己的组织或由社会各团体和志愿者参与的非政府组织，有的可以填补政府职能的某些空白，有的可以为农民提供成本更低、更优质的服务。这是 我们在 改造、规范各级政府 职能 的同时，所要进行 的另一项长远 和重 大的举措 。”显然 ，通过采取更加积极的政策措施 ，加快培育和发展农村社会新型的中介组织和专业合作经济组织，既是乡镇政府体制改革的重要内容和组成部分 ，也是扎实稳步地推进社会主义新农村建设的一项重要任务。