支持粮食主产区的财税政策研究
来源：岁月联盟
时间：2010-06-26
关键词：粮食主产区 财税政策 产业化 公共物品 农地产权
一。中央提出四个“始终重视”是支持粮食主产区的总政策
促进“三农”是全党工作的重中之重，而“三农”中又以粮食主产区的问题最为紧要。为了从根本上支持粮食主产区的发展，中央在“五个统筹”的基础上又在2003年年底召开的工作会议上强调指出，“我们必须始终重视农业的基础地位，始终重视严格保护耕地和保护、提高粮食综合生产能力，始终重视维护粮食主产区和种粮农民的利益，始终重视增加农民特别是种粮农民的收入。”为落实这四个“始终重视”，在随后的国务院常务会议和中央农村工作会议上还作了更为全面、具体的部署。不难看出，在共和国上，这是中央对“三农”问题特别是粮食主产区问题真正下决心、动感情的特别关注，其目标所向，已经不仅仅是历来所看重的粮食产量的多少，而是种粮农民利益和收入的增长幅度，粮食综合生产能力的提高。应该说，这是中央农业政策的一种历史性转变。
新成立以来，我们重视农业甚至达到“以粮为纲”的地步，然而其本意不在农业本身如何发展，而是农业能为提供多大支持。为了工业化，国家运用工农产品价格“剪刀差”，用沉重的农业税费负担，用隔离城乡的户籍制度，用诸多制约农民的社会组织制度和政策，从多方面剥夺农业剩余价值，制约了“三农”的正常发展。改革开放以后，国家也曾多次强调重视农业，但是对“三农”的漠视非但没有本质性的改变，反而因为走了一条按照GDP取向的发展道路，东南沿海尤其是城市的经济发展很快，城市居民生活水平大为提高，而对GDP的增长贡献小的农村则越来越穷了，农民人均纯收入多年负增长，城乡居民收入差距在不断扩大：据国家统计局数据，1984年城镇居民收入是农村居民的1.71倍，1998年增长到2.52倍，2001年为2.9倍，2003年进一步增长到3.24倍。
除了政策因素，还有国情的制约。我国人口多，农民比重大，资源相对贫乏，农业生产力落后，是“三农”发展的四大现实障碍。粮食主产区的问题更严重。第一是粮食的生产者太多。据初步统计，目前4.98亿农村劳动力中有2.76亿人在种粮食，每个粮农（除了自己）只供给3.71个国内消费者，而粮食的需求弹性又极小，几乎不受价格变动的影响。这就使得在正常年景下必然会供大于求，形成卖粮难与价格下跌的窘境。如1996年每公斤粮价为1.43元，到2001年为1.09元，下降23.7%，而农业生产资料的价格却在上升，“剪刀差”不仅仍然存在而且还呈扩大的趋势。这说明，粮农想通过价格的途径增加收入根本不可能。第二是亩产已达到极限。因人多地少，我国粮农普遍选择精耕细作以替代资本的投入，致使粮食亩产已与世界农业大国的水平相近或更高，按照现有农业生产力的水平已达到极限了。根据边际收益递减，若要再增加要素的投入以促使产量上升，其成本上升的幅度必然会更高，说明靠增加产量来增加收入也行不通。第三是生产的形势很不稳定。在人类因环保失误而灾害频发的当代社会，因歉收而影响供给的事常有发生。尤其在我国，13亿人对粮食需求的基数大，稍有不足就会给全社会带来巨大震动。从全世界粮食供求看，发达国家大量剩余与穷国亿万人挨饿同时并存更是常态。我国人口多，若遇粮食危机依靠大量进口是国力不济的，也是极危险的。第四是加入世贸组织后外国农副产品的冲击。在国际市场上，我国农副产品成本高，质量次，竞争力远不如发达国家。如养猪是粮食主产区的最大副业，我国猪肉2000年的产量约占同期世界总产量的45%，但因疫病、药物残留等问题，其出口额仅占当年世界猪肉市场的1.75%.由于上述政策与国情的影响，粮食主产区的问题在“三农”中分外突出，广大粮农已近乎赤贫。据有关人士对重庆黔江地区5个贫困产粮县中875个农户的调查，2001年人均纯收入仅有841.61元。