反垄断视域下的金融资源配置和社会公平

关键词: 金融垄断/金融资源配置/社会公平

内容提要: 金融发展促进社会公平的前提是完善的金融市场结构，而完善的金融市场结构又有赖于金融资源配置的优化。金融垄断的现实困局造成了金融资源配置的失衡，并且与其形成了恶性循环，最终影响了社会公平。破除金融垄断成为了优化金融资源配置和维护社会公平的重点。通过金融反垄断制度的完善，引入竞争主体、优化竞争环境、引导竞争活动、规范竞争行为，构建具有竞争性的金融市场，能够完善金融市场结构，为消除贫富差距和实现社会公平提供良好的金融助力。
 
 
    一、问题的引入：从库兹涅茨效应迷思说起

    随着和谐社会的构建开始向纵深推进以及包容性增长理念的提出，社会公平尤其是收入分配问题日益成为学界关注的重点。在金融领域，各国学者开始突破传统上对金融发展与经济增长关系的研究，逐步延伸并深化到研究金融发展与社会公平的关系中去。Greenwood和Jovanovic开创性地提出：在一国经济发展的初期，金融发展将会扩大收入差距，但从长期来看，随着收入的增长和金融市场的成熟，更多的人开始进入金融市场，收入差距会逐渐缩小，直至收敛到平等水平，即金融发展和收入分配的关系服从“库兹涅茨效应”的倒U型的轨迹。[1]但是我国有学者通过实证研究得出了令人诧异的结论，即金融发展只是拉大了收入分配的差距，库兹涅茨效应在中国金融发展中并不成立。[2]显然，学者对于库兹涅茨效应的正确性是存在争议的。在此之前，已有学者更倾向于金融发展与收入分配的关系是线性的，其关键在于金融市场是否完善。在金融市场不完善的条件下，金融发展和经济增长未必会使收入差距缩小，完善的金融市场才是金融发展和经济增长导致收入差距缩小的前提。[3]此外，还有学者通过全球数据验证了金融发展与收入分配的互动关系，并指出金融发展对缩小收入差距的效果取决于经济结构。[4]而所谓经济结构，很大程度上取决于金融中介机构的发展程度。

    笔者无意对上述研究结论加以评述，但是真理总是愈辩愈明，我们可以从以上争论中找出一个共识，即金融发展推动社会公平的前提是完善的金融市场结构。若要实现金融发展促进社会公平的效果，就必须保证金融市场结构的完善。但是，在中国语境下构建完善的金融市场结构以促进社会公平，法律制度应该有何作为?结合我国金融垄断的现状，从反垄断视角来探究法律——市场——公平三者之间的互动关系不失为一个可行的切入点。

    二、我国金融市场结构现状检视：资源配置失衡下的金融垄断

    （一）垄断是我国金融市场结构的主要特征

    一个完善的金融市场结构必定是有效率的，并且能够实现金融发展、经济增长和社会公平的纳什均衡，最终实现社会福利的最大化。如果金融市场存在垄断问题，则金融市场发展会受到严重压抑，资金配置效率低下，市场竞争力难以提高，很难称其为完善的金融市场。

    尽管我国已经完成了计划经济向市场经济的转轨，市场调节机制已基本建立，但是在金融领域仍然具有很强的垄断色彩。尽管金融机构数量较多，但大型金融机构几乎都属国有；尽管立法开放了金融机构的设立，但严格且保守的金融管制几乎将民间资本完全排除在竞争之外。经济学理论中通过金融勒纳指数来分析市场结构，度量金融垄断程度。有学者通过系统分析我国金融市场的勒纳指数，得出的结论是我国金融市场仍然是垄断市场，垄断是我国金融市场的基本特征。[5]

    我国金融市场的垄断不仅存在，而且是以极为复杂的复合型垄断形式表现出来的。首先，我国金融市场存在着严重的行政垄断。国有金融机构占据了绝大部分金融市场，并且金融机构的市场准入的许可权也掌握在政府手中。除了民生银行等寥寥可数的数家民营大型金融机构获批设立，鲜有民间资本参与同国有大型金融机构的竞争。即使是当前政府鼓励并扶持的中小型金融机构，也仍然是雷声大雨点小，并未有多大的实际行动。行政权力实际上在很大程度上限制了金融市场的正常竞争。其次，国有金融机构间的默契极易形成隐秘的垄断协议。尽管不能因国家持股而认定国有金融机构间的关联关系，但国有金融机构之间存在着一种难以名状的默契，这种默契使得它们无需实际磋商即可统一行动。前不久出现的几大中资银行集体上调手续费就是典型例证。[6]再次，国有大型金融机构或农村金融机构极易出现滥用市场支配地位的情形。许多地区金融机构数量极少，只有数家甚至一家，在农业银行退出部分农村市场后，有的农村地区只剩下农村信用合作社。姑且不论这些金融机构是否具有反垄断法意义上的市场支配地位，单就民营企业或个人贷款难以实现及部分金融机构只存不贷的现象来看，这种市场优势地位以及寻租行为给借款人造成了更高的信贷成本。

