谈论渐进模式在危机决策中的适用性分析

    论文关键词:渐进决策模式　理性决策模式　危机　危机决策
    论文摘要:优化决策模型是优化政策制定的指南。而优化决策模式的基本途径是分析决策模式的适用性。在分析危机决策和渐进决策模式内涵的基础上，批判了渐进决策模式不适用于危机决策的普遥观点，并提出渐进决策模式将是危机决策主流模式的理论预设。同时主张通过扩大危机事前决策的民主参与和提高危机事中决策的满意度完善危机决策。
    全球化时代是一个充满机遇和挑战的时代。人类在广泛享受全球化所带来的科技进步、经济发展的同时，必须清醒地认识到国际关系的错综复杂、意识形态的交融碰撞必定会形成新的不稳定因素，并对政府危机管理构成严峻挑战。作为危机管理的重要组成部分，危机决策直接影响着危机管理的绩效。为此，本文从分析林德布洛姆渐进决策模式在我国危机决策实践中的适用性入手，探寻实现危机决策科学化的有效途径。
    一、危机与危机决策
    不同的学者采用不同的术语描述危机。罗森塔尔( Rosenthal)和皮内泊格(Pijnenburg)认为，危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件。巴顿(Barton)认为，“危机是一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件，这种事件及其后果可能对组织及其员工、产品、服务、资产和声誉造成巨大危害”。尽管定义不同、内容有所侧重，但都在一定程度上阐释了危机的特征，即危机具有爆发突然、发展难以预测、结果不确定的特点。同时，也揭示出危机实质上是一种决策情势。在此情境中，决策者的基本价值观念受到了猛烈冲击，危机的突发性和不确定性严重威胁着人民生命财产安全及社会的稳定。为了有效遏止或遏制危机的发展，决策者必须在有限时间内回应危机事件。由于危机决策是在时间紧迫、信息有限、资源稀缺的条件下做出的非例行决策活动，因此危机决策具有不同于常规决策的以下特点:
    1.决策主体精英化。作为政府治道变革的目标模式之一，民主行政实现的有效途径在于决策主体的多元化，即通过建立参与性的行政决策机制，拓宽危机决策主体范围。然而在危机决策中，政府必须高效快速地回应危机，危机决策不可能在充分民主协商的基础上进行，而只能由决策中枢机构和部分专家组成的精英集团做出。
    2.决策程序简单化。行政决策的程序一般包括发现问题、确定目标、拟订方案、评估方案、方案实施等步骤。与之不同，在危机决策中，只能采取简易决策程序，即快速制定方案并实施方案，而无法在有限的时间内通过听证和咨询对决策方案加以充分评估。当然，危机决策程序的简单化并不意味着危机决策比常规决策容易。相反，在简易决策程序下，决策者必须克服时间和资源僵乏的压力，确保危机决策活动的有效开展。
    3.决策效果不确定。常规决策所处的决策环境相对稳定。由于决策方案在实施以前已经过多元决策主体充分论证，决策方案的执行效果通常不会偏离决策者的估计。而在危机决策中，危机的发展态势难以预测，决策者面临的决策问题常常处于不确定状态。决策主体的精英化、决策程序的简单化以及基于信息技术的危机决策系统的缺位，致使危机决策方案只能是相对满意的.并且其效果存在一定程度的不确定性。
    二、渐进决策模式的内涵途释
    渐进决策模式是美国著名的经济学家、政策分析的创始人林德布洛姆在对理性决策模式产生质疑的情况下提出的。理性决策模式以古典经济学中的“经济人”假设为前提，通过确定目标、制定备选方案、选择最佳方案、实施方案等一系列科学计算完成旨在获取最大社会效益的决策活动。林德布洛姆在《决策过程》一书中将理性决策模式的要点概括为:(1)面对一个存在的问题;(2)一个理性的人首先澄清他的目的、价值和目标，然后在头脑中将这些东西进行排列或用其它方法加以组织;(3)然后列出所有可能达到他目的的重要政策手段;(4)审查每项可供选择的政策会产生的所有重要后果;(5)这时他就能将每项政策的后果与目的进行比较;(6)因而选出其后果与目的最为相称的政策。