①因而，产粮大省的许多粮农为了生计都不得不抛弃粮田去城市打工。从发展的趋势看，让城市“消化”更多的农民是缓解“三农”问题的根本出路，然而由于缺乏技术，素质低下，还有种种政策歧视和不公平待遇，部分进城农民势必一时难以找到工作，有岗位的还会长期领不到工资，成为游离于城乡之间的“边缘人”，是城镇中最缺乏保障也是最不安分的弱势群体。有资料显示，现有4.98亿农村劳动力中大体上有2.23亿处于隐蔽性失业状态并且主要来自粮食主产区的剩余劳动力，其剩余率为44.76%.②这么大的一个群体，无论在乡务农或进城谋生，简单再生产与基本生活都难有保障，正常发展就更难了。这不仅关系到社会稳定和整个国民经济的协调发展，还关系到能否全面建成小康社会这一远大目标。因为任何发展水平的实现，都必须首先以8亿农民的水平为标准，丢了这个大头，一切非但没有意义，也是不可能持久的。
所以说，中央提出四个“始终重视”，将农业的基础地位、保护耕地与粮食的生产能力、主产区农民的利益和种粮农民的收入放在突出位置，是我国在新的历史时期支持粮食主产区的总政策。
二。支持粮食主产区的财税政策
支持粮食主产区，应有一个涉及财税、、科教、文化、社会、等方面的庞大政策体系，其中最具前提性与现实性的是政府的财税政策，主要内容大体上有如下几方面：
（一）取消农业税制改行增值税，实现城乡税制的统一
根据上述分述，目前粮食主产区的农民穷，可高度概括为两方面原因：一是农业生产力落后，粮食比较效益低；二是长期沉重的税费。前者要在长时间内依靠农业产业化与农民市民化去解决，后者已在税费改革试点中化解了，重点在于农业税。为了保障基层政权组织与农村的基础教育能正常运转，农业税率在税费改革中反而由原来平均的3%上升到8.4%，从税费整体上看，农民虽然大约减负30%，然而农业税负担仍然是沉重的，与目前农民的收入水平不相适应。中共中央在十六届三中全会上决定，“逐步降低农业税率”、“创造条件逐步实现城乡税制统一”，在与国务院联合发布的以增加农民收入为核心内容的2004年第一号文件中，又明确提出从2004年开始每年降低农业税率1个百分点；温家宝总理在2004年3月5日的《政府工作报告》中宣布，五年之内全部取消农业税；紧接着在2004年3月29日，中共中央局又召开会议进一步研究粮食主产区问题，决定2004年将粮食主产区11个省农业税率降低3个百分点，并在黑龙江、吉林两省率先进行免征农业税的改革试点。由此可见中央对于取消农业税的决心之大，态度之坚决。笔者以为，遵循中央上述精神，我国粮食主产区和中西部地区的农业税可在今明两年之内逐步取消，由此而减少的地方财政收入可由中央财政通过转移支付解决。而经济条件较好的沿海发达地区更应在此期间完全免征农业税，其减少的财政收入由本地区自行消化。
（二）认真办好粮食主产区的九年义务教育，提高粮农素质
2001年6月国务院做出《关于基础教育改革与发展的决定》，明确指出农村基础教育“县乡两级办学，以县管理为主”的体制，教师工资、正常经费由县财政负责，乡镇只管本地初中、小学校舍建设和维修，算是对过去教育经费由农民负担的拨乱反正。然而为了保证县级财力能够维持基础教育与基层政权的运作，事实上又大幅度提高了农业税税率，不仅农民负担并无明显减轻，县财政的财权、财力也极不对称，本县农村教育还是由本县农民负担的实质并没有改变。几年来，不少县级财政出于财力紧张，又开始在发工资时给教师打白条，更严重的如苏北某市，竟然将许多公办的中小学校民营化，让农民再承受比过去更为沉重的教育负担，而财政的教育负担则彻底免除了。政府放弃教育供给是教育法所不容的，纳税人也不答应。要彻底解决问题，须对现行财政体制作重大调整。首先要真正认识农村义务教育是关系中华民族前途与命运的纯公共物品，不能只由县乡供给，中央与省财政应承担更大的责任。由此笔者建议，应将现行“县乡两级办学，以县管理为主”的体制改为“县级管理，分级负担”的体制，教育经费在中央与省、市、县四级财政之间按4：3：2：1的比例分摊，建立农村基础教育财政专项转移支付制度。