    （二）我国金融垄断与金融资源配置失衡的恶性循环

    我国金融市场垄断的形成，与金融资源配置的失衡密不可分。所谓金融资源，是指包括金融机构、金融工具和金融市场制度在内的一系列构成金融市场体系和影响金融市场运转的要素的总称。[7]金融资源配置，是指通过国家调节和市场调节，对金融资源的分布和调配进行合理的安排。由于金融资源配置的失衡，金融资源未能在“城与乡”、“官与民”、“大与小”之间实现有效配置，城市、国有资本和大型金融机构在资源配置过程中积聚并垄断了大量的金融资源且巩固了显著优势地位，我国金融垄断的局面就此形成。

    我国的金融资源配置受到了很多因素的影响。首先，我国固有的二元经济结构导致了城乡金融资源配置的失衡。二元经济结构直接导致了在金融发展上也呈现出了二元结构的特征，城乡金融发展不协调，且农村金融逐步萎缩。农村地区金融产品和金融机构不足，且农村金融机构不断撤并。农村市场逐渐被商业银行所抛弃，且鲜为资本市场涉足。农村金融机构数量稀少也造成了其在农村金融市场上的垄断地位。其次，我国金融特许制度导致了金融机构资源配置的失衡。基于金融安全的考虑，我国监管机构一直奉行从严监管的理念，因此对于金融机构的市场准入保持了谨慎态度。但是在实践中，对于金融机构准入的特许制度却在很大程度上扮演了限制金融市场竞争的作用。民营资本基本上被排除在了大型金融机构之外，中小型金融机构的设立也受到了诸多限制。民营金融机构与有国有背景的大型金融机构相比显得势单力薄，更不必说与其同台竞争。民间金融等非正规金融因不被监管当局认可而一直处于灰色地带。国有金融机构和大型金融机构由于鲜有民间金融机构和中小型金融机构与之竞争而取得了市场优势地位从而形成垄断。

    同时，金融垄断又加剧了金融资源配置的失衡。在金融垄断形成后，占据了垄断地位的金融机构利用其市场支配地位或者优势地位，或者选择交易对象，或者垄断定价，导致了金融服务的需求者不能获得金融服务或者必须支付更高的成本。同时，这些金融机构还会基于逐利动机抛弃一些利润低的地区，导致该地区金融服务供给不足。这些情况都会导致金融资源不能由不同主体平等享有，加剧了金融资源配置的失衡。

    （三）金融垄断对社会公平的负外部性考量

    如前所述，金融发展促进社会公平的前提是合理的金融市场结构。一旦金融市场出现垄断，其对于社会公平的作用将是负面的。结合我国当前金融市场的现状，我们不难截取其中若干个富有典型性的断面，来验证金融垄断对社会公平的负面作用。

    首先，国有银行的垄断造成了储户利益的损失。根据英国银行家杂志（The Banker）公布的数据，2010年全球最赚钱的银行，除了高盛名列第三外，冠军和亚军都由中国国有银行折桂。中国工商银行以245亿美元盈利荣登全球银行业获利榜首，中国建设银行以203亿美元盈利位列第二。在全球前1000家大银行中，中国有84家，比一年前多了32家。更令人惊叹的是，这84家银行资本额只占1000家银行的9%，但获利却占25%，这表明，中国这84家银行的盈利能力远高于世界优秀银行的平均水准。[8]但是，当我们深究我国国有银行的利润来源之后就会发现这些银行盈利能力强却不被认为是国际一流的银行的原因。以工商银行为例，财报显示，2010年上半年工商银行实现营业收入1817．08亿元，利息收入为1497．22亿元，非利息收入只有383．96亿元，不过，手续费和佣金收入增幅较大，达到33%。通过这组数据，我们可以窥见国有银行高盈利的秘密，即一方面来源于高利差，另一方面是来源于高收费，而这些盈利点得以存在的重要原因就是国有银行的垄断地位。由于国有银行的特殊所有制属性，其行动往往存在协同性。在其垄断性地位的基础上，实际存贷款利差不断扩大，扣除通货膨胀率因素后，甚至出现了负利率。并且，国有银行不断协同上调手续费，提高金融服务的价格成本。在市场缺乏有力竞争者的背景下，国有银行可以肆意利用其垄断地位剥夺储户的利益。在某种程度上可以说，国有银行的高盈利实际上是借助其垄断地位而将本应属于储户的利益据为己有。这种情况正是分配上的不公平。

