30年“依法行政”在中央与地方立法框架下的实践——以深圳特区立法为基点

【摘要】：在过去的30年中，我国依法行政的理论和行政法制得到了长足发展，历史中的标志性事件可以将该发展阶段分为相应的四个各具特色的阶段。与此同时，深圳市经济的优先发展促成了依法行政相对于全国其他地区的优先发展。深圳市在做好四个方面工作的基础上，其依法行政会得到进一步发展。

【关键词】：依法行政  行政法制  深圳特区立法

一、改革开放30年“依法行政”的理论与制度

　 （一）改革开放30年“依法行政”理论的发展历程

　 回顾新中国改革开放30年行政法制的发展过程，笔者试图以标志性的历史事件为临界点将其划分为几个阶段：

　 1. 1978年中共十一届三中全会召开，会议确定“发展社会主义民主，健全社会主义法制”，依法行政理论开始萌发。中共十一届三中全会标志着我国从政治层面选择了民主与法制道路，使依法行政理论的萌发有了政治和思想基础。1978年后，我国众多高等院校恢复法学教育和研究，法学理论以马克思主义的社会主义法学理论为主导，同时随着改革开放，西方法学思想和理论也被介绍和研究。1983年后，作为我国法学重要部门学科的行政法学形成，[1]研究行政法的著述大量出现，[2]为依法行政理论的萌发奠定了坚实的基础。这一时期，伴随行政法理论，我国依法行政理论一方面着眼于重建行政法制，解决行政领域无法可依、行政行为没有法律约束的问题。1982年颁布的《民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”。行政行为自此纳入司法审查，有了法律约束。此后国家的相关立法有1989年的《行政诉讼法》和1990年国务院通过的《行政复议条例》。另一方面，我国依法行政理论从行政法理论中开始破茧，依法行政的概念和理论初步提出，如有学者提出依法行政是指国家行政机关及其工作人员必须严格按照宪法、法律和法规实施行政管理，使国家行政管理制度化、法律化；[3]有学者提出依法行政包括依法定职权行政、依法定程序行政、依法定标准行政、依法定规范行政四个要素。[4]依法行政理论在萌发阶段着重强调行政权应纳入法制的轨道（有法可依），行政行为应受法律的约束（有法必依），违法行政行为应被纠正（违法必究）。

　 2. 1993年中共十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出：“各级政府都要依法行政、依法办事”，依法行政理论进入形成阶段。此一阶段，学者开始比较全面地研究和审视行政权的法理规范。提出行政权力本身必须具备合法性（职权法定）；对膨胀的行政权应予以控制（法律保留）；行政权的运作应当唯法律至尊，行政立法和其他法律规范应当服从和位次于法律（法律优先）；行政行为必须合法（依据法律）；行政权行使的同时应当明确责任（职权与职责相统一）。此时依法行政的重要立法也相继出台，如1993年的《国家公务员暂行条例》、1994年的《国家赔偿法》、199年的《行政处罚法》、1997年的《行政监察法》、1999年的《行政复议法》。依法行政理论虽然仍离不开行政法理论支撑，但是依法行政理论已自立门户，形成相对独立的理论分枝。[5]

　 3.“依法治国，建设社会主义法治国家”于1999年被确立为国策后，随着“法制”转向“法治”，依法行政理论进人发展阶段。依法行政理论在“法治”思想和理论的影响下进一步丰富和发展。依法行政理论从固守的“合法性”原则围城之外，引入了行政合理原则、政府诚信与公民信赖利益保护原则。行政合理原则旨在约束行政自由裁量权，要求行政行为不仅应当符合法律，同时在法律允许的自由裁量权范围内做到客观、适度、符合理性。政府诚信与公民信赖利益保护原则强调政府诚实守信，公民对行政的信赖应受到保护，要求行政机关不得“出尔反尔”或“强人所难”，即便因法律规定变动或为了公共利益，公民对政府先前行为产生信赖而形成的利益应予保护。2003年的《行政许可法》第8条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”这一规定明确体现了政府诚信与公民信赖利益保护原则。依法行政理论引入行政合理原则、政府诚信与公民信赖利益保护原则，标志着依法行政步向行政法治。依法行政理论将形式上的依法行政推向实质上的依法行政。