（三）按农业产业化与WTO农业协定的要求，加大对农业生产的直接投入
传统的财政对农业的投入多是维持性与无偿性的，仅在农业主管部门之间封闭运行，暗箱操作，效率极低，甚至化为庞大机构“养人”的费用，因而极有必要改为与市场机制相适应的有偿性的直接投入。第一是加大对农业产业化的直接投入。粮食主产区的发展应以农业结构调整为发端，而结构的调整又必须以发展农业产业化为运作导向，在优质粮生产基地、粮食深加工、畜牧水产养殖、商贸运输等方面大力发展龙头。财政支持农业产业化，就是将投资重点放在培育、扶持、发展龙头企业上，建立市场运作、有偿使用、集中规范、效益社会化的投资新机制。具体说，一要坚持以效益定项目、以项目定投资的原则，制定、严格的立项审批程序，确定一批具有地区优势和行业优势的龙头企业；二要坚持政企分开、政资分开的原则，将确定的投资金额直接拨入国资经营公司，授权国资经营公司以投资入股的方式扶持龙头企业；三是龙头企业再以合同契约、股份合作、联营、联合等多种形式将生产经营的链条延伸到产加销各环节、各个专业协会和广大农户，在企业、农户、中介组织之间形成风险共担、利益均沾的共同体。第二是加大按WTO农业协定要求的直接投入。要尽快改革财政投入不与农户直接见面的运作方式，将投入的资金尽可能地纳入“绿箱”与“黄箱”的政策框架。“绿箱”政策涉及农业基础设施建设、农业科技、农村教育、生态保护、自然灾害、社会保障等方面的补贴，其面广量大的程度是我国过去的农业补贴远远不可比的。在当前，我国急需加大对农民购买良种、化肥、农业机械等生产资料的直接补贴，以降低农业的生产成本。“黄箱”政策多与产量、价格直接挂钩，考虑补贴过多会影响市场机制的正常运行，WTO有“综合支持量”的限制性规定，即以农业生产总值为标准，发达国家补贴不能超过5%，发展中国家不能超过10%.我国加入世贸组织承诺为8.5%，但是过去的实际补贴大约是2%～3%.根据这个情况，当前我国应该实行最低价格制度，较大幅度提高粮食收购价格，直接增加农民收入。第三是要深化粮食流通体制改革，全面放开粮食购销市场。必须清理不利于粮食自由流通的政策法规，完善粮食现货和期货市场，发展物流业。注意发挥国有粮食购销企业主渠道作用，运用国家粮食风险基金对粮食主产区农民和各地种粮农民进行直接补贴。上述各项补贴，都要制定便于操作和监督的实施办法。可以按田亩设补贴卡，也可按商品粮销售量补贴，无论何种方法，都要确保补贴资金真正落到农民手中，防止他人中间盘剥。
（四）加大农业科技化与生态建设的投入
科技化是粮食主产区改变落后生产方式的金钥匙，是进入小康社会的一条捷径。财政加大农业科技投入，第一，要按WTO“绿箱”政策的规定，对龙头企业、合作经济组织不断提高各种无偿和直接的科技补贴水平，并将这些补贴通过他们延伸到各个农户，直接用于农业产业化的开拓和发展；第二，考虑粮食主产区落后，还不能全面推行市场机制，还要继续无偿支持农技站、种子站、气象站与畜牧兽医站等农村基层事业单位的发展。这些单位目前人员膨胀、经费极少、业务近乎停顿，必须在治理整顿、精简冗员、明确职能、加强管理的基础上拨足事业费，让其在农村的前沿阵地发挥科技知识培训、成果推广转让与各种服务的作用。还可根据情况特批一些农业科技三项费用，支持他们因地制宜搞些开发项目。当然他们对农民的服务也应是无偿的。第三，还要欢迎城里人到粮食主产区办各种科技型公司，按市场交换原则为农民提供先进的科技产品与服务。为促进竞争，提高服务质量，政府对农村民营科技的发展可给予一定的贷款贴息并减免其营业税与土地使用税。