然而，决策问题的难以准确界定、决策信息的复杂性与不充分、决策目标和价值观的不一致阻碍了理性决策模式在决策实践中的广泛应用。为此，在对社会政治过程的四种基本形态即价格体系、层级体系、多元体制、议价分析的基础上，林德布洛姆指出:政策制定不可能是一个纯粹理性的过程，而是党派之间利益调适、不同利益集团相互博弈的结果。具体而言，决策者为了协调各种政治力量的矛盾冲突，在决策过程中只能采取对现实中既定的决策方案进行小小修改的方式，在社会稳定的前提下实现决策目标。可见，较之理性决策方式，林德布洛姆所倡导的渐进决策模式更加切合实际。如果说理性决策模式通过强调合理计算倡导了一种理想化的决策目标，渐进决策模式的功绩则主要在于从实证角度创建了一套新的决策方法理论。该方法理论的产生有深刻的现实原因和科学的理论依据。
    1.渐进决策模式是谋求社会稳定发展的必然要求。任何一项政策都应该得到公众的广泛支持和拥护，而不能成为利益冲突和社会暴动的诱因。这是公共政策的基本准则也是迫使决策者关注现行政策连贯性的基本动因。众所周知，新政策的付诸实施意味着利益结构的重新调整。重大政策创新无疑会严重冲击现存的利益格局并遭受部分利益受损者的强烈反对。如果只是对现行政策加以小小的修正，各种政治力量将会在不造成大的社会波动的前提下调适平衡。所以，渐进决策模式的普遍推行是谋求社会稳定发展的必然要求和理性表现。
    2.渐进决策模式体现了马克思主义事物发展的辨证统一规律。唯物辩证法认为，任何事物的发展都是否定之否定的过程，并呈现螺旋式上升、波浪式前进的发展轨迹。其中，事物发展的辨证否定是包含肯定的否定。这一规律告诉我们，决策是一项连续的过程。在这个过程里，新的政策是对现行政策不断扬弃的结果，即通过保留现行政策的合理因素、修正其消极因素，达成决策目标。渐进决策模式正是马克思主义事物发展的辨证统一规律在公共政策中的科学体现。在政策制定上，它并不要求决策者全面推翻原有政策，而只需要着眼于几个重要变项，通过逐步或微小的改变，形成新的政策。
    作为对政策制定过程的真实描述，渐进决策模式的优点一方面在于它满足了政治一致性的要求。渐进决策模式推崇对现行政策做枝节调整，遵循按部就班、积小变为大变、稳中求变的原则，不仅实现了决策目标，同时也有效维护了社会的政治稳定。另一方面，渐进决策模式可以有效减少决策成本、降低决策风险。采取渐进决策模式制定的每一项政策，通过在既定政策基础上搜集新的信息、资源，其决策成本大大小于全盘否定现行政策，而重新制定一项新政策所需的决策成本。同时，越是具有重大创新性的政策，其效果越是难以预计。而具有政治稳定功能的渐进决策模式可以有效避免政策上的大起大落，降低决策风险。

    从某种意义上说，渐进决策模式的优点隐含了其固有的一些缺陷。首先，渐进决策模式具有明显保守主义的倾向。该模式认为政策分析受制于权利制约。为了减少各种政治力量的利益差异和价值冲突，只能对先行政策稍加调整，即把政策创新限于很小范围内，表现出一种只注重眼前利益而忽视长远利益的保守倾向。其次，渐进决策模式过于轻易地承认人类理性的局限性。在批判“乌托邦”式的全面理性决策模式的同时，渐进决策理论走向了另一个极端一将绝非至善的决策现状合理化、合法化，简单地消弧了决策的“是”与“应该”之间的差别和张力。最后，渐进决策模式缺乏一套系统理论指导政策制定。理性决策模式通过提出“基于合理计算”的决策原则和具体的决策流程指导决策活动的开展。渐进决策模式更多的只是倡导了一种新的决策思想，即以先行政策为基点，关注政治互动，维护社会稳定。尽管该模式具有很强的现实意义，但由于缺乏系统理论的支撑，其指导意义和操作性不强。
    可见，渐进决策模式并非“放之四海而皆准”的决策模式，正如政策科学家德罗所说，其有效性取决于以下三方面条件:(1)现行政策的执行结果是基本满意的;(2)所面临问题的性质相对稳定;(3)解决问题所需的资源能够持续获得。