财政政策取向应由“积极”转向“适中”
一、扩张性财政政策退出的时机已经成熟
这﹁轮经济上升期出现的部分地区和行业投资偏热，很大程度上是由于政府（特别是地方政府）的行政主导使然。除了地方党委和政府换届的“周期”推动，以及财政税收体制、体制和投资管理体制等方面的改革不到位等体制性因素影响以外，以长期建设国债为主的积极财政政策对投资迅速升温也起了重要的支撑作用。不可否认，积极财政政策对中国经济应对亚洲金融危机冲击，走出通货紧缩，保持经济快速稳定增长，可谓功莫大焉。但是，当前宏观经济形势已经不再是总需求不足，因此也不宜再以扩张性宏观经济政策继续刺激总需求扩大。对此，去年底以来，货币政策选择了适度从紧的取向。而宏观调控的另一个重要手段——财政政策，如果继续在“积极”的道路上前行，势必与当前的宏观经济形势相矛盾，也将进一步增加宏观调控的难度。
另外，从规避风险的迫切性看，仅长期建设国债就累积达到9100亿元之巨，而且中央财政债务依存度偏高，这些都为财政运行本身带来不小压力。因此，继续实施扩张性财政政策已经不合时宜，现行财政政策已经到了必须作出调整的时刻。
我国当前的财政收支状况为财政政策调整创造了有利条件：
首先，近年来我国税收一直保持较快增长。由于经济持续快速发展，近年金税、金盾和金财工程全面实施，税收征管进一步强化，税收实际征收率大幅度提高。今年上半年全国财政收入达到14306.78亿元，比去年同期增加3351.79亿元，同比增长30.6%，完成年度预算60.7%，这是近年来同期增收最多、增幅最大、完成进度最好的一年。虽然下半年财政收入增幅将放缓（如清欠出口退税、部分偏热行业引起的税收增加部分将随着宏观调控见效而放慢等），但全年财政收入增加额仍可能达到4000亿元左右。财政收入的快速增长，为压缩赤字、减发国债和支持改革提供了可能。
其次，近年来积极财政政策逐渐缩小扩张力度，实际上在进行淡出性调整。主要表现在以下几个方面：（1）2004年维持了3198亿元的赤字，没有安排新增赤字。随着GDP的增长，实际的赤字率（赤字／GDP）较之去年有所下降。（2）长期建设国债发行规模，由2000-2002年的每年1500亿元，调低到2003年的1400亿元，2004年又减少至1100亿元，并且明确承诺将逐步停发。（3）2003年10月出台的新出口退税政策，使出口退税率在总体上降低了3个百分点。（4）长期建设国债的投向有所调整，由过去主要用于重点建设项目，扩展到在建重点工程的后续投入、公共项目的欠账填补和支持亟待进行的重大改革举措。这些实践不仅为财政政策进一步调整积累了经验，而且形成了扩张性财政政策逐步退出的心理预期，这将减少政策调整的难度和阻力。
二、当前财政政策调整的实质：从扩张性政策逐步转向平衡性财政政策
基于宏观经济形势的改变，对财政政策作出调整的必要性已经被大家所认识，越来越多的人主张积极财政政策应当“退出”、“淡出”或“转向”。但是对如何调整，调整的程度、力度和方式，调整后政策的新作用点等问题则存在争议。在讨论这些问题之前，我们先把财政政策调整的实质界定清楚。
财政政策一般分为“相机抉择的财政政策”（discretionary fiscal policy，亦称自决的财政政策）和“内在稳定器”（the built-in stabilizers，亦称非自决的财政政策）两大类。前者又根据不同的宏观经济条件和对总需求的不同影响，分为扩张性财政政策、平衡性财政政策和紧缩性财政政策。一般的政策工具包括政府支出、国债和税收。平衡性财政政策通常指维持财政收支大体平衡，不影响总的社会需求状况，亦即不应新增政府支出和增发国债及减税，人为地进行扩张；也不应降低政府支出或增税，人为地制造紧缩。而所谓自动稳定器，一是指税收（主要是所得税等直接税）的自动稳定功能，二是指政府部分支出（如转移支付）的自动稳定功能；平衡财政政策与自动稳定器属于不同政策类型，前者是当局的积极行为，可以在不影响总需求情况下，对财政收支进行内部结构调整，采取同幅度对冲性政策组合，比如减税与减少政府支出组合，或者增税与增加政府支出组合等。而后者是当局真正的“不作为”，让财税制度自动发挥平抑周期的作用。近年来国际上对自动稳定器的调节作用给予较多关注，但是在我国以间接税（主要是增值税、营业税等流转税）为主体的税制结构下，自动稳定器的作用还很薄弱。