生态环境保护建设是农业生存的命脉所系，也是经济社会能否持续发展的关键所在。长期以来，我国在GDP高速增长的同时，在生态环境上也付出了高昂的代价。虽然最近几年国家动用大量国债进行生态建设，在治理“三废”、改造荒漠、封山育林、退耕还林还牧等方面取得了显著的成绩，但年均投入的水平也只占GDP的0.81%，比发达国家的2%相去甚远，诸多问题仍普遍存在。粮食主产区的问题更为严重：土壤板结退化，耕地大量流失，河床淤塞断流，药物残留普遍，人均资源锐减，不少地方水源污染连喝水都成问题，已到非彻底治理不可的时候了。根据公共财政原理，生态环境是纯公共物品，应财政供给。这笔开支是很大的，应有分期治理规划。问题还不全部在经费上。由于生态建设见效时间长，难以规范、监管，投资容易被层层盘剥，是典型的“唐僧肉”，效益一直很不理想，常有“年年栽树不见树”的现象，这是生态建设的一大难题。一个可行的办法是采用工程建设的招标制，即以国资经营公司为载体，下设一个由专家组成的“生态项目规划小组”，首先把好调研、规划、论证这一关，有的放矢确定投资项目与规模，在政府审批后向社会招标，资金列入财政预算，国资经营公司在财政资金到账后再对承包单位按进度拨款，项目完工还要由规划小组的专家作出绩效评估报告，以保财政资金效益不致流失。另一方面，对生态建设项目取得的收益，应在长时期内视不同情况减征或者免征各项税收。
（五）提高公共物品供给水平，建立社会保障制度
长期以来，对公共物品的供给，政府财政极少关注，总以为是农民自己的事。这与过去不搞市场与公共财政有关，更由于有二元结构，可以全方位的不给农民国民待遇。以致到目前，广大农村不仅公路、桥梁、供水、供电、卫生防疫、文化站点、环境保护等等公共物品严重短缺，就连最重要的义务至今还有依赖“希望工程”的情况。近年国家提出“少取多予”是英明的，但是这一政策的背景正是政府长期以来对待“三农”予得太少而取得太多。今天为农村的公共物品供给尽最大的努力，这一方面是还债，归还几十年来欠农民的巨额债务；另一方面是，为农村能最终进入小康社会奠定物质基础。目前，少数非农经济特别发达的农村，如苏南的苏、锡、常和广东珠江口周围，农村公共物品供给水平已与城市不相上下，这与经济发展水平有关，也有财政让利于民的原因。而广大的粮食主产区则很少变化，究其原因也有两个方面：一是基层财政受经济发展水平的制约，能发工资就不错了，根本顾不上农村公共物品的供给；二是效益流失严重，即使可以挤出一笔经费发展某项农村事业，也因层层盘剥而最终一事无成。粮食主产区的社会保障问题也大体如此。原本还小有成效的以赤脚医生为主的合作医疗制度多年以前就基本消失了，对孤寡老人的“五保”不少地方也流于形式，甚至有儿女的老人也无人赡养，失业救济就更谈不上了。从原理上说，医疗、养老、失业救济等社会保障也是公共物品，政府有责任在城乡社区普遍建立社会保障制度。与基础设施、义务教育等公共物品稍有不同的是，社会保障是准公共物品，要由政府、个人共同出资，不能全依赖政府。但是农村的人口多，就算每人能出一些经费，财政支出也是相当大的，再加上一般公共物品的供给，将是一个很大的数字，绝不是基层的县乡财政可承受的。由此笔者建议：（1）各地县、乡政府要为本地农村建立社会保障制度和公共物品的供给从规模、水平、经费几个方面制定一个发展规划，要求五年明显改变，十年接近城市水平；（2）根据各地规划要求，县以上的各级财政要用体制改革和转移支付等形式为其筹措足够的资金；（3）资金使用，财政要派专人监督实施，必要时要从市、县财政抽调干部组成调研小组赴各乡镇巡回考察；（4）目前，要尽快把中小学的危房、乡镇卫生院、合作医疗制度、各村养老院及对残疾人的救助制度建设好，还要把通清洁饮用水、通电与通电视、电话作为紧急的事情去办。
