西方国家自然垄断行业政府规制实践变迁与理论演化

摘要:垄断行业需要政府规制已成为共识，但由于体制原因而导致的规制失灵反而成为制约垄断行业发展的瓶颈，体制弊端长此以往易陷入路径依赖，仅靠原有体制本身很难挽救其无效管理状态。因此，西方国家垄断行业规制体制与实践的变革从来也没有停止过。随着西方国家政府规制实践由强化规制向放松规制的转变，垄断规制理论也由规制的公共利益理论向规制的激励性理论转变，体现理论与实践的一致性。放松规制理念与激励性规制手段的结合将是未来垄断行业政府规制理论演进的必然方向。 
　　关键词：政府规制；自然垄断；公共利益；激励；放松规制 
　　亚当·斯密“看不见的手”的精辟描述，表明市场具有自发调节市场经济的功能，但面对经济生活中的垄断，人们渐渐认识到市场是不完全的、有缺陷的。对垄断进行规制政府责无旁贷，西方国家垄断行业政府规制理论随着垄断规制实践的发展而不断发展演化。 
　　一、政府规制的内涵界定 
　　“政府规制”源于英文“Government Regulation”，早期观点认为规制是政府矫正市场失灵的努力和对公共利益的追求。规制经济学的创始人之一卡恩在研究对公用事业的规制时，认为规制是“对该种产业的结构及其经济绩效主要方面直接的政府规定，如进入控制、价格决定、服务条件及质量规定以及在合理条件下服务所有客户时应尽义务规定等”。斯蒂芬认为，“规制指的是政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行动，政府公开宣布这些行动是要努力制止不充分重视社会利益的决策。” 
　　根据丹尼尔·史普博的定义，经济学中的“规制”是指由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者供需关系决策的一般规则或特殊行为。他认为，“规制代表了国家的一种企图，即改变原先控制市场交易的行政及法律制度框架”。“由于规制通过政策、通过消费者和企业同盟之间的互动过程来决定，使规制一方面具有再分配的性质，另一方面以市场失灵为其规制理由。”日本著名经济学家植草益曾从一般意义角度对规制下过定义:“规制是指依据一定的规则对构成特定社会经济活动主体进行限制的行为”。金泽良雄认为，规制还可定义为国家干预，其中包括政府对社会经济活动的主体进行的单纯性限制行为，还包括多种形式的对社会经济活动的参与和干预。 
　　普遍认可的规制定义是施蒂格勒在1971年提出的:“作为一种法规，规制是产业所需要的并为其利益所设计和主要操作的。”规制是国家强制权力的应用，他列举了四项为产业所需而由国家提供的规制手段:直接的货币补贴、新进入的控制、对产业辅助品生产的鼓励及替代品生产的压抑、价格的控制。到1981年，他又将规制的范围扩展到所有公共与私人关系中，不仅仅包括垄断行业的反托拉斯政策，还包括对要素市场的公共干预、举债和投资以及对商品和服务的生产、销售或交易的公共干预。 
　　二、西方国家垄断性行业政府规制的实践变迁 
　　可以说有了市场经济就有了政府规制，随着资本主义市场经济由古典类型向现代类型的转变，西方国家政府规制的方式与内容也在不断发生变迁。 
　　1.英国政府的早期规制实践 
　　英国的产业革命带来的不仅是技术的进步和生产力的极大解放，同时带来了企业与政府关系的改变。以英国的铁路运输业为例，蒸汽机车的发明需要大量固定资本投资才能使之成为现实的生产力，而在当时的自由竞争市场下很难迅速地融资，这引起了对亚当·斯密倡导的自由放任经济的质疑，其中最重要的环节是科技成果在向生产力转化的过程中，如何筹集到巨额资金。就在这一时期，英、美政府成立了规制部门，就铁路运输中的资金问题、固定成本与沉淀成本问题展开了激烈的讨论。在1839—1850年间，关于垄断行业规制的市场效果、生产者福利、消费者福利等问题被纷纷提出。正是对这些问题的研究奠定了规制理论规范分析的基础，同时也出现了规制实证分析的萌芽。 
　　2.“新古典经济学”的规制实践 
