30年“依法行政”在中央与地方立法框架下的实践——以深圳特区立法为基点
（一）经济学中对于经济发展驱动力的讨论
在关于经济增长的研究中，最一般也是最重要的问题一直是为什么有些国家比另外一些国家贫穷？以Solow, [27]Cass[28]与Koopmans[29]为代表的传统新古典增长模型认为不同国家地区之间，不同的要素积累途径，是人均收入差异的基本原因。在这些模型中，国家之间要素积累的不同结果，或是源于储蓄率的不同（Solow)，或是因为不同国家人民不同的偏好（Cass-Koopmans)，或是因为各种其他外生的变量，如全要素生产率的增长。新近出现的经济增长模型出现了两种趋势，第一种以Romer[30]和Lucas[31]为代表的学者认为在物质和人力资本积累的过程中产生的外部影响可以诱使经济的持续增长，然后他们的模型还是遵循新古典主义的进路，主要通过偏好和禀赋的不同来解释增长率的不同；第二种趋势中，Romer, [32] Grossman和Helpman,[33]以及Aghion和Howitt,[34]将技术进步做了内生化的处理，但他们对于入均收入差异的解释，同样遵循了新古典主义的传统。例如，Romer[35]的模型中，国家在创新活动中投入更多的资源，可能变得比另外一个国家更繁荣。这实际上还是通过同样的套路来解释国家发展差异，即认为某个国家对于技术创新的“偏好”导致了其投资行为，进而引领这个国家经济发展以及人均收入的提高。
虽然这种以要素积累率和偏好不同来解释人均收入差异的进路，在现今的经济学中还是充满活力的，而且确实这种进路为我们提供了对于经济增长机制的很多有益的见解。但是很长时间以来，许多学者认为，这种进路并不能为我们提供关于经济增长的基本解释（fundamental explanation)。例如North和Thomas的著作认为：“我们例举的各种要素（创新，经济规模，教育，资本积累等）并不是经济增长的原因；它们是经济增长本身”。[36]在North和Thomas看来，要素积累以及创新只是经济增长的近似原因(proximate causes)，对于经济增长差异的基本解释关键在于各国制度上的差异。
（二）制度是解释经济发展最为重要的因素
到底制度是什么？North为我们提供了以下定义：“制度是一个社会中的游戏规则（the rules of thegame in a society)，或者用更正式的说法，是人为设计的用于形塑人类交往的制约措施（the humanlydevised constraints that shape human interaction)”。[37]制度之所以重要，在North看来，在于制度构建了人类交换中的动机，无论是在政治领域、社会领域或者经济领域（Institutions structure incentives in humanexchange，whether political，social，or economic)。
对于经济发展来说，最为重要的经济制度是产权结构和完善的市场。没有产权，个人就没有激励动因去投入物质或者人力资本或者采用更有效率的技术。同时，产权的保护必须惠及社会中广泛的群体，这样才能激励每一个个人去投资、创新，参与到经济活动中去。并且，社会必须保障一定程度的机会平等，例如在法律面前的平等，如此一来，那些看到好的投资机会的人们，才能有效地利用这样的机会。[38]而没有完善的市场机制，资源和收人就得不到有效的调配和分配。例如Banerjee和Newman[39]以及Galor和Zeira[40]均撰文论证不完善的资本市场是如何阻碍经济发展的。同样地，不完善的劳动力市场、[41]工业组织、市场结构以及竞争的形式，[42]均构成阻碍市场发展的原因。
事实上，无需赘述，绝大多数人也都认为制度对于经济发展的重要性。相对于地理位置气候、[43]文化[44]等其他“自然”因素来说，制度之所以是不同的经济发展格局的最基本原因，基于这样一个事实，即是人本身决定了社会的组织方式。一些组织方式能够鼓励人们去创新，勇敢地承担风险，为了未来储蓄，改进生产的方式，促进人们去学习新的知识，以及解决集体行动中的协调问题，并提供公共产品。而另外一些组织方式则起不到这样的效果。
为了更加清楚地区分制度这个“人为”因素与地理气候文化等“自然”因素在经济发展中起到的不同权重的作用，经济学家采用了各种方法进行研究。[45]首先，学者研究经济制度与人均收入的关系，发现好的经济制度确实与人均收入呈正比关系，但是这仅仅是表明这两个变量有相关的关系，可是不能完全表明是好的经济制度导致了较高的人均收入，即两个变量之间的因果性在此阶段无法证成，因为这其中可能混杂了地理气候文化等因素对于经济发展的作用。