　 4.2004年，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，依法行政理论趋向完善。纲要确立了建设法治政府的目标，明确了今后10年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。依法行政上升到法治政府的高度，依法行政理论内涵开始呈现二元化结构的发展和完善趋势，即政府依法行政和以法治理政府并行不悖。法治政府建设对政府依法行政提出了更高要求：(1)合法行政，包括法律优先原则、法律保留原则；(2)合理行政，包括公平和公正原则、平等对待原则、正当裁量原则、比例原则；(3）程序正当，包括行政公开、听取意见、保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权、回避；(4)高效便民、权责统一；(5)诚实守信。可知实质主义法治应成为核心内容。依法行政理论的更高境界将是引导和推动法治政府建设朝向“良法之治”。

　 （二）全国行政法制30年的发展

　 与“依法行政”理论并进的是行政法制的发展。30年来，一系列基本制度相继建立。

　 1．行政组织法律制度。在我国依法行政基本制度中，行政组织法律制度最先建立。1979年，制定了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，[6]对地方各级人民政府的性质、地位、组成、任期、职权、议事制度、机构设置等作出了规定，并特别强调“地方各级人民政府必须依法行使行政职权”。[7]1982年，颁布《宪法》（后于1988年、1993年、1999年、2004年四次修正）和《国务院组织法》，对作为最高国家行政机关的国务院的性质、地位、组成、任期、职权、议事制度、机构设置等作出了规定。1984年，颁布《民族区域自治法》。[8]另外，公务员制度也逐渐成形。1984年，开始国家公务员制度立法，1993年国务院颁布《国家公务员暂行条例》。[9]《国家公务员暂行条例》的颁布，标志着我国国家公务员制度正式确立。2005年，在总结《国家公务员暂行条例》实施经验的基础上，制定了《国家公务员法》。

　 2．行政立法制度。行政立法主要指政府制定行政法规和规章。2000年制定了《立法法》。国务院于2001年分别制定了《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》和《法规规章备案条例》。至2008年，全国人民代表大会及其常务委员会制定了229件现行有效的法律，而国务院制定了近600件现行有效的行政法规，国务院有关部门以及省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府还制定了大量规章。[10]

　 3．行政行为制度。近30年来，为规范行政行为，颁布了包括《行政处罚法》、《行政许可法》在内的法律规范行政行为。199年，《行政处罚法》颁布，确立了行政处罚的基本原则，如包括处罚法定、公开、公正原则等；规范了行政处罚的设定，行政处罚分别由法律、法规和规章在其权限内设定，规范性文件不得设定；规定了行政处罚应当遵循的程序，行政处罚根据具体情况分别适用简易程序、一般程序和听证程序。[11]2003年，《行政许可法》颁布，对行政许可的设定、实施、收费和监督检查等作了明确规定，确立了行政许可法定原则；公开、公平和公正原则；便民原则；程序正当原则，以及信赖保护原则。

　 4．行政救济制度。目前我国建立的行政救济制度主要包括行政复议、行政诉讼与行政赔偿制度。1980年以后，行政复议制度逐渐得以恢复和发展，至1990年，有100多个法律、法规规定了行政复议的内容。[12]1990年，国务院发布《行政复议条例》，标志着我国行政复议制度正式建立，行政复议工作走向法制化道路。《行政复议条例》规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，可以申请复议。1994年，国务院修改《行政复议条例》，扩大行政复议范围。1999年，《行政复议法》颁布，抽象行政行为被纳入复议审查，[13]行政复议制度更加完善。

　 上世纪80年代初，我国开始建立行政诉讼制度。1980年的《中外合资经营企业所得税法》和《个人所得税法》中规定，合营企业或者扣缴义务人、纳税人同税务机关在纳税问题上发生争议，可就复议决定向法院起诉。[14]立法上首次规定行政行为可诉。1982年颁布的《民事诉讼法（试行）》规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”。[15]行政诉讼制度雏形形成。1986年，武汉市中级人民法院建立了全国第一个行政审判庭。[16]1989年，《行政诉讼法》颁布，行政诉讼制度正式确立。