　　英国经济学家穆勒在1848年分析了伦敦煤气和自来水等自然垄断产业因竞争而导致崩溃的结果，认为在自然垄断的情况下，最好的政策是将该产业当做一项公用事业由政府经营或交给条件最好的企业经营。在穆勒之后，1890年左右，马歇尔把当时经济学的各种不同理论，如供求论、生产费用论、边际效用价值论等搜集在一起，形成了一个以边际效用为主导的“折衷的理论体系”，这一体系在西方世界的影响巨大。马歇尔的“外部效应”思想及其弟子庇古对这一思想的深化为规制理论研究奠定了基础。“外部效应”思想说明了除自然垄断原因之外，还存在着基于成本与收益分配不当形成的市场失灵，庇古在此基础上提出以税收或补贴形式进行政府干预的思想。尽管资本主义已于19世纪末和20世纪初进入垄断阶段，但直到20世纪30年代初，传统的经济学仍把垄断当做“例外现象”，这种理论与现实背离的做法极大地损害了新古典经济学的说服力。为改变这种状态，张伯伦和鲁宾逊于1933年发表了一些理论，试图填补“垄断例外论”的漏洞。 
　　3.“凯恩斯主义”和“罗斯福新政” 
　　20世纪30年代，资本主义世界的大萧条给西方国家带来很大冲击，经济急剧衰退，市场机制对此无能为力，资产阶级国家加强了以解决失业问题为目的的政府政策来干预经济生活。美国从1933年开始实施以凯恩斯主义与制度学派观点为基础的罗斯福新政，对具有自然垄断特征的公用事业部门加强规制是其主要内容。新政对交通运输和公用事业实行联邦规制，并成立了各种委员会规制相应的自然垄断部门，特别对运费、电价等实行联邦规制价格，这些措施限制了垄断部门赚取高额垄断利润，促进了经济发展。以罗斯福新政为起点，由于政府对垄断行业规制而带来的经济发展与政治稳定，使经济学家对具有自然垄断特征的产业进行规制普遍持支持态度，这一阶段是规制规范分析大发展的时期。 
　　4.放松规制的实践趋势 
　　放松规制是在原有规制政策导致腐败横行、规制成本增加、企业内部人浮于事、技术创新缓慢等严重问题基础上的自然选择。施蒂格勒一贯反对把政府所宣布的规制目标等同于规制的实际效果，他在20世纪40年代的研究主要揭示了规制的副作用很可能会与所期望的正作用形成共生，甚至成为主要作用。1962年施蒂格勒发表了著名的论文《管制者能管制什么》，通过对比受管制和不受管制的供电企业，指出管制可能根本没有收到预期的效果。其在《证券市场的公共管制》一文中，讨论了一项证券交易委员会的规定，其分析结果支持了规制无用论。20世纪70年代以来，以英国撒切尔政府为代表，欧洲国家兴起了大规模的放松规制活动，主要是通过激励性的规制手段，提高规制的效率，降低规制的成本。 
　　梳理思考这一时期的学术观点有以下结论:由于现实中存在的问题，引起一些经济学家对规制有效性的思考和对政府规制效率问题的质疑，并通过实证研究将经济理论与政治理论结合起来，通过研究规制对垄断产业产权配置的影响，得出政府应该放松规制的主张，在某种程度上是对亚当·斯密观点的一种回归。 
　　三、西方学者关于垄断行业政府规制理论的演变 
　　政府规制理论随着垄断规制实践的发展而不断发展变化，体现为由规制强化到放松规制的演化过程，围绕着政府规制的利益博弈问题，我们可以对西方规制理论的主要流派和研究成果进行如下系统的梳理。 
1.规制公共利益理论 
　　市场经济一般会在自然垄断、人为垄断、外部效应、信息不对称等领域出现失灵情况，在此情况下，政府规制便具有潜在合理性，规制公共利益理论产生的直接基础是市场失灵和外部性的存在。理查德·波斯纳将规制公共利益理论的前提条件陈述为:“一方面，自由放任的市场运行特别脆弱且运作无效率。另一方面，政府规制根本不花费成本。”在自然垄断情况下，进入规制只允许一个厂商进行生产，这符合生产效率的要求，而价格规制能约束厂商制定出社会最优价格，这符合资源配置效率，所以对自然垄断的价格和进入规制有可能获得资源配置和生产双重效率。在外部性存在的情况下，增加对负外部性的税收征收，补贴正外部性，这都可能导致倾向社会偏好的资源配置状态。总之，当市场失灵出现时，从理论上讲，规制有可能带来社会福利的提高。如果自由市场在有效配置资源和满足消费者需求方面不能产生良好绩效，则政府应该规制市场以纠正这种情形。 
　　但规制公共利益理论并非不存在缺陷，这些问题主要有:规制公共利益理论规范分析的假设前提是对潜在社会净福利的追求，然而却没有说明对社会净福利的潜在追求是怎样进行的，对规制发生的论断并没有进行实证检验，只是一种假定。施蒂格勒的研究表明，规制仅有微小的导致价格下降的效应，并不像规制公共利益理论所宣称的规制对价格具有较大的抑制作用。即使对自然垄断进行规制，实际上并不总能有效约束企业的定价行为。这个与公共利益理论规范分析相冲突的事实，对公共利益提出了严峻的挑战。阿顿认为，公共利益理论仅以市场失灵和福利经济为基础是不够的。除了纠正市场失灵之外，政府还有许多别的微观经济目标，在许多市场中政府期望规制介入，可能与市场失灵关系不大。