我国宏观经济形势的变化，正应该是平衡性财政政策发挥作用的条件。在总量上，平衡性财政政策对社会总需求不产生扩张或紧缩的影响，维持财政预算收支基本平衡，至少要维持当期预算的基本平衡，逐步削减赤字余额，并保证不出现新的赤字。在结构上，做到“有保有控”，一方面要控制过热行业的发展，财政资金从“越位”领域退出；另一方面，支持能源、等瓶颈部门和社会保障事业的发展，财政资金转向公共财政“缺位”领域。实行平衡性财政政策并不意味着政府无所作为，而是强调在稳定社会总需求的前提下，有效地采取对冲性政策组合，努力实现预算平衡，优化支出结构，引导经济结构调整，促进经济社会全面、协调和持续发展。
三、“平衡的财政政策”在当前可表述为“适中的财政政策”
为了便于讨论，我们认为在财政政策的名称选择上可考虑三个标准：（1）是否代表了宏观经济形势所需要的政策类型；（2）是否明确表明政策的作用方向和程度；（3）是否能准确传递政策信号，便于更多的人理解而不引起歧义和误解。
对当前我国财政政策调整的名称选择，大体上有以下7种主张：（1）“适度的”或“温和的”财政政策；（2）“可持续的”财政政策；（3）“相机抉择的”财政政策；（4）“稳健的”财政政策；（5）“适度从紧的”财政政策；（6）“结构性”财政政策；（7）“中性”财政政策。学术界比较多的人同意“中性财政政策”的提法。第一种提法，“适度”只是描述了政策的作用程度，对于财政政策调整方向并没有指示，可以适度扩张，也可以适度紧缩，不便于引导预期，对于以上三个标准都不满足。而“温和”的提法，包含了程度减轻、柔和、适度和不过分等意思，可能会给人逐步降低和减少扩张幅度的预期，但是容易引起误解。关于“可持续”的提法，强调的是财政政策坚持收支平衡、不搞无米之炊，并使财政政策的重点转向加强薄弱环节，支持经济社会协调发展。这个提法带有中长期特点，但对短期宏观经济调节的导向比较模糊。至于“相机抉择”的提法，其直接混淆了财政政策的类别和具体财政政策之间的关系，而且导向并不清楚，显然也不合适。而“稳健”的财政政策的提法，得到了不少人的赞同，他们的支撑点在于认为我国当前财政政策既然不扩张也不紧缩，那么选择稳健的提法正合适宜。其实不然，仅从“稳健”一词很难判断出政策的方向和趋势，虽然我国近年货币政策也采取了“稳健”的提法，但是就其政策执行的实质上看，稳健的货币政策是一种适度的扩张性货币政策。之所以称稳健，其强调的是在松动银根、支持增长的过程中，要高度警惕和防范金融风险。这样来，如果财政政策也称“稳健”的，则可能使人们比照货币政策来理解，而形成继续扩张的错误信号和预期。因此，这个提法不满足第二、第三条标准，显然也不合适。至于第五种提法，“适度从紧”的财政政策，可能有矫枉过正之嫌，从当前我国宏观经济形势看，的确存在呈现局部偏热，警惕通货膨胀的压力，但是还没有需要进行全面紧缩的时候，而且宏观经济本身还存在再次步入通货紧缩的不确定性，所以这种提法不满足第一条标准。而主张使用“结构性”财政政策的提法，应该说其抓住了我国财政政策调整后的主要着力点——支持结构改革。但是作为一项财政政策的名称，它并没有标明政策调整的总体方向。结构调整可以在扩张中进行，也可以在紧缩中进行，即不满足第二条标准，所以也不太合适。
