浅谈政府信用管理的制度选择

　　关键词：政府　信用管理体系　制度
　　论文摘要：政府信用问题以其自身的重要价值和现实意义日益}l起人们的广泛关注和高度重视。政府信用以民主为基础。其目的是保护民众，获得人民的满意和认同。建立高效的政府信用管理，构建完善的政府信用管理体系，须建立政府信用评估制度，在评估的基础上，建立政府失信惩罚机制，以及对政府失信造成的损害进行救济等。
　　信用是一种社会现象．历史久远，其内涵随着人类社会的变化而变化。从最基本和普通的意义上讲．信用是行为人对自己行为后果负责的道德观和信守承诺的责任感。它既是一种个人品行，又是人们之间的认同程度。同时也是一种社会普遍的道德要求。
　　人们现在所讲的信用主要包括三种含义．首先是道德信用。其基本内容就是讲信誉或兑现承诺。它是人们处理彼此的交换或交往关系必须坚持的伦理理念、道德规则和行为模式。后来。由于商品的产生与发展．使信用超越了一般道德层面上升为从属于商品和货币关系的一个经济范畴．产生了经济信用即商业信用。它是指二元主体或多元主体之间，以某种经济生活需要为目的．建立在诚实守信基础上的心理承诺与预期实践相结合的能力。简单地说。就是建立在信用基础上。不立即付款就能获得资金、物资和服务的能力。其次，是银行信用或称信用．指银行借贷或商业上的赊销、赊购。商品经济越发达。信用就变得越重要。最后是政府信用。民主政治的发展。使人们对政府产生了对政府信用的要求。当政府以其自身的重要性和信用价值相结合．政府信用就具有了极其重要的意义。
　　一、政府信用概念简析
　　信用描述的是二元或多元主体之间的关系．因此。政府信用可以从两个着眼点来界定：政府和民众。当从政府方着眼，落脚于政府的改进和提高上。政府信用是政府及其部门作为公共权力的代理者．信守规则。遵守承诺，实践成约。当从民众方着眼，落脚于民众的满意与认同上。政府信用是指社会组织、民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断．是政府行政行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反应。
　　政府信用以政治民主为基础。其目的是保护民众，获得人民的满意和认同。其原因可归结为：
　　1．从政府信用的构成来讲．政府信用至少包括三个要素：政府对公众怀有善良之动机：对公众有忠心的认同和肯定才能反映出来；公众的反应成为政府信用的最终表现机制。这首先就是民主政治的重要内容。
　　2．从政府信用产生的根本诉求来看。与民主政治的目的相一致。就是更好地保护公民。资产阶级革命中及其之后的“私有财产神圣不可侵犯”、“保障公民基本权利”等民主理念的普遍接受与盛行．才使公民对政府信用产生了根本要求。这些要求主要体现在：对个人财产的保护．防止政府滥用权力侵犯个人的权利：要求政府成为超越于整个社会之上的公正的裁判者．为每一个社会成员提供平等竞争的发展机会。因此可以说．民主社会中公民权利意识的觉醒与发展．成为政府信用产生与发展的内在与根本动力。
　　3．从公民与政府的关系来看．按照社会契约论的解释．人民与政府之间是委托——代理关系：公众将行政权委托给政府行使．同时期望获得能维持其利益的政治产品．这实际上构成了政府的义务或职责。政府代理公众行使行政权。并通过履行职责得以继续存在和发展；政府官员作为真正的利益主体，获得工资、地位、荣誉及其利益。在委托——代理关系已经产生或已经存在的情况下．政府信用就成为决定这种委托——代理关系的最重要因素。圆如果政府无法回应公众的期望和信任。就会出现信任危机。事实上，其中的委托——代理关系的真正出现．是在西方资本主义的代议制民主政治中。以社会契约论为基础的政府信用问题的真正出现也只有在代议制度产生之时．即资本主义民主政治产生与发展过程中。