（六）支持农地产权制度改革
近年来，我国农地产权集体所有制的弊端已在社会取得广泛共识，并出现多种不同的改革方案。其一是学明清两代曾用过的办法给农户以永佃权，让农户给“地主”交租而获得永久的使用、继承与出让的权利；其二是取消农地的集体所有而与国有权并轨，实行国家所有、农户与投资者占有和使用的制度；还有其他一些方案，都因有不同的理论或实践的缺陷而难以实施。2003年3月，国家正式实施《农村土地承包法》，最重要的内容是将农地的使用权界定为物权，而不是债权，从而在一定范围内肯定了农户对承包地的排他性占有，把土地的占有、使用、转让、继承权都给了农民，这是非常可喜的一大进步。然而因没有从根本上给农户以土地所有权，没有这个产权制度中的“灵魂”，上述权利仍会受到侵犯。最典型的例子是近年来各地大搞经营城市与项目开发，强行征用农民无数宝贵的耕地，而给予农民的“补偿”近乎无偿，造成众多务农无地、务工无岗、经商无本钱的“三无群体”。因而笔者设想，应将现行农地集体所有权的权能最终返还给农民，建立一种“农户所有，保护，市场配置，国家干预的农地产权制度”。所谓“农户所有”，是以在税费改革试点中确定的每户承包面积为基准，将农地的所有权的权能返还给农户，使其与原有的经营、收益等权能相结合，形成配套与完整的农地产权体系，其权能的发挥除国家统一的调控与干预外，任何组织、个人包括基层政府都不能干涉。所谓“法律保护”，是要遵循宪法保护私有财产的原则，凡与农地有关的法律，都要根据农户拥有所有权的内涵进行调整，进而对农地产权的各种权益进行严格保护。所谓“市场配置”，是要发挥市场机制对农地资源配置的基础性作用，凡农户所有的耕地、宅地、四荒地，都可进入农地市场按照市价出租、买卖或抵押融资；发展土地交易中心、地价评估事务所等中介组织和同业协会，将政府的直接管理变成中介管理和行业自律，保证市场流转不受有权势力的干预。所谓“国家干预”，是指国家要在改革征地制度、完善征地程序的同时，制定国土利用规划和城市建设规划，严格界定公益性和经营性两种不同性质的建设用地，坚持规划控制和用途管制，把征地的规模压到最小限度，以防土地资源失控；制定生态环境指标控制征地，严格控制污染买地建厂，还要运用税收、补贴等优惠政策，引导资金用于治沙、治荒搞好国土改造与建设；为防少数“钉子户”以“奇货可居”漫天要价干扰土地市场正常价格，国家还要出台一套土地限价政策干预土地价格垄断。上述四方面，应是我国现代农地产权制度的核心内容，是粮食主产区农民解困与发展的前提与根本，与财税政策有相互影响与促进的作用；另一方面，由于市场失灵的存在，对极少数失去劳动能力的病残之家，还需经由财政扶贫、社会保障两个途径去扶持。
（七）支持将乡（镇）政府改为县政府的派出机构
我国2001年有乡镇40161个，每个乡镇都有六套班子，财政供养干部除教师与事业机构人员外当在400万，基数之大超过任何一级政权，形成农民负担重的渊薮，是农村一切改革的根本障碍。这在税费改革中体现得最明显。为了减轻农民负担，在改革中要求乡镇机构相应精简；而另一方面，为保乡镇政权能正常运转，乡镇干部能成为改革的动力而不是阻力，加上保教育的需要，在除费的同时又大大提高了农业税税率，致使农民负担与乡财政困难都无明显的减轻。目前的现状是，很多乡镇因其税种少，税源小，税基窄，某些人的工资又成了问题，干部队伍纪律败坏、行为不检的事又多有回潮。而从农业产业化与市场化的要求看，今后生产上的许多事情都将以县规划为主，行业统筹为主，并由市场引导、价格调节、自愿合作、经纪人组织的运行机制去解决。这两方面说明，目前乡（镇）政府确已到了无法生存也无需生存的决定时期，应该将其改为县政府的派出机构，用10人左右的精干队伍维持党务、治安、计划生育、卫生防疫等公共事务，人事、经费及其主要工作由县政府安排、领导，按照分工不分家的原则在村委会协助下工作。