    其次，农村金融机构配置不合理导致了农村金融市场的不公平。由于农村地区经济欠发达，许多金融机构出于成本的考虑纷纷撤离农村地区，当地只剩下如农村信用合作社和邮政储蓄银行等数量极少的金融机构处于独占或寡占的市场地位。这些金融机构一方面在农村地区吸收存款，另一方面基于逐利动机更倾向于向城市地区发放贷款而不愿意经营农业贷款项目，在农村地区信贷投放数量不足，从而导致了农村地区成为城市地区的资金供应地，农村地区失血严重。由于没有其他竞争者，这些金融机构更加有恃无恐地扮演着“抽水机”的角色。与此同时，农村的金融功能弱化，金融产品少，金融服务种类单调，基本上只有传统的存贷业务，中间业务很少，农村保险业严重滞后于农民对风险控制的需求和农村经济的发展，保险业务的覆盖范围很窄。金融的二元结构，导致了较为严重的农村金融抑制现象。当城市的金融网点越来越密，金融产品和金融服务种类越来越多，市民的金融福利水平越来越高时，许多农村地区却成为被金融遗忘的角落，包括农民在内的各类经济主体，感受不到金融对自身发展的支持，享受不到金融改革和金融发展带来的利益，无法拥有与城市经济主体平等的融资机会。这种现象笔者认为可以归咎于市场上金融机构数量少，竞争程度不够高。假如金融市场处于充分的竞争状态，就会有金融机构抢占农村这一缺乏竞争的市场领地。

    再次，大型金融机构垄断市场阻碍了中小资金需求者公平地参与市场竞争。在我国金融市场上，经营金融批发业务的大型金融机构占据了主导地位，尽管政府声称鼓励和扶持中小金融机构但收效甚微，中小金融机构的力量依然虚弱。以银行业为例，大型商业银行的贷款结构极不合理，都选择大企业和大机构为贷款对象，对农业、乡镇企业、私营企业及个体贷款的比例极低并呈下降趋势。由于金融特许权的存在和较难跨越的市场准入门槛，为中小企业和个人提供贷款的中小型金融机构数量极少，并且更多的以非正规的民间金融的形式出现。大型金融机构的这种垄断地位造成了中小企业和个人贷款难的尴尬境地，他们为了寻求贷款可能需要向银行的信贷工作人员支付一定的寻租成本，或者接受非正规金融向其转嫁的规避监管和承担风险的成本，进而提高了贷款所需支付的实际成本。由于更高的资金成本这个沉重的枷锁，中小企业和个人在与大企业和机构进行竞争的过程中处于先天的劣势，除了发展难度加大之外，其利润和收入还要拿出很大一部分用来支付融资成本。这样，中小资金需求者在资金取得和收入分配上都处于不公平的地位，很难正常地参与公平的市场竞争。

    （四）破除垄断是优化金融资源配置和实现社会公平的重点

    通过金融发展促进社会公平的前提是完善的金融市场结构，而完善的金融市场结构有赖于金融资源配置的合理与优化，但当前囿于金融垄断的现实困局，优化金融资源配置必须打破金融垄断。我国当前的金融市场受到政府管制的程度较深，金融资源配置模式的行政主导色彩浓厚，导致了金融市场机制的僵化与失灵。因此，从制度层面矫正我国金融市场的固有缺陷，逐步减少对金融市场的严格管制，培育充分竞争的金融市场，对于完善金融市场结构，推动社会公平具有重要的作用。可以说，在当前形势下探寻金融发展推动社会公平的路径，破除金融垄断乃是重中之重。首先，破除金融垄断是矫正金融资源配置失衡的前提。金融垄断一方面根源于金融资源配置的失衡，另一方面又加剧了金融资源配置的失衡。两者在互动中形成的恶性循环破坏了正常的金融市场机制。只有破除金融垄断，矫正资源配置的失衡现状，恢复金融市场均衡状态，才能使市场机制在金融资源配置中发挥正常作用。其次，破除金融垄断是完善金融市场结构的基础。垄断性的金融机构已经占据了市场支配地位或优势地位，市场结构失衡的状态已经固定，如果不打破其垄断局面，垄断性金融机构只会依托其垄断地位攫取更多的垄断利益，其垄断地位会在这个过程中不断巩固和扩大，市场结构失衡会更加恶化。只有破除金融垄断，借助制度性规范和强有力的反垄断执法，才能遏制其垄断力量，恢复竞争性的市场结构。再次，破除金融垄断是实现社会公平的要求。垄断性金融机构依托其垄断地位，掠夺了本应属于金融服务需求者的利益，并且限制了弱势群体获得金融服务和通过金融服务增加收入的机会。只有破除金融垄断，通过充分的竞争限制金融机构从事有违公平的行为，才能维护和促进社会公平。