　 1982年，《宪法》确立了国家赔偿原则。[17]1986年，《民法通则》规定：国家机关或其工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。[18]1989年，《行政诉讼法》不仅规定了因违法具体行政行为受到损害的人有取得国家赔偿的权利，而且对行政赔偿责任的构成要件、赔偿义务主体、赔偿程序、追偿及赔偿费用来源等作了较为全面的规定，是我国建立健全国家赔偿制度，特别是行政赔偿制度的又一重要步骤。[19]1994年，《国家赔偿法》颁布，具体规定了行政赔偿的范围、赔偿请求人和赔偿义务机关、赔偿程序、赔偿方式和计算标准等，行政赔偿制度基本上全面建立起来。

　 二、30年图景下深圳特区立法的演进

　 （一）深圳特区立法概观

　 深圳经济特区立法是中国立法体制和立法实践中的一种独特和鲜活的立法存在。深圳经济特区基于中国改革开放的需要，由邓小平倡导，于1980年成立，[20]它隶属于中国广东省深圳市，毗邻香港，面积只有400多平方公里。在2000年以前，根据中国划分立法权的《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，深圳经济特区没有立法权，其所在地的深圳市也没有立法权。[21]深圳经济特区成立之初，百业待兴，立法更是一片空白。为了保证经济特区建设的顺利进行，促进经济特区的发展壮大，第五届全国人民代表大会常务委员会于1981年11月26日通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权广东省、福建省人民代表大会及其常务委员会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议》。[22]1992年前，广东省人民代表大会及其常务委员会根据该授权，为深圳经济特区共制定了19件法规。这些法规对深圳经济特区的建设和发展起着一定的保障和促进作用，但是随着深圳经济特区的超常规迅速发展，改革开放、经济建设、城市管理等众多方面需要更多的立法予以规范、引导和促进，而国家和广东省在这一时期的立法远不能适应和满足深圳经济特区的实际需要。

　 为解决立法的严重滞后问题，特区人凭着敢闯、敢试的锐气，积极争取自主立法权。深圳市于1988年1月向国家提交了《关于请求全国人民代表大会常务委员会授予深圳市人民政府制定深圳经济特区行政法规的权力的报告》。1989年3月17日，国务院向第七届全国人民代表大会提出了《国务院关于提请授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定深圳经济特区法规和深圳经济特区规章的议案》。1989年4月4日，第七届全国人民代表大会第二次会议通过了《全国人民代表大会关于国务院提请审议授权深圳市制定深圳经济特区法规和规章的议案的决定》，决定授权全国人民代表大会常务委员会在深圳市依法选举产生市人民代表大会及其常务委员会后，对国务院提出的上述议案进行审议，作出相应决定。[23]1990年12月22日，深圳市依法选举产生了第一届人民代表大会及其常务委员会，并为全国人民代表大会常务委员会授权立法做好了各项准备。

　 1992年7月1日，第七届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》，决定授权深圳市人民代表大会及其常务委员会根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在深圳经济特区实施，并报全国人民代表大会常务委员会、国务院和广东省人民代表大会常务委员会备案；授权深圳市人民政府制定规章并在深圳经济特区组织实施。[24]自此，深圳经济特区立法权[25]诞生了。在中国的立法体制中，深圳经济特区拥有了一种崭新而又具有灵活性的立法权。深圳经济特区的立法，注定为中国立法带来新鲜活力。于2000年制定的《立法法》对经济特区立法权又予以了明确规定。[26]

　 （二）地方立法权的创造式实践

　 回顾深圳经济特区近14年的立法过程，其立法主要集中在市场经济、社会公共事务和城市管理三大领域，也是深圳经济特区立法成就体现所在。

　 1．建立和规范市场经济的民商事立法。这方面立法是深圳经济特区早期立法的重点。其中在规范市场经济主体和经济交往方面有商事、公司、合伙、国有企业、私营企业、破产、清算、典当等立法；在规范基础市场方面有房地产、建筑、交通运输、物流市场、旅游等立法；在培育和规范中介服务方面有律师、公证、会计、审计、经纪、评估、职业介绍等立法；在维护公平竞争方面有计量、价格管理、产品质量管理、广告管理、打假、反不正当竞争、取缔非法经营、政府采购、格式合同管理等立法；在涉外经济方面有外贸、保税区、公用事业特许经营等立法。