为了将其他因素“排除”出去，学者们进而采取“自然试验” ( Natural experiment)的方式进行研究。第一个例子是朝鲜半岛分裂之后，南北两地有着不同的经济发展进程。两地有极其类似的文化、地理和气候条件，在分裂之前，这两个地区的政治体制、社会制度等各种“人为”因素也大致类似。可是在今天，两个国家的经济表现—人均收入却差距巨大。而解释这样的差异，只能是这两个国家截然不同的政治体制和经济制度。但是，这样一个单独的例子却也不能完全令人信服地建立“制度上的差异好坏导致了人均收入的高低”这样一个因果关系，因为因果关系的建立需要大量的样本来支撑，其次是，朝鲜半岛这个例子是极端的状况，一边是独裁式的统治，一边是资本主义制度，而因果关系不仅要在极端的情况下成立，更要在一般情况下也要有说服力，而此处一般情况是指，在资本主义范畴之内，制度好坏也应该能接受各个资本主义国家不同的经济表现。
进而，学者们以欧洲殖民地从1500年到1995年以来的经济表现为例，最终确立了制度决定经济表现的因果律。具体进路如下：从1500年到1995年，欧洲殖民地经历一次财富的逆转（the Reversal ofFortune)，即殖民之前经济繁荣的地区在1995年时的经济表现很差，而殖民之前贫瘠的地区，在1995年时，经济表现却很好。逆转发生的时间，即原先经济贫瘠的地区是在18世纪末至19世纪初时超越原先经济繁荣的地区，这个时间正好是工业革命发生的时间。那么是什么因素导致了这样一次逆转？此时，地理天气文化等“自然”因素均不能提供关于逆转发生的原因和时间的令人满意的解释，而惟一的因素就是制度。制度是如何导致这次逆转？其机理是：当欧洲殖民者征服一个国家或者民族时，如果这个地区或者民族比较富庶，那么欧洲殖民者倾向于建立剥削性质的制度，用于转移财富到欧洲；而当欧洲殖民者到达一个贫瘠的区域时，他们自己必须参加生产，所以倾向于建立有着良好产权保护的制度。而当工业革命开始之际，良好的产权制度是进行投资、创新和经济分工等活动的前提条件，即从那时开始，财富开始了其逆转的过程。
（三）深圳保障“依法行政”的制度创新和设计，有效地保证了经济发展
深圳经济特区是中国改革开放的窗口和试验田，是中国市场经济最早孕育的地方，也是社会转型较快的地方，并且一直保持着全国范围内经济发展的领导和示范作用。如上所述，立法以及相关机制设计，作为制度的内涵之一，是通过创制新法（新的规则）和变通国家立法（变通规则的理解和执行）来实现巩固改革开放和经济社会发展的成果，引导、推进改革开放和经济社会发展。可以说，深圳各种推进“依法行政”的举措是深圳经济发展的结构性驱动力。而当经济发展到达了一定的阶段，其进一步的增长，需要有结构性的推动力，也正是这样的需求，导致了国家和广东省的立法在许多时期远远不能适应和满足深圳经济特区的实际需要，而这也正是深圳人争取立法权的缘由。
除了立法上的创新，以下笔者选取深圳政府一些立法之外的举措为例进行进一步的阐述。
1．深圳市于1988年建立了市政府法律顾问室，政府法律顾问制度已成为深圳市依法行政工作的有效保障机制。市政府法律顾问室就深圳市政府的重大决策、改革措施、对外交往、合同谈判、重大投资等事项提出法律咨询意见和建议，供市政府参考，必要时有市政府法律顾问的参与。同时，市政府法律顾问室还代理市政府行政诉讼案件、市政府所属部门重大行政诉讼案件等具体工作。长期来，深圳市政府不仅从本市和北京、香港等地的著名法律学者、律师中聘请法律顾问，而且还雇佣了一批法律专业人员，作为市政府法律顾问助理，处理日常事务。
2．设立行政服务大厅，建立了行政许可电子监察系统。《行政许可法》颁布后，深圳市为推动统一办理、联合办理和集中办理行政许可，为申请人提供“一站式”和“一条龙”服务，设立了市行政服务大厅。行政服务大厅遵循便民、高效、优质的原则，初步构建了集中办理行政审批和相关业务的运行模式。
深圳市于2004年11月1日建成了行政许可电子监察系统，该系统利用现代信息技术手段，使用“电子眼”系统全程监督全市37个部门239项行政许可项目的受理、承办、批准和办结出证等各个环节，使行政许可项目的办理审批全过程“看得见，管得住”。
该系统由软件核心系统、视频监控系统和行政许可网三大部分组成，具有实时监控、预警纠错、绩效评估、信息服务等四大功能。2004年12月国家监察部副部长李玉赋在视察深圳行政许可电子监察系统时说，深圳市行政许可电子监察系统，不但对全市37个部门239项行政许可项目实施监督，而且将覆盖197项非行政许可的其他审批事项，这种做法很到位。他评价该监察系统是：行政监察之创新，行政监控之利器。
3．为增强公务员的法制观念和依法办事能力，配合依法行政在深圳的全面开展和推进，深圳市组织编写了《公务员依法行政教程》，采取集中轮训和自行培训相结合的方式在全市公务员中广泛开展了依法行政培训，两万多名公务员参加了培训和考试。
《行政许可法》颁布后，深圳市对全市公务员进行了培训和考试。2005年深圳市还委托北京大学举办了“深圳市公务员依法行政高级研修班”。
（四）展望
深圳将在2010年前后基本建立法治政府，提前五年实现国务院《全面推进依法行政实施纲要》所提出的建设法治政府的各项目标和任务。为此，深圳今后几年将着力开展一些工作：
(1）加强立法，促进依法行政：深圳将继续结合依法行政的实际需要开展立法活动，促进依法行政。根据规划，深圳今后每年将制定20个左右的法规和规章，进一步完善法律制度。
(2）开展对非行政许可类行政审批制度的改革；非行政许可审批是指不属于行政许可法调整的行政审批。它主要包括以下审批：