    三、破除金融垄断的制度路径：以竞争性金融市场为核心

    金融垄断的局面业已形成，已获得垄断地位的机构和阶层不会轻易放弃其垄断利益，反而会依托其垄断地位寻求更大的利益。寄望于市场自我调节使金融垄断自我消亡只能是一种理想主义的幻想。同时，金融资源配置应充分尊重市场机制，不宜随意滥用行政手段干涉金融市场的自我调节，否则将容易陷入金融资源配置更严重的不均衡。因此，要破除金融垄断的局面，必须从制度层面入手，以法律的强制力矫正市场的畸形发展，引入并强化竞争机制，使市场调节资源配置的作用能够在充分竞争的环境下得到有效发挥，进而形成一个完善的金融市场结构。衡量一个金融市场是否具有竞争性，不仅要看市场上金融机构的数量，还要看金融机构之间能否形成有效的竞争，完善的竞争性的金融市场要求包括受限的特许权价值、合理的资源配置、适度有效的监管等各方面的要素。[9]因此，加强金融市场的竞争性，破除金融垄断，应该从如下几个方面寻求制度上的突破：

    （一）赋予非正规金融合法地位，引入金融市场竞争主体

    有限的金融机构资源供给和巨大的金融服务需求之间的矛盾孕育和催生了民间金融这一非正规金融形态。由于金融特许制度的存在，民间资本设立金融机构存在着巨大的制度障碍。中小型金融机构设立门槛高，审批难度大，导致中小型金融机构的市场准入受到了极大的限制。大量的非正规金融一方面直接参与着金融市场活动，另一方面却因为没有合法地位而始终处于金融市场的灰色地带。为了规避交易风险和政府监管，非正规金融需要支付额外的成本。非正规金融始终无法与正规金融同台竞争，这就导致了正规金融垄断地位的确立与巩固。

    完善的金融市场必定是充分竞争的市场，而竞争主体是竞争市场的基本要素。破除金融垄断，需要引入一定数量的金融市场竞争主体。将非正规金融排斥在体制之外，是无视非正规金融已在金融市场中发挥的实际作用，通过限制其合法主体地位而限制竞争的行为。赋予非正规金融合法地位，使其成为合法的中小型金融机构，并作为竞争者引入到正规金融市场中，不仅可以便利对非正规金融的监管，还可以促使正规金融主体创新金融产品，提高金融服务质量。最为重要的是，这些转型为合法中小型金融机构的非正规金融可以打破正规金融机构的垄断地位，使得正规金融机构在其业务范围和市场份额受到威胁的情况下不再“嫌贫爱富”地选择交易对象，使得社会上的主体不论贫富差异和规模大小，均能便利地获得金融服务，从而促进社会公平。

    （二）放松金融管制，优化金融市场竞争环境

    金融监管当局出于金融安全的考虑，对金融市场进行着严格的管制。严格的金融管制一方面限制了金融市场主体参与金融活动的能力，另一方面约束了金融市场主体在市场机制下的正常经营。政府对于金融市场的过分干预，造成了金融市场资源配置效率的缺乏，金融与经济之间产生了相互制约的恶性循环，此即麦金农所提出的“金融抑制”现象。[10]这种严格金融管制下的金融抑制主要表现为金融机构高度国有化，但占垄断地位的国有大型金融机构经营和服务效率低下，金融市场尤其是资本市场不发达，储蓄者与投资者相互隔绝，资金融通机制受到严重阻碍。最根本的是在严格管制的行政干预下，金融资源难以得到最优组合，资源得不到充分利用。政府对金融业的过度干预和严格管制是金融抑制产生的重要原因，并且政府过度的管制所形成的行政强力成为了金融垄断的直接肇因。

    竞争是金融资源市场化配置的基本要求，竞争性的提高首先要求金融管制的放松。我国金融监管应当转变思路，超越传统的金融管制，充分尊重金融资源配置的市场机制，强调市场秩序的监督和管理。政府在规范和推动金融市场的发展中应该把握好行政行为的边界，既不能“缺位”又不能“越位”，即既要对金融市场进行有效监管，又不能对金融市场实施过度的管制。政府应该对金融市场实施法制管理，而非业务管理；政府只能对金融市场实施间接调控，而不能直接干预。[11]在我国当前形势下，应该放宽市场准入的严格限制，允许民间资本设立金融机构，推动市场化利率形成机制，放松对于金融业务实施的严格管制，使得各类主体均可在政府的适度监管下从事相关的金融业务，提高金融市场的竞争程度，优化金融市场的竞争环境。