金融法的二元结构
关键词: 金融法/富贵化趋势/金融排斥/金融包容/二元结构
内容提要: 金融法体现了一系列二元结构，包括金融市场体系的二元结构、金融监管的二元结构和货币政策调控的二元结构。在当前，要应对金融发展的富贵化趋势，减少和消除金融排斥现象，促进金融包容和包容性增长，应完善金融法的二元结构，即在金融市场体系上，坚持微型金融和非微型金融、正规金融和非正规金融的二元结构划分；在金融监管上，正规金融由中央金融监管机构监管，非正规金融则要下放监管权；在货币政策调控上，要建立健全“区别对待”的调控机制，根据不同的二元结构划分，实施灵活的、有针对性的调控政策。
一、金融发展的富贵化趋势与金融排斥
由于人们禀赋、能力、地位以及努力程度的不同，市场竞争的结果必然是“强者愈强，弱者愈弱”，此即市场失灵的一种表现。这体现在金融服务上，就是富人（法人和自然人）的财富越增长，其金融服务需求就越强烈，支付能力也就越强。与此相适应，金融服务提供者为富人提供金融服务的动力、意愿也就越强，因为金融服务提供者能从中获得更大的效益。长此以往，其结果必然导致金融服务越来越“嫌贫爱富”，金融发展出现富贵化趋势，金融资源和金融服务向有利于富人的方向发展。金融发展的富贵化趋势发展到一定程度，会导致金融服务的“富贵病”：金融成了富人的专利，穷人的痛苦；金融产品越来越复杂，成了少部分人剥削大多数人的工具；金融脱离了老百姓，脱离了实体经济。
“金融排斥”就是金融发展富贵化趋势的表征之一。所谓金融排斥，是指由于没有合适的获取渠道，部分群体不能以合适的方式使用主流金融系统提供的金融服务。[1]2003年底完成的“欧洲晴雨表调查60.2”曾用量化数据揭示了欧洲的金融排斥水平。该调查显示，收入不平等程度较低的国家往往金融排斥水平较低。[2]也就是说，贫富差距与金融排斥正相关。
在我国，改革开放以来，随着人们收入的增长、贫富差距的拉大，金融发展的富贵化趋势逐渐显现。尤其是“银行收费时代”到来后，商业银行服务开始向富人倾斜。某些银行小额账户管理费的推出，在所谓“优化银行客户结构”的同时，也把穷人逐出了银行的大门。一些银行“VIP客户优先办理”的做法，也打破了人们内心的公平感，并因此引发诉讼。[3]金融发展的富贵化趋势也体现在融资的便利程度上。企业上市、发行企业债、公司债、可转债、中期票据、短期融资券等股权融资产品和债权融资产品在实践中已经沦为仅由大企业才能使用的融资工具。我国创业板制度设计之初衷本来是为了便利初创阶段的创业企业融资，遏制金融资源向大企业集中的趋势，但在我国证券市场严格管制和核准制以及投资银行的利益驱使之下，上市的门槛实际并未降低，创业板沦为了“创富板”。
金融发展的富贵化趋势应该引起我们深思：金融究竟是只为富人等部分群体服务，还是为所有群体服务?金融难道唯有“锦上添花”才能盈利吗?金融机构除了逐利的商业性之外，还有没有其他属性如社会属性、公益属性?商业性金融究竟有没有扶贫的功能?扶贫难道仅仅是财政的职责而与金融尤其是商业性金融无关吗?对此，笔者拟在分析金融法二元结构的基础上作出适当回应。
二、金融法的二元结构分析方法与金融包容
金融富贵化发展趋势是金融的一元化发展趋势，即金融向有利于富人的方向发展。要遏制金融发展的富贵化趋势，必须以金融法的二元结构理论予以应对。关于法律的二元结构，张守文教授对经济法的二元结构曾有过深入、系统的论述。[4]在金融法中，同样存在着二元结构。[5]笔者后面的分析将表明，研究金融法中的二元结构，有助于应对金融发展的富贵化趋势，减少和消除金融排斥。1954年，美国经济学家阿瑟·刘易斯提出了“二元经济”模型，[6]将经济分为现代部门和传统部门，并研究了两者之间的关系，开创了二元结构分析经济的先河，也开创了一门新的学科——发展经济学。二元结构分析是认识到经济发展中存在的二元结构现象，并对不同的部门实行不同的政策，而不再“一刀切”、一视同仁、一律对待。同样，金融发展中的二元结构经济社会基础则要求上层建筑即金融法的二元结构予以回应。