目前学术界比较多的人同意“中性财政政策”的提法。西方经典财政理论对“中性财政政策”（Neutral Fiscal Policy）并没有严格界定，一般包括两层意思：一是经济自由主义观点，主张让市场机制自由发挥资源配置的作用，反对政府干预经济，影响社会总需求和总供给。二是政府干预主义的观点，将财政政策定位于扩张性与紧缩性之间，强调在总量上不影响社会总需求。当前我国学术界和政府部门正在讨论的“中性”财政政策，主要是指第二层意思，其实质与平衡性财政政策是一致的。但是，平衡性财政政策有一个硬指标——预算平衡，而我国当前3198亿元赤字的削减不可能一蹴而就。马上转向“平衡的”财政政策会给人们传递过于“严格”的信号，容易误解政策调整的力度和速度。此外，中性财政政策也可能被误解为政府“无所作为”和“经济中立”，不利于准确反映当前我国财政政策调整的实质。
据此，我们建议财政政策的调整取向应为“适中的”，“适”表明渐进和适度的意思，标识了政策的力度，同时也留下了灵活操作的空间；而“中”则表明政策调整的方向，强调不偏不倚，介于扩张和紧缩财政政策之间。“适中的财政政策”这一提法，能体现我国当前财政政策调整的实质是逐步实现预算平衡（考虑到削减赤字的渐进性，预算收支平衡应当作为一个中期目标，例如在“十一五”期间达成），并能体现政府在政策调整中将“有所作为”的态度，又能反映政策调整的渐进性特征，而且能让更多的人、特别是非经济学专业人士所理解，基本上可以满足以上我们提出的三个判断标准。
四、“适中的”财政政策实施要点建议
根据我们的研究，建议“适中的”财政政策应当包含以下几方面含义：
（一）大规模减发长期建设国债，甚至停发，尽快兑现将其调减至零的承诺
建设国债是积极财政政策最核心的政策工具，迅速调减国债不仅可以传递明确的政策信号，也可以比较直接地实现政策目的。调整中面临的主要障碍是，在不开工新项目的前提下，如何保证在建项目的后续资金投入。可以考虑以下办法：
第一，根据宏观形势，适当放缓国债项目资金拨付进度，充分有效利用国债年度结转资金。建设国债资金预算规模与实际使用规模是两个不同的概念，后者决定实际扩张效应。比如，我国2003年建设国债预算规模1400亿元，而实际使用规模为1093亿元（包括2002年结转的168亿元），向2004年净结转475亿元。今年上半年在适当放慢国债资金拨付进度后，实际使用规模为246亿元，仅占今年国债可用总额1575亿元（预算规模1100亿元+上年结转475亿元）的15.6%.如果下半年保持这样的力度，全年基本上可以实现净结转1000亿元左右，这部分资金就可以全部有序地投入后续建设中。应当注意防止年底前集中投放国债资金，避免对已经取得的宏观调控效果造成冲击。
第二，停止将建设国债转为对地方政府的转借资金。近几年发行的建设国债，大部分由中央预算直接掌握，小部分转借给地方。例如，2004年计划发行的1100亿元建设国债中，有950亿元纳入中央预算，转借地方150亿元。当前我国宏观经济出现的不稳定因素，尤其是投资增长过快，按中央项目和地方项目划分，其中主要拉动力量是地方项目增长大大超过中央项目增长，这在很大程度上是由地方政府行政性干预市场的“越位”投资行为引起的。因此，需要抑制国债资金对地方投资的直接刺激作用，明年可以考虑停止将建设国债转借给地方。为支持西部开发、生态建设和保证在建项目的后续投资，可将结转到明年的国债资金由中央预算统一支配。
第三，利用好新增财政收入资金，支持后续建设。
（二）在财政收入较快增长的同时，合理安排新增支出的方向