行政机关内部审批，即《行政许可法》第3条第2款规定的“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批”；政府行使产权人对有关资产管理的审批；政府财政优惠待遇审批，主要是政府基金使用、税费减免、进入政府产业园区等审批；授予荣誉称号审批；宗教民族政策性事项审批。
(3）开展对行政许可实施的评估：《行政许可法》规定，行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价。《深圳市实施行政许可若干规定》也规定，市政府法制机构可以委托专业机构对行政许可的设定和实施情况进行评价，并向市政府提出有关意见和建议。为此，今后深圳市将委托法制研究专业机构的法律专家，定期对深圳市行政许可项目的实施情况进行评价，提出行政许可项目是否保留或取消的意见，以及行政许可设定依据修改或废止的意见。
(4）政府实行科学民主决策：“建立健全科学民主决策机制”是国务院《全面推进依法行政实施纲要》的重要内容和实现依法行政的目标之一。《深圳市人民政府关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的若干意见》也明确提出了“建立健全科学民主决策机制”的工作任务。深圳目前正在调研起草《深圳市人民政府常务会议决策程序规定》、《深圳市人民政府重大行政决策事项专家咨询论证暂行办法》和《深圳市人民政府重大行政决策事项公示办法》。
这四个今后的工作重点中，笔者认为，政府实行科学民主决策将标志着“依法行政”工作进入一个新的阶段。这是因为，以往的工作重心一直在于，在培育和健全市场机制，政府给予市场更大的空间这样一种“政府退，市场进”的过程中，规范约束政府权力的运作。而现阶段，面对全球化带来的竞争、机会甚至于危机，政府一味地“退让”，充当“守夜人”的角色，仅仅保障私有产权以及合约履行等经济领域中私人活动的有效实现，并不能保证经济持续良好的发展，在很多情况和领域中，政府应当承担起类似于掌舵人或者领航人的职责，提供有助于公有部门、私有企业以及市民社会互通互谋的机制，并发挥其组织力量，有效地引领经济朝有利的方向发展。[46]而科学民主的决策机制，就是政府在此方面有效的尝试。
注释：
[1]1983年作为高等学校教材的《行政法概要》出版。[2]如：应松年和朱维究编著的《行政法学总论》、姜明安编著的《行政法概论》、叶必丰编著的《行政法原理》、罗豪才主编的《行政法学》等等。[3]姚广云、郑才法：《试论依法行政》，载《浙江社会科学》1989年第3期。[4]刘栋昌、苏元华：《依法行政构成论》，载《法学论坛》1991年第4期。
[5]1993年，刘瀚等著的《依法行政论》由社会科学文献出版社出版，为依法行政的系统性理论论著。
[6]后于1982年、1986年、1995年、2004年四次修正。
[7]第55条第3款。
[8]后于2001年修正。[9]参见何海波编著：《法治的脚步声—中国行政法大事记（1978-2004) 》》，中国政法大学出版社2005年版，第124-125页。[10]参见国务院新闻办公室2008年2月28日发表的《中国的法治建设》白皮书。[11]参见何海波编著：《法治的脚步声—中国行政法大事记（1978-2004) 》），中国政法大学出版社2005年版，第161-162页。[12]参见傅思明：《中国依法行政的理论与实践》，中国检察出版社2002年版，第219页。[13]《中华人民共和国行政复议法》第7条。
[14]《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》第15条，《中华人民共和国个人所得税法》第13条。
[15]第3条第2款。
[16]参见焦凤君：《世纪之交的政府法制》，合肥工业大学出版社2007年版，第191页。
[17]《中华人民共和国宪法》第41条。
[18]《中华人民共和国民法通则》第121条。
[19]参见应松年、杨伟东编：《中国行政法学20年研究报告》，中国政法大学出版社2008年版，第809页。
[20]中国第五届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议于1980年8月26日批准了《广东省经济特区条例》，深圳经济特区正式成立。
[21]2000年，制定了《中华人民共和国立法法》，根据该法第63条的规定，深圳经济特区所在地的深圳市享有“较大市立法权”。
[22]参见国务院法制办公室编：《法律法规全书》，中国法制出版社 2005年版，第48页。
[23]参见国务院法制办公室编：《法律法规全书》，中国法制出版社2005年版，第49页。
[24]参见《中华人民共和国法典》，法律出版社2002年版，第97页。
[25]根据全国人大常委会授权深圳立法的决定，立法权虽由深圳市人大及其常委会和市政府行使，但制定的法规和规章只在特区内实施，因此，习惯上将这种立法权称为深圳经济特区立法权，制定的法规和规章称为深圳经济特区立法。
[26]参见《中华人民共和国立法法》第65条。
[27]Solow, R. M.（1956). “A contribution to the theory of economic growth”. Quarterly Journal of Economics 70, pp. 65-94.