与金融排斥相对应的是金融包容。金融包容是指将金融服务以可承受的成本提供给贫困和低收入的社会群体。[7]这一概念的提出，是对二元结构分析的继承和发展。它将现代社会中的人分为贫困人口和非贫困人口，将金融覆盖的地区分为发达地区和不发达地区，并对两者区别对待；对贫困人口、不发达地区实施倾斜保护，而不是“一刀切”，从而要求通过更公平的制度设计使贫困人口、不发达地区能够享用现代金融服务，分享经济增长的成果。这体现了现代经济制度（经济法、金融法）不仅注重形式公平，而且更注重实质公平的特点。人们之所以以金融包容来应对金融排斥，是因为金融包容的逻辑前提是金融发展中客观存在的二元结构，金融包容要求金融不仅要服务于一元（富人、发达地区），而且要服务于二元（富人和穷人、发达地区和不发达地区）。
金融包容概念提出的背景是“包容性增长”。包容性增长概念的提出，则是基于目前许多发展中国家一味强调经济增长而忽略社会发展的其他方面，以至于出现了“不利于穷人增长”，包括无工作的增长、无声的增长、无情的增长、无根的增长、无未来的增长等。[8]在这一背景下，如何使经济增长与发展过程更加公平，使增长成果能够更广泛地分享，逐渐成为讨论与研究发展政策的焦点。包容性增长的理念正是在这样的背景下提出的，且正在被越来越多的发展中国家以及国际社会所接受。[9]包容性增长是指“经济的增长增加了对所有人而言都平等的社会机会，且该机会由人们所共享”。[10]包容性增长理念的核心要义正是要消除贫困者权利的贫困和所面临的社会排斥，实现机会平等和公平参与，使包括贫困人口在内的所有群体均能参与经济增长、为之作出贡献，并由此合理分享增长的成果。[11]这与胡锦涛主席在讲话中对包容性增长的阐释是一致的：“实现包容性增长，根本目的是让经济全球化和经济发展成果惠及所有国家和地区、惠及所有人口，在可持续发展中实现经济社会协调发展……着力促进人人平等获得发展机会，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，不断消除人民参与经济发展、分享经济发展成果方面的障碍。”[12]
可见，金融包容的含义与包容性增长一脉相承。要促进金融包容，就要构建“包容性金融体制”，就是为社会所有人特别是贫困和低收入者提供的金融服务体系。[13]金融包容与金融排斥构成一对反义词，治理金融排斥即要建立金融包容或包容性金融体制。鉴于金融之于现代经济社会的重要性，“金融包容对于包容性增长是至关重要的”。[14]
三、以金融法的二元结构促进金融包容
金融法体现了一系列的二元结构，包括金融市场体系的二元结构、金融监管的二元结构和货币政策调控的二元结构。以金融法的二元结构理论为指导，对这些二元结构进行适当的调适，可以应对金融发展的富贵化趋势，促进金融包容。下面分述之。
（一）金融市场的二元结构
对于金融市场体系，可以不同的标准进行不同的分类。例如，以融资的时间长短来划分，金融市场可以分为货币市场和资本市场；以金融的功能来划分，金融市场可分为发行市场（一级市场）和交易市场（二级市场）；以所交易金融产品的交割时间划分，可分为现货市场和期货市场；以交易场所来划分，可以分为场内市场和场外市场；等等。这些都是金融学上的传统分类，也可以视为金融市场体系中传统的二元结构。不同的二元结构划分基于不同时代的历史背景，满足不同的管理需求。例如，货币市场和资本市场的划分基于金融分业经营的时代背景，并使其由不同的监管主体进行监管，即一般来讲，货币市场通常是由中央银行监管，资本市场通常是由证券监管机构监管，这一监管分工有利于促进金融市场的专业化。
为了应对金融发展的富贵化趋势，应该以是否受到金融监管当局的监管为标准，将金融市场分为正规金融和非正规金融。依照亚洲开发银行的定义，非正规金融是指不受中央银行（或其他金融监管部门）对于资本金、储备和流动性、存贷利率限制、强制性信贷目标以及审计报告等要求约束的金融部门。[15]依此定义，正规金融是指受中央银行（或其他金融监管部门）对于资本金、储备和流动性、存贷利率限制、强制性信贷目标或审计报告等要求约束的金融部门。这种二元结构划分的背景是发展中国家金融系统的二元性问题：不少国家的金融监管机构尽管试图“招安”或“剿灭”不受监管的“地下金融”、“草根金融”、“民间金融”，但“野火烧不尽，春风吹又生”，地下金融、草根金融、民间金融始终顽强地存在着。这一现实促使人们不得不承认某些地下金融、草根金融、民间金融的合法地位，[16]而不是宣布非正规金融为非法。[17]于是，就有了正规金融和非正规金融的二元划分。这种划分有助于拓展金融概念的内涵和外延，以利于正确对待地下金融、草根金融、民间金融，充分发挥其对正规金融的补缺作用，同时限制其负面作用。
