制定法律制度开征燃油税的几个问题

　　近日，随着全球金融危机的暴发和国际油价的持续回落对我国影响的逐步扩大，被人们议论了多年的燃油税立法再次成为社会关注的焦点，并被国务院有关部门列入议事日程。 对此，本文拟就燃油税立法的基本问题谈几点不成熟的看法。　

　　1、 把握立法开征燃油税的最佳时机　

　　油价是最重要的经济杠杆之1，我国严格的行政管制扭曲了燃油价格，失去了调节供需的功能，这种消费越多、补贴越多的机制，产生了严重的误导，刺激了大型车、豪华车的消费。曾经1路攀升的油价，1直是决策层无法下决心开征燃油税的重要掣肘。那时出台燃油税面临着国际油价不断走高，国内物价上涨较快的压力，如果开征燃油税，个人消费者可能会较难接受。高油价时代开征燃油税，势必推高油价，而不管是价高还是税高，都是百姓付的钱要多，最后都要转移到整个经济运行的成本当中，从而可能推动通货膨胀的加剧。　

　　而今，全球金融危机、经济疲软、油价持续回落，恰恰为依法开征燃油税创造了1个有利的时机。过去油价高不利于开征该税种，现在油价回落，国内成品油价格又偏高，选择这个时机依法开征燃油税比较好。　

　　总而言之，在目前油价持续回落，全球金融危机经济疲软的环境，现在已经是依法开征燃油税的最佳时机。油价并不会永远保持低价，很有可能在未来几年经济复苏的时候再次居高。故如果现在不抓住时机解决，很可能将无限期拖延下去，不利于我国国民经济持续、稳定、协调地发展。　

　　2、 开征燃油税的规范形式应该是法律　

　　立法开征燃油税是选择行政法规的形式还有法律的形式呢？我们主张应该由全国人大常委会制定法律规范燃油税，其理由如下：　

　　（1）税收法定原则决定了燃油税应该采用法律的形式予以规范　

　　税收法定是税法至为重要的基本原则，它是民主和法治原则等现代宪法原则在税法上的体现，对保障人权、维护国家利益和社会公益举足轻重。正因为如此，各国宪法1般对其加以肯定，且都是从征税主体的征税权和纳税主体的纳税义务这两方面予以规范，并尤其强调征税权的行使必须限定在法律规定的范围内，确定征纳双方的权利义务必须以法律规定为依据，任何主体行使权利和履行义务均不得超越法律的规定。　

　　世界各国均对税收立法恪守税收法定原则，原因在于税收是对公民财产权的1种合法侵犯，如果由行政机关来决定，很容易导致泛滥而且侵犯纳税人权利，而由人民的代表机关来决定则具有很强的合法性，而且更为普通民众所接受。　

　　无疑，开征燃油税涉及人民的财产权，关系千家万户的经济利益，衡平各种主体的利益诉求，理应制定法律。　

　　（2）2000年《立法法》决定了燃油税应该采用法律的形式予以规范　

　　我国《立法法》第7条规定，全国人大制定基本法律，全国人大常委会制定基本法律以外的其他法律，而第8条第8项则将税收方面的基本制度列入只能制定法律的范围。而燃油税的开征，是税权最基本的权利之1，无疑涉及宪法财产权的问题，这也是涉及到了基本人权，关系到人权保障，当然应该属于税收方面的基本制度。　

　　《立法法》第9条规定， 本法第8条规定的事项尚未制定法律的，全国人大及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。第9条应被视为对授权立法的1种限制而非1个无限放大的口袋。《立法法》规定全国人大及常委会仅仅可将其中的部分事项授权国务院制定行政法规，而不能染指部分事项之外的所有制度。燃油税这样1个独立的税种，其实就是1项基本制度，并非 “部分事项”，否则《立法法》第9条的限制就完全失去意义了。　

　　所以根据《立法法》，开征燃油税应该采用法律形式规范。　

　　（3）上世纪80年代的全国人大常委会的授权立法有其特殊的历史背景　

　　在税收法制建设的过程中，由于立法条件不成熟等方面的原因，立法机关有时也进行1定的授权立法，赋予最高行政机关有限的税收立法权。在上世纪80年代，全国人大及其常委会在税收立法方面对国务院作了1些授权，具体包括：1984年全国人大常委会对国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制过程中拟定并发布有关税收条例草案的授权；1985年全国人大对国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的授权。根据这些授权，国务院制定了许多税收条例草案，推进了税制改革，为经济体制改革的顺利进行提供了制度保证。这在我国当时的情况是10分必要的。但随着我国法治建设水平的不断提高，社会主义市场经济体制的逐步完善，对外开放步伐进1步加快，迫切需要适应新形势和新情况，根据《立法法》的规定和税收法定原则的国际通行做法，规范现行的税收授权立法，进1步完善我国的税收立法制度。　

　　2008年11月10日，国务院修订了《增值税暂行条例》、《消费税暂行条例》、《营业税暂行条例》。这是对1994年税制改革时相关条例的修改，并非立法开征新税种。何况，相关部门目前已经考虑在《增值税暂行条例》的基础上，委托专家对条例逐条研究修改，形成1部适合我国国情的《增值税法》（草案）。从长远和发展来看，这些条例都要逐渐按照“1税1法”的原则逐步上升为法律。目前，我国不宜又走老路，即对燃油税先制定条例后上升为法律，而是应采取直接制定法律的进路。　

　　综上，无论是从税收法定还是《立法法》或从保障纳税人权利等考察，开征燃油税均应由全国人大常委会采用法律的形式进行。