这样做，可能有人担心会影响基层的公共管理，但是客观而论，长期以巨大的财力养了那么多的干部虽然也为政策推行做了一些事，然而众多的不良作风与内耗，经济上增加农民的负担，不仅将队伍的能量降到最低限度，还因干群矛盾使党与国家的形象受到损害，有很大的外部负效应，剔除高昂成本后的效益已难有多少。这也许是老庄无为而治的根本。事实上，我国自秦实行郡县制，各主要朝代中大体都是中央、郡、县三级政权，即基层政权在县，素有“皇权不下县”之说；有时为了统治上的特殊需要，也会增加一至两个半级政权，原则上还是三级。当代发达国家更以联邦、州与地方三级政权为主体，说明无论何种社会形态，都用不着像我国现行的五级政权，用不着有乡镇这一级。如能做到这一点，“三农”解困也就有了好的环境。而另一方面，县政权的职能也会大大增加，对经费的需求必将提高，需要在财政体制上根据财权与事权匹配的原则予以安排，现行分税制的体制势必也要在各级政权间重新划分收支范围。对乡镇离职的干部要妥善安排：50岁以上者可按退休处理，由县财政供养；40岁～50岁的可分离到乡镇企业、龙头企业去工作，与企业的职工同工同酬；40岁以下者作下岗处理，适用下岗职工政策。财政为此花钱买个好机制，有特大的经济社会效益。
（八）支持保障农民权益的法治建设
农业发展不受重视，农民权益缺乏保障，与农村的法治建设滞后密不可分。不少基层政府对“三农”缺乏法律观念，侵犯农民利益与人权的事情时有发生，有时竟达无法无天的地步；广大农民同样缺乏法律意识，遇不公正遭遇只知忍辱负重，不懂运用法律武器保护自己。因而支持粮食主产区的发展，法治建设应该是同步发展的头等大事。目前全国人大已把《农民权益保护法》列入5年立法规划，这是广大农民盼望已久的一部大法，关系农民切身利益，期盼能早日颁布。要支持各部门派得力的干部到农村去举办与“三农”有关的各重要法律法规的培训班或讲习班。要加强农村的法制监督，严格遵循有法必依、执法必严的宗旨，从严查处基层干部违法乱纪、法治队伍执法犯法的恶劣行径，以净化农村的法治环境，提高农民懂法用法的信心。
法治建设中还要加快户籍制度改革。这是长期以来广大农民关注的焦点，不少省市早已启动。不是取消这种形式，而是在内涵上由城乡分隔的屏障变为纯粹统计意义上的工具，以使全体公民能在全国范围和城乡间自由流动和生活。而更广义的目标是，不仅保证农民在城市能住得下，还能在参与、就业条件、社保待遇、子女上学等方面有与城市居民完全平等的待遇。
除户籍制度改革外，眼下最紧迫的任务还要制定一套农民进城就业、生活的政策，保障进城农民的合法权益。第一要清理和取消针对农民进城就业的各种歧视性规定和不合理收费，简化各种就业手续，防止变相再向农民工和用工单位乱收费的现象发生；第二城市政府要切实把进城农民的职业培训、子女教育、劳动保障及其他的服务管理费用纳入正常财政预算，并认真解决好这些问题；第三是农民工劳动时间、劳动条件要切实执行《劳动法》规定，要与城市职工执行同一工资标准，实行按劳分配和同工同酬，并保证工资及时兑现；第四要提高农民工的政治地位，让其能与城市职工、民营企业雇主一样有任人大代表、政协委员、工会委员的资格；第五是要健全有关法律法规，并在劳动、社保、农业、民政、司法等部门内设立专司农民工工作的办事机构，依法保障、有效落实农民工的各项权益。
上述法治建设内容多，程序复杂，但都是紧迫需要的纯公共物品，在供给经费上财政要大力支持，如有必要可用追加预算去解决。
三。关于支持粮食主产区和“三农”发展的资金筹措