为了应对金融发展的富贵化趋势，更应该以金融服务的对象为标准，将金融分为微型金融和非微型金融。根据世界银行扶贫协商小组（CGAP）的定义，微型金融是指对贫困人口提供的基本金融服务，诸如贷款、储蓄、货币支付、微型保险等。[18]穷人不应该永远贫困。生活在贫困中的人们，与其他人一样，也需要一系列的金融服务以运作其商业、增加财产、抵御外部冲击、降低管理风险。虽然每个国家关于微型金融的确切定义有所区别，但总体而言其交易单位额度通常很小（微型的），一般低于人均国内生产总值。[19]与微型金融对应的是非微型金融，即为一般民众提供金融服务的金融机构或金融活动。微型金融和非微型金融的二元结构划分，有助于设计相应的制度，以促使金融机构更多地为贫困人口提供金融服务，促进金融包容，实现包容性增长。[20]
微型金融和非正规金融不是相等的概念，但两者具有密切的联系，两者的大部分服务对象都是在主流金融体系中需求得不到满足的群体。微型金融既可以是正规金融，也可以是非正规金融。有的非正规金融服务的对象是贫困人口，在此意义上，它属于微型金融；但有的非正规金融服务的对象则是富人，如地下钱庄向民营企业家提供服务，在此意义上，它不属于微型金融。“非正规金融来源于草根的、自下而上的对适当金融服务的需求，而微型金融来源于捐赠驱动型的、自上而下的供应。”[21]因此，正规金融和非正规金融的二元划分以及微型金融和非微型金融的二元划分，各具其意义。微型金融和非微型金融的二元划分，更多的是为了促进金融包容。而正规金融和非正规金融的二元划分，更多的是为了促进地方金融发展，当然，它也能促进金融包容。
（二）金融监管的二元结构
金融市场的二元结构需要金融监管作出相应的调整，在金融监管上呈现出相应的二元结构。
在传统金融市场的二元结构下，针对货币市场和资本市场、发行市场和交易市场、现货市场和期货市场等，往往有不同的法律制度安排，包括监管安排，即在金融监管体制上呈现出相应的二元结构。例如，在我国，在股票的发行市场和交易市场上，发行市场主要由中国证券监督管理委员会通过核准制来监管，交易市场主要发挥证券交易所的“实时监管”功能；在股票的现货市场和期货市场上，股票的现货安排在上海和深圳两个证券交易所进行交易、监管，股票的期货（股指期货）则安排在上海金融期货交易所进行交易、监管。
然而在正规金融和非正规金融的二元结构划分下，在我国当前的金融法和金融监管实践中呈现的二元结构是：正规金融由金融监管机构（“一行三会”，下同）批准设立，并受其监管，在资本金、审慎监管、利率限制、审计和透明度等方面有严格监管要求。商业银行、政策性银行、村镇银行、信用社、保险公司、证券公司、汽车金融公司、财务公司、金融租赁公司、金融资产管理公司、消费金融公司、证券投资基金管理公司等都是正规金融，在实践中被界定为“金融机构”。而诸如有限合伙制私募股权投资基金、融资性担保公司、小额贷款公司、典当行、标会（合会）等都是非正规金融，在实践中被界定为“非金融机构”。它们的设立无需金融监管机构的批准，有的由地方政府主管部门如地方“金融工作办公室”批准即可，如融资性担保公司、[22]小额贷款公司，[23]有的则无需任何政府部门批准，如有限合伙制私募股权投资基金。非金融机构都不受金融监管机构的监管，而是有的由地方政府监管，有的由行业协会自律监管，有的则连自律监管也没有。这一思路扩展到证券市场上，场内交易市场是正规金融，场外交易市场（如我国的代办股份转让系统，俗称“新三板”）是非正规金融。我国提出建立和完善多层次的资本市场，其实就是既要发展正规金融，又要发展非正规金融。非正规金融之所以要下放监管权，不受金融监管机构的监管，是因为“民间”或“非正规”都意味着法律在此领域应保持最小的干预。这是社会对民间金融的期望和对法律的要求，在制度设计上隐含着民间金融自由的法律取向。[24]