随着我国经济增长进入上升周期，财政收入近年来持续高速增长，今年上半年以来仍然保持高速增长态势。即便是考虑到紧缩性宏观调控加上部分减收因素（如归还出口退税欠款）的影响，导致下半年税收增长放慢，但是预计2004年全年至少仍可实现财政增收4000亿元左右，增幅可能超过去年。这部分钱的“去处”是否合理，将会直接影响财政政策调整的效果。如果不做好新增财政收入的支出预算，可能又会形成新的扩张因素。为了体现“适中的”财政政策取向，增收的财政资金最好用于支持亟待启动的经济体制改革，进一步优化财政体制，尽快启动新一轮税制改革；同时，保证在建项目的后续投入。
（三）严格控制和逐渐削减财政赤字，传递“适中的”财政政策的信号
政府预算赤字常常是一国财政政策方向的重要指示器，我国财政政策由“积极”转向“适中”，控制和逐步削减财政赤字也应当提上日程。当前我国各方面增支压力较大，立即大幅度削减财政赤字有较大难度，但是仍应严格控制赤字余额，至少在当年不出现新的赤字。可以考虑在“十一五”期间较大幅度削减财政赤字，逐步实现财政收支基本平衡。换言之，转向“平衡的”财政政策应当是一个中期政策目标。而在近期内，宜采取小幅度削减财政赤字的办法，为最终实现平衡预算的中期目标创造条件。建议从编制明年预算开始，用今年新增财政收入的一小部分弥补预算赤字，并且抓紧研究制定中期内削减赤字余额的方案。即便下一年度所能削减的赤字规模并不大，但这一举动将表明政府采取“适中的”财政政策的决心，对人们的政策预期会产生明确的导向。
（四）调整财政支出结构，支持经济结构优化和社会协调
“适中的”财政政策并不意味着政府公共开支可以采取无所作为的态度，而是强调转变财政政策的作用重点，即通过调整财政支出结构，从支持经济增长转变为促进经济结构优化和经济社会协调发展。从这个意义上说，“适中的”财政政策要求对政府公共开支进行“有进有退”、“有所为有所不为”的重大调整。宏观经济有冷有热，经济社会发展还有许多薄弱环节，需要进一步调整财政支出结构和国债项目资金使用结构，有保有压，一方面缓解当前的结构性失衡和市场供求矛盾；另一方面，为产业结构优化升级和社会领域加快发展创造良好的条件。对不符合产业升级要求的经济过热行业，政府财政资金包括国债资金应当不再投入；对不符合公共财政要求的政府开支“越位”领域，财政投入应当坚决退出；对需要加强的经济社会发展的薄弱环节，主要是农业、社会保障、生态和环境保护、公共卫生、义务、科技研发，以及欠发达地区的基础设施和公共服务领域等，需要加大投入和支持的力度。
（五）在减发和停发长期建设国债的同时，不宜过快增加预算内政府投资资金
其一，应当防止因增加预算内投资而抵消财政政策的适中取向。如果把减发的国债资金大幅度转换为预算内政府投资，将会产生实际的扩张效应，不利于实现“适中的”财政政策效果。
其二，应该把建设国债的减发和停发作为推动政府职能转换的契机。如果—边减发国债，一边又相应增加预算内政府投资，有可能固化政府对经济运行的直接干预。我国投资体制改革已经启动，市场化投融资将日趋活跃，投资来源日益拓宽，信贷、利率、财政贴息和税收等间接调节手段起作用的条件也在逐步改善。因此，政府对投资领域的调节不能再依赖财政性投资，或直接掌握过多的基本建设投资项目，而应更多地借鉴市场经济的办法，主要依靠多样化的间接手段调节经济运行。再说，目前国家财政的经济建设职能仍然偏重，经济建设费在各项财政支出中的比重仍然是最高的，而用于弥补“缺位”的财政支出仍然不足。因此，政府应当进一步减少经济建设职能，在更大程度上发挥市场配置资源的基础性作用。
（六）继续加强税收征管，提高财政资金使用效率
我国财政政策取向的调整和支出结构的优化，离不开财政收入增长的支持。财政收入持续增长是逐步削减财政赤字、支持在建项目的后续建设以及支持体制创新的有力保障。在合理调整支出结构的前提下，应当努力提高财政开支的绩效，让有限的资金发挥最大的效能，增强新的财政政策的有效性。