　　4．社会与国家关系理论告诉我们．政府信用的实现有赖于社会自身的成长与发展．只有社会与国家之间形成力量均衡．才不至于破坏两者之间的信用机制。奴隶制度与封建制度下，社会与国家力量严重失衡。政府信用服从于政治统治，根本没有现代意义的政府信用可言。只有到了资本主义社会。民主理念、权利意识的觉醒。才使社会力量得以发展。公民社会得以成长成熟起来。成为可对抗国家的一方。政府信用才应运而生。
　　5．从西方政府信用制度产生发展的过程来看．虽然其起源可追溯到古希腊罗马时期．但其初步确立于17、18世纪早期资产阶级革命中。发展于资本主义自由市场经济阶段．20世纪30年代大危机后进入不断调整和完善阶段。由此可见，资本主义的民主理念、民主制度和民主实践．给政府信用的产生与发展提供了适宜的气候与土壤。
　　综上所述，政府信用是在民主社会中产生。反映民主政治的本质，是民主行政的产物。因此。政府信用的概念界定应从民众方着眼。落脚于民众的满意与认可上。从而揭示政府信用的实质：公众对政府行为目标与结果的一致性认知．即政府信用问题与其说是政府自身的内在规定与行为表现问题．不如说是这种自我规定及行为表现与民众期望、认同的差距问题。因此。上述两个概念我们更倾向于采用第一概念。这一概念的界定与从政府角度界定相比而言．它更具有包容性与终极性。圈这里。需要区分政府信用与政府公信力这两个概念。政府公信力是指政府依据于自身的信用所获得的社会民众的信任度。它与政府信用紧密相关又不同于政府信用．政府公信力体现的是政府信用能力。它的强弱。取决于政府所拥有的信用资源的丰富程度。
　　二、构建政府信用的必要性与紧迫性
　　政府信用的构建．有着多方面的极其重要的价值。首先，政府信用是政治合法性的根基，它从根本上决定了人们对政治统治的认可。其次，政府信用是社会信用体系建立的关键。对其它社会信用的建立起有保障、表率作用。最后，政府信用的重要性还体现在它对于社会经济发展的重要意义。
　　我国自改革开放以来．尤其是2O世纪9O年代以来．信用问题已成为制约我国社会、经济发展的“瓶颈”。信用危机越来越严重，已对经济和社会的进一步发展构成了威胁。其中，政府应承担主要责任。政府信用的缺失是根本性的、决定性的因素。
　　纵观我国政府信用，不仅历史上极度欠缺，而且现状更不容乐观：公共政策缺乏稳定性和连续性．其制定随意性大。执行扭曲现象屡见不鲜；政府职能滥用、错位：行政官员虚报、浮夸、欺上瞒下、争权夺利、推卸责任等等。这些众多失信现象，令人担忧。而且，从类型学与发生学的角度对政府失信现象进行分析，不难发现我国政府失信主要是主观型失信包括随意失信与故意失信。这种失信行为的后果与影响更为严重。
　　政府信用是政府的生命线。政府信用的缺失已引起人们的不满。而且。我国社会主义经济发展，全面建设小康社会。加人WTO参与国际竞争，构建社会信用体系等无不需要挽回政府流失的信用资源。重建政府信用。因此，构建政府信用具有现实的必要性与紧迫性。
　　三、政府信用管理的制度选择
　　建立政府信用实质上就是政府组织寻求支持与发展，维护政府的合法性，忠实和维护公众利益，从而推进政府与公众之间的良性互动。提高政府对公众的责任感与回应力，最终赢得公众的信任。这一过程就是建立有限政府。做到法治行政、责任行政、回应行政、透明行政的过程。也就是不断寻求各方力量追求善治的过程。在这一过程中。我们尤其需要重视政府信用管理。
　　政府信用管理包括两层含义．狭义上是指对政府自身信用的管理。广义上是政府作为管理主体。对社会信用包括政府自身信用的管理。在这里，笔者主要是从狭义层面上探讨如何加强对政府自身信用的管理，即建立政府信用评估制度，在评估的基础上。建立政府失信惩罚机制．以及对政府失信造成的损害进行救济的制度等。