微型金融与非微型金融的二元结构划分，在一些国家已经体现在了金融监管实践中。例如，在英国，财政部2004年12月发布了《促进金融包容》的战略文件。为促进金融包容，英国财政部还成立了一个规模为1.2亿英镑的“金融包容基金”。2005年2月，“金融包容专门小组”开始运作。金融包容专门小组经过调研，确认在以下三个领域优先促进金融包容：使用银行服务、使用可承受的贷款、使用免费的面对面的理财建议。无附属功能的基本账户制度也引入了英国，对于那些不能或不愿意使用基本银行账户的人，可获得一个邮政卡账户。2009年英国又通过了《储蓄账户法》，政府提供税收减免，鼓励低收入群体参加储蓄。在印度，2005年开始实施金融包容计划，低收入和贫困人口将获得一个“一般信用卡”以便他们能够便利地使用信用服务。印度储备银行要求商业银行在不同地区进行试点的基础上开展金融包容活动。此外，印度储备银行还采取了一系列措施以确保适当的银行设施提供给所有的人，诸如开设地区乡村银行、自助小组、允许银行在农村地区自由开设分支机构、允许储蓄账户透支，等等。[25]在一些国家还有专门的微型金融法。例如，坦桑尼亚在其1991年颁布的《银行与金融机构法》中专章规定了微型金融公司和小额信贷；巴基斯坦于2001年专门制定了《微型金融机构条例》；乌干达于2004年制定了《微型存款吸收金融机构条例》；肯尼亚于2006年专门制定了《微型金融法》；俄罗斯于2010年7月制定了第151号联邦法律，专门对微型金融和微型金融机构作出了规定。巴塞尔委员会2010年8月专门制定了相关文件对《有效银行监管核心原则》在微型金融中的适用作出了规定。中国银行业监督管理委员会出台的相关文件虽然对村镇银行、小额信贷公司等微型金融机构有所规定，但基本银行账户制度还未建立，存款利息所得税对穷人和富人一视同仁。这说明微型金融监管与非微型金融监管的二元结构划分在我国还未得到充分体现。
金融监管分为审慎监管和合规（行为）监管。英国经济学家泰勒将审慎监管与合规监管的差异形象地描绘为审慎监管者类似于“医生”，其职业习惯促使他在发现病因后努力加以医治，而不是对当事人问责；而传统的合规监管者更像是“警察”，倾向于对违法行为立即处罚。[26]因此，泰勒认为金融监管模式应该是“双峰式”的，一峰是审慎监管机构，另一峰是合规监管机构。“双峰式”金融监管的构想运用到非正规金融、微型金融中也是合适的。“只有当微型金融机构发展到一定规模，并且能够获得政府所发放的允许他们向公众吸储的资格证书时，审慎的金融监管措施才能够发挥作用。”[27]因此，在非正规金融机构、微型金融机构的初创阶段，不应实行审慎监管。但遗憾的是，我国的部分银行规章中还有不少审慎监管的条款。[28]这实际上是相当挤占金融监管资源的。印度尼西亚于1992年曾批准设立了大量的人民信贷银行。
这是一种非常小的银行，其资产平均数为16万美元，它们没有与国内支付系统相连。1998年12月，2 420家人民信贷银行共拥有约400万客户，但其资产只占全国银行资产的0.5%。印度尼西亚的经验已经证明，对于几千家小规模人民信贷银行的监管非常麻烦，且费用很高。进行监管的目的是为了保证整个金融体系的稳定，但实际上回报却是有限的。[29]在菲律宾，监控乡村银行的工作牵制了中央银行和存款保险机构的大部分监管力量。而在坦桑尼亚，正式的微型金融机构受制于银行规则和监管条款，而半正式的微型金融机构受合作社法案规制，其他的微型金融机构则要遵守公司法案。对基于社区的存款吸收型微型金融机构，有效的审慎监管的成本过高，多数非洲国家对这类机构的态度是，只要其资产和客户数量没有超过一定的规模限制，就不对其进行审慎监管。对于非正式中介的微型金融活动如加纳的储蓄收集（SU-SU），一般采取自由放任的态度，由本国民事法律或民事合同法律管辖，没有专门的监管规章。[30]鉴于国外的这些教训和经验，我国目前将正规金融纳入金融监管机构的监管范围，对于合法的非正规金融机构，则由地方政府或行业协会来监管。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出“完善地方政府金融管理体制”，即蕴含了这一思路。但是，对于微型金融业务与非微型金融业务的二元结构划分，我国在监管上还没有作出足够的调整，以至于不能鼓励金融机构从事微型金融业务。