[28]Cass, D.（1965). “Optimum growth in an aggregate model of capital accumulation”. Review of Economic Studies 32，pp. 233-240.
[29]Koopmans, T. C.（1965). “On the concept of optimal economic growth”. In: The Economic Approach to DevelopmentPlanning. North-Holland, Amsterdam.
[30]Romer, P. M.（1986). “Increasing returns and long-run growth”. Journal of Political Economy 94, pp. 1002-1037.
[31]Lucas, R. E.（1988). “On the mechanics of economic development”. Journal of Monetary Economics 22, pp. 3-42.
[32]Romer,P. M.（1990). “Endogenous technical change”. Journal of Political Economy 98，pp. 71-102.
[33]Grossman, G. M.，Helpman, E.（1991）．Innovation and Growth in the Global Economy. MIT Press，Cambridge.
[34]Aghion, P.，Howitt, P. W.（1992）．“A model of growth through creative destruction”．Econometrica 60, pp. 323－351.
[35]Romer, P. M.（1990). “Endogenous technical change”. Journal of Political Economy 98, pp. 71-102.
[36]North, D. C.，Thomas, R. P.（1973）．The Rise of the Western World: A New Economic History. CambridgeUniversity Press, Cambridge, UK. P. 2.
[37]North, D. C.（1990)．Institutions, Institutional Change, and Economic Performance. Cambridge University Press,New York. P. 3.
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[40]Galor,0. ,Zeira,J.（1993). “Income distribution and macroeconomics”. Review of Economic Studies 40, pp. 35-52.
[41]Aghion, P. , Howitt, P. W.（1994). “Growth and unemployment”. Review of Economic Studies 61，pp. 477-494.
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[45]Acemoglu, D. , Johnson, S. , Robinson, J. A. (2001）．“The colonial origins of comparative development: An empiricalinvestigation”. American Economic Review 91 (5），pp. 1369-1401. Acemoglu, D. , Johnson, S.，Robinson, J. A. (2002)．“Reversal of fortune: Geography and institutions in the making of the modem world income distribution”. Quarterly Journal ofEconomics 118，pp. 1231-1294. Acemoglu, D. , Johnson, S.，Robinson, J. A. (2005）“The Rise of Europe ： Atlantic Trade,Institutional Change, And Economic Growth,”American Economic Review, 95 (2)，pp. 546-579.
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