　 2．加强和促进社会稳定、和谐发展的公共事务立法。其中在劳动和社会保障方面有促进就业、职业培训、劳务工、劳动合同、工资支付、最低工资、欠薪保障、工伤保险、失业保险、养老保险等立法；在文化教育方面有文化市场、成人教育、图书馆、教育督导、校园安全等立法；在医疗卫生方面有医疗机构管理、鼓励献血、器官捐献移植、计划生育等立法；在社会安全方面有安全管理、社会治安综合治理、鼓励见义勇为、消防、警察巡察等立法；在社团管理、宗教事务等方面也有相应的立法。

　 3．保障安居乐业、维护城市秩序和保护环境的城市管理立法。深圳经济特区经过开发建设，迅速城市化，城市规模和人口已位于中国大城市前列。深圳经济特区在城市管理领域的立法比较完善，主要体现在：第一，维护和发展城市功能的立法，如道路交通、市政建设、水务、燃气、暂住人口管理、出租房屋管理、营运车辆管理等。第二，保护城市环境的立法，如噪声污染防治、控制吸烟、市容和环境卫生管理、机动车辆排气污染防治、园林绿化、自然保护区管理、物业管理、城市雕塑管理等等。

　 （三）深圳特区“依法行政”的推进

　 特区立法在内容上涵盖了如上三方面，但从位阶上而言，特区立法应归人地方性法规和政府规章的行列，展现出深圳推进依法行政理论和制度的重要脉络。以下选取一些有代表性的立法予以阐述。

　 1. 1999年1月，深圳市作了《关于加强依法治市工作，加快建设社会主义法治城市的决定》，提出在九个方面实行政府机构和行为法定化。包括组织机构、职能、编制法定化；行政程序法定化；行政审批法定化；行政收费法定化；行政处罚法定化；政府招标采购法定化；政府投资行为法定化；行政执法责任法定化；政府内部管理法定化。围绕这九个法定化，深圳市先后制定了《行政处罚听证办法》、《审批制度改革若干规定》、《行政事业性收费管理若干规定》、《政府投资项目管理条例》、《政府采购条例》等法规、规章，有力地规范了政府行为。可以说，上述立法从组织法、行为法和救济法三方面实现了国家法的落实，根据本地的实际需要和立法需求，在上位法框架内实施了具体的行政法治。

　 2．尤其值得注意的是在行政许可的实施方面，深圳创造性地将《行政许可法》的规定进一步细化，并通过制定《深圳市实施行政许可若干规定》予以法定化。在中国，大量的行政审批在行政行为中长期权力化，并导致腐败等垢病。中国《行政许可法》颁布前，深圳进行了三次行政审批制度改革，大量减少了行政审批项目。《行政许可法》颁布后，深圳依法对全市701项行政审批进行清理，取消了265项，作行政许可保留的仅有239项。行政许可实施的法定化实现了行政许可的公正、公平和透明，不仅方便了人民群众，而且也制约了行政行为，防止政府官员滥用许可权力。

　 3．另外，深圳市在全国率先实行政府规范性文件前置审查和公告制度。在中国，行政机关在管理事务时常常乐于制定部门规范性文件，因冠以红色字体的行政机关名称，俗称“红头文件”。红头文件有及时和简便的优点，但也有随意性、不透明性，甚至不合法的缺点。为保持规范性文件的优点，防范缺点，深圳市于2000年发布了《深圳市行政机关规范性文件管理规定》和《深圳市人民政府公告管理规定》，这两个规章确立了规范性文件“统一要求、统一审查、统一发布”的原则，对市政府工作部门和区政府制定规范性文件提出了具体要求，规定了市政府工作部门制定、修改或者废止规范性文件应在发布前报市法制工作机构对其合法性和文字技术进行审查，然后公布于《深圳市人民政府公报》。

　 多年来，市政府各部门提请市法制办审查的规范性文件800多件。政府规范性文件前置审查制度在全国产生了广泛的影响，现已有不少省市参考深圳市的做法，开展了规范性文件的前置审查工作。

　 三、深圳经济发展的领先与其超前的“依法行政”之间良性互动关系

　 如前所述，自深圳1992年取得经济特区立法权之后，其推进“依法行政”进程的步伐一直走在全国的前列。这样的发展态势，不单单源自于特区人的远见卓识、魄力勇气及其自觉主动的努力，深圳“依法行政”相对于全国其他地区超前的发展，更是为了满足特区进一步深化改革，保障并引领经济持续发展所产生的对于政府行为所提出的结构性需求。