　　(一)建立政府信用评估制度
　　评估是建立在充分掌握翔实信息基础上的．而我国政府失信的一个主要原因就是信息的非对称性。因此，要评估政府信用。首先要做到政务公开。一方面。政府工作缺乏公开性。透明度不够，暗箱操作过多。这是近几年来政府公信力缺失的重要原因．政务公开可以有效减少政府失信。另一方面。政务公开，是民主政治下公民信息获知权(涉及个人隐私、商业秘密及国家安全法规定不能公开的除外)的重要体现，更是对政府信用进行评价的前提基础与现实依据。 　　不仅要政务公开。为保障评估的公平公正。评估过程包括政府信用信息收集、政府信用信息管理、政府信用信息审查申请、政府信用评级、政府信用信息发布等制度也应该予以公开。
　　建立政府信用评估制度．须注意以下三个方面：
　　1．评估的主题、标准和方法问题。在上述对政府信用概念界定时。笔者已经指出应从民众方着眼。体现取信于民的价值诉求。政府信用的实质就是政府自身的内在规定、行为表现与公民期望、认同的差距问题。因此对政府信用进行评价即认识这种差距问题，只有民众才适合担任。政府信用的诉求本身就产生于民众．它有根本的动力来评价：政府信用的直接或间接对象主要是民众．民众对政府行为有着密切联系与深切体会，它有能力、有条件进行评价。只有这样，才能真正做到以“权利制约权力”．克服“权力制约权力”的弊端。据此．民意也就成为政府信用评价的标准．民意测验也就成为政府信用的评价方法。
　　采用民意测验方法评价政府信用．切合政府信用的本意与目标要求．也具有较高的可操作性和可靠性。民意测验最早出现于20世纪3O年代后期．最初用于通过对选民代表提问和进行有系统的抽样调查预测选举结果。到20世纪60年代，民意测验被广泛用于大众传播媒介和政党竞选。此后。民意测验的应用迅速增长．并被大量用于评价民众对政府所提供的各项服务的信任度和满意度。目前，它在发达国家已成为普遍的使用评价方法。它不但可以用来对政府信用作整体评价．还可对政府部门或特定服务进行评价．因而具有较强的普适性。我们完全可以借鉴这种的评价方法，而且我国有些地方和部门已有了这方面的实践。
　　2．评价机构问题。在现实可能的情况下，可以由政府的某些具有监察性质的机构或部门作为评价机构，由群众通过信件、邮件、网上投票、问卷调查等多种形式对政府进行程序化的、制度化的评价。如北京市政府督察办公室曾经组织过“群众网上评价政府工作部门”的活动。这种评价机构的设置尽管有效果．但效果不大。它仍是“权力制约权力”机制的写照。人民作为评估主体是应该肯定的。但是。由于人民掌握信息的分散性、公共权力的侵蚀性．一个可以委托的确实有效的评估机构不易获得。对此可通过动员社会力量组成独立的非官方的信用服务机构．利用各种资源。挖掘各种能力。运用各种合法合理的手段来进行评价。但我国第三部门由于各种原因尚未得以充分发育。如何保证这一信用服务机构的中立性、公正性仍是一个比较大的难题。
　　3．评价目的问题。由上述有效的评估机构通过民意测验的方式，对政府信誉进行评价．一方面．以此向政府提供信息．使其认识自身的信用状况并促使其迅速做出回应，同时据此还可作进一步判断．人民真正的需求是什么．政府还应该做什么。政府还要将信用评价作为政府绩效考核的依据。只有把通过民意测验获得的政府信用评价结果纳入政府绩效考核系统．才能真正发挥政府信用评价的意义。另一方面，通过这一评价过程，民意得以表达。并推进了参与的进程。最终，通过双方的互动。提高政府公信力，增强公众对政府的信心，推进民主行政，促进行政。
　　(二)建立政府失信惩罚机制