在全国范围内免征农业税（含特产税），每年大约减少财政收入500亿元，而范围更广的有关“三农”的各项直接投入和补贴，起码要大于500亿元，这千亿元以上的巨额资金确实是个大问题。也许正因为这一点，2004年2月有人在《解放日报》上撰文说，“一些解决‘三农’问题的政策建议缺乏系统性、可行性和可操作性”，“从我国的财力看，在一中长期内也是不可能、不可行和不现实的”，因而“从国情国力出发，农村义务教育也只能是低标准和低水平的，不能片面地、一刀切地强调农村义务教育达标”，“乡村医疗还应当以合作医疗为基础”，甚至还“不应当分散地搞‘村村投’和‘村村通’”， “财政能拿多少是需要算账的，不能操之过急”。笔者虽不懂权衡农村发展与自身城市生活的利害关系，但大账还算得过来，总觉得时代变了，农民不能永做二等公民，要他们的孩子永远接受低水平的教育才是不可行和不现实的，连体现基本人权的“村村投”和“村村通”都不能享受更是不可能的。“三农”要解困，城乡要统筹，谁也挡不住这必然趋势，一千多亿资金更难不倒正在走向繁荣和进步的人民共和国。解决巨额支农资金，有以下三大渠道：
一曰“发展”。近10年来，我国GDP的增长速度都在8%左右，国家税收每年都有2000多亿元的增长额，2003年的财政收入已超过2万亿元，增长3000多亿元，从发展的趋势看，这个增速必将“在一中长期内”保持下去，可谓为“三农”的解困奠定强有力的物质基础。
二曰“调整”。即调整现有的财政体制。现行分税制的严重弊端是个对基层财力的挤压机制，县乡财权财力极不对称，时常连工资都发不出，针头线脑锱铢必较。中央财政也因支持面太广，转移支付常有捉襟见肘的窘境。这就必然使资源在某些地区、部门间的配置严重失衡，重复建设、超前建设比比皆是，摩天大楼、城市广场、百米宽的城区大道等等形象工程动辄几亿、十几亿投资，而其实，诸多高标准的设施都是可有可无的建设。与其让城里人锦上添花，还不如给农村人雪中送炭！即使按经济学边际效益递减解释，也是用在农村有更大的效益。财政资源如此配置，既无效率更无公平，是计划经济遗留至今的一种病态反映。要想彻底解决问题，必须抓住当前向市场经济转轨和为“三农”解困的机遇，站在“五个统筹”、发展、实现全面小康的高度，充分调动各种体制调节因素，将既定的财政体制“重新洗牌”，使需要抑制的部门在财政资金上尽量不增长，要发展的部门也要注意量和度的关系，而最终将财政资金主要用于“瓶颈”和要害部门。从目前的形势看，“三农”问题是全党工作的重中之重，如能将每年财政增收的一半（大约1400亿元）用到这方面，问题也就彻底化解了。
三曰“置换”。为了既能彻底解决“三农”这个大问题，又不影响其他部门（如教育、科技等）必要的发展，还有两个带有置换性的权宜之计。一是用在经济体制改革中出售国企的收入支持“三农”，在10年内拿出5000亿元当不是问题。农业长期支持，如今工业反哺农业是理所当然的。二是有学者建议，我国如能恢复酒类专卖，不但可以节约大量粮食，每年还可增加财政收入700亿元～800亿元，用此款去支持“三农”，不仅可以弥补免征农业税的需要，还有剩余用于其他补贴。③不难看出，仅用这两个权宜之计，坚持10年我国“三农”问题也就基本不存在了。
我们坚信，有发展、调整、置换这三大渠道，我国“三农”一定有个锦绣前程。
（1）陈锡文《资源配置与农村发展》，《中国农村经济》2004年第1期。
（2）叶兴庆《关于促进城乡协调发展的几点思考》，《农业经济问题》2004年第1期。
（3）杨晓达《减轻农民负担的两条根本途径》，《中国经济问题》2001年第1期。
（4）杨晓达《农业可持续发展的政府投入机制研究》，《财政研究》2003年第9期。
（5）张红宇《中国农地调整与使用权流转：几点评论》，《管理世界》2002年第5期。
（6）李炳坤《公平对待进入城市的农民工》，《中国工业经济》2002年第8期。
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