　　根据新制度学的分析．如果一种合乎要求的成型机制无法自我实施．那就需要附加能改变博弈形式的实施机制。改变后果函数。使理性选择由不能自我实施自动变为自我实施。政府失信也正是如此．它可以归纳为行政主体与行政客体之间缺乏重复交往和参与重复博弈的机会．缺乏可实施的必要的双边或多边惩罚机制。用可见。完善行政主体与行政客体之间的重复博弈机制．建立有效的失信惩罚机制．是使政府信用成为政府和政府官员自觉行动的重要措施。

　　有效的政府失信惩罚机制将使失信者清楚地认识到其将要付出的代价远远抵付它所得到的实利。进而自觉守信。因此，建立政府失信惩罚机制具有极其重要的意义。在政府失信惩戒中，尤其要强化以下三种责任：
　　1．纪律与行政责任。政府行政人员在行使公共权力时。对造成的社会后果要受到纪律追究，如诫免谈话，行政警告，行政记过，降级降职，责令辞职甚至开除等。
　　2．刑事责任。对行政责任严重玩忽职守。造成重大损失的。必须追究其刑事责任。司法机关、检察机关依法对政府失信进行制裁。施重典。强化失信者对失信行为的后果记忆．以促使和警醒公务员真正把人们的权利放在第一位。这一惩罚机制有一重要条件就是，司法、检察独立。尤其是财政独立。一项对29个国家的实证分析表明，司法的独立每上升一个点(最高点为四点)，信任度就会上升八个百分点。而事实上．我国的司法独立没有充分保障，这一点从最近全民关注的“余祥林”案可看清楚．其中政法委的干预是很重要的干扰因素。
　　3．对政府失信惩戒中．尤其要强化民事补偿责任，即损害赔偿机制。政府在行政决策和行政执行中，给行政相对人造成损失的．应依情节和后果通过救济制度给予补偿，以挽回失去的信用。这一点，我们在下面的损害救济制度中将予以详述。
　　(三)完善损害救济制度
　　我国现有的救济制度主要有《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等予以支撑。但是其存在着众多问题，以《国家赔偿法》为例看我国的行政赔偿，其问题主要有：
　　1．设计的赔偿标准过低。被害人通过申诉、复议、诉讼等重要关隘寻求救济．所获得的赔偿款往往不及其为寻求救济所花费的开支(律师费、费、鉴定费等)的10％-2O％，如“麻旦旦案”。这种补偿性而非惩罚性的赔偿很难构成威摄力。
　　2．设计的赔偿范围过窄其中只对人身权、财产权进行赔偿，精神损害不在赔偿范围之内：人身权赔偿也设定了一定的范围，只是对人身自由权、生命权、身体健康权进行赔偿，而受权、平动就业权等则不在赔偿之内：政府的不作为行为是否可以要求赔偿。法律规定也不明确。
　　3．行政赔偿变成了各级财政赔偿。各级财政经费不足．不可能超越财政范围承担赔偿责任．这实际上增大了受害人获得行政赔偿的难度。
　　4．行政赔偿变成了机关赔偿。法律规定．赔偿费先从本单位预算经费和留归本单位使用的资金中支付．然后再向同级财政机关申请划拨。这存在两方面的问题：一方面。赔偿义务机关不愿意露丑。不申请。另一方面财政经费不足．致使财政拨款很困难，即使有钱。他也不愿意把本属于自己的潜在利益给受害人。现实中，一些地方政府在国家赔偿中徇私舞弊。迫使协调者无原则地减少政府赔偿金．或以打自条或抵押税收等形式弱化赔偿执行．达不到应有的赔偿效果
　　对此．我们应从以下几方面努力完善我国的损害救济制度：首先。加大改革力度。改革不仅仅是法律制度的改革．还应该包括政治体制和社会运行机制的改革．保障司法、检察的独立健全和完善整个国家公权力以及社会公权力监督与制约机制。其次．加快立法步伐。立法不仅仅是制定新法律．而且指修订完善现有法律．使由行政而受到的损害得以真正赔偿。最后，要提高整个国民素质。完善行政救济机制运行的环境．这是长远和根本性的措施。