试论我国农村养老保障制度创新研究
比较来看，苏州模式应该是建立经济高度发达基础上的高级阶段的主要模式，与我国大部分农村地区的经济条件不符。青岛模式的政府信誉支持充分调动了农民积极性。北京大兴区模式的缴费方式的灵活性以及在城乡养老保险关系的转移比较灵活的处理方式，充分考虑到了农民和农村的特点以及城镇化、非农化的发展趋势，具有较强的适应性。
三、构建适合中国国情的新型农村养老保障体系
中国老龄社会加速来临，且农村人口数量庞大，二元经济体制和非均衡发展的结果是地区和城乡之间存在不合理的巨大差距，贫困地区农村农民的自我保障能力非常脆弱，中国要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，特别是在基本养老的重点领域，应该选择投资互助型的模式，在激励农民自力更生的基础上，改进和完善政府扶持和有限补助为特征青岛模式，以政府为主导大力推进体制机制统一、合理有序差别的城乡一体化的农村养老保障体制建设。
1、明确政府在农村养老保障体系建设中的主导作用
一是中央和省级政府在政策制定和对经济欠发达地区农村养老保障资金筹集上起主导作用。按照宪政国家的构建理念，政府有承担保障公民基本生活和福利要求的积极义务，为公民提供基本生活保障是现代政府一个基本职责。养老保险资金的筹集不能主要依靠收人没有保障的农民自身，国家和地方政府必须加大对农村社保的财政投入。二元经济体制下，农民为国家的经济发展做出过巨大贡献，总数在数以万亿计。但是另一方面国家对农业低投入，这中间的“隐性”贡献十分巨大；东部优先战略下，西部地区农村及农民承受了更大的付出。现阶段国家财政向农村和农民实行一定的倾斜，以清偿国家对农民的隐性负债，应该说是必要的、合理的。所以在未来我国社会保障制度的建设中，政府应该在政策引导、制度建设、资金筹集等方面发挥更加积极的主导作用。
二是在建立和完善农村社会养老保障管理体制和监管体制起主导作用。政府应当从管理体制的内部构造与管理、基金运营及事务管理的分离、专款专用及专人监督等方面着手建立符合我国农村现状的养老保障管理体制，适当放宽农村养老保险基金的投资渠道，尝试通过委托专门的基金管理公司进行投资运营来提高基金的收益，达到保值增值的目的。监管部门在资金收缴、投资运营和给付发放等环节的监督必须做到专业、到位和有效，政府还有必要鼓励并推动社会、公众和媒体等舆论机关实施多方位监督，以弥补政府主导的监管机制的不足。
2、倡行家庭养老和完善土地养老等传统养老保障模式
现今，以养老保险为核心的农村养老保障体系尚未建立。即使农村养老保险体系已经很完善，倡行家庭养老和完善土地养老等传统养老模式为仍有其重要意义。在中国的传统文化中，家庭养老不仅是一种物质供养，更兼有家庭亲人的精神抚慰，这是其它养老方式所不能完全替代的。目前家庭养老仍然是老年保障的主要形式，政府可从制度建设上、思想宣传上倡导和鼓励农村家庭养老。现阶段，土地保障对我国农村老年人口的基本生活保障依然起到重要的作用。当农民年老时，若将土地转移给子辈，则父辈的养老应主要由子辈来承担；若将土地转移给了他人，则可从土地的转移中一次性或分阶段获得养老保险补偿。政府应采取积极有效的措施，盘活土地资产，实现土地增值，加快农村土地流转的进程，促进农业规模经营，实现土地保障功能的再造。
3、重建公平优先的以社会基本养老保险制度为核心的农村居民养老保障体系
一是农村社会基本养老保障体系的重建应贯彻公平优先原则。建立覆盖城乡居民的社会保障体系，应从全国范围内统筹考虑农村社会养老保险制度的建立。从社会公正的理念出发，国家有义务使不同地域的农村居民享受的社会基本养老保险不致过分悬殊，全国农村基本养老保险制度的实施至少是有助于扭转日益扩大的地区和城乡差距，而不是相反去助长这种差距。二是我国已具备建立一个“初级的社会公平保障体系”的经济条件。从国际经验来看，农村居民的养老保障从以家庭保障和土地保障为主走向以社会保险为主是客观趋势。欧盟13个国家开始建立农村养老保险制度时，农业产值平均占GDP的17％左右，目前我国农业产值已经下降到GDP的15％的以下；根据联合国开发计划署2004年的《人类发展报告》的统计数据，按照购买力平价计算，我国人均GDP接近50o0美元，略高于年美国颁布《社会保障法》全面建立社会保障制度时期的水平。三是建立全国范围的农村社会养老保障体系成为当前迫切的任务。旧的《方案》既难以调动农民的积极性又难以反映制度的公平性，更被实践证明不符合中国实际而实际上处于废止状态，各地因地制宜地开展的农村养老保险实践探索需要引导、整合和统筹。否则遗留问题的大量存在势必成为今后制度整合和统筹新的难题，将来再统一制度必然带来很高的改革成本。如发达地区与欠发达地区农村养老保险横向地区差距的不断拉大，农民工和农民跨地区流动时社会保险关系跨地区转移，以及失地农民和各类弱势群体养老保险的合理解决等等，重建以基本养老保险为核心的全国性的养老保险制度框架迫在眉睫。四是构建多元化的农村养老保障体系。强调社会基本养老制度为核心的同时，要倡行传统家庭养老，完善土地养老功能，建立社区养老激励机制，鼓励社会力量广泛参与，加之个人不同层次的商业保险和个人储蓄等形式，形成多元化的农村养老保障体系。
4、构建全覆盖、保基本、有差别、多层次的农村养老保险体系
农村社会基本养老保险制度建设作为覆盖城乡居民的社会保障体系的一个基本重点，作为以关注民生为重点的社会建设的重要组成部分，不能以多数人的权益否认少数人的正当利益。改革发展的成果应由全民共享，农村社会保险的体制构建应从广覆盖走向全覆盖，贫困地区的贫困农民的覆盖是重点和难点。一是在试点基本完成、情况基本清晰的情况下，农村养老保险的体制构建应从以有条件的富裕地区优先转向贫困地区优先，以防止地区和贫富差距进一步拉大。事实上有条件的地区随时可以顺利启动农村养老保险，而贫困地区则不然，或者说贫困地区即使能够启动保障层次也非常低。二是要保证真正处于“基本”线以下的农民能享受最大的政策优惠和财政资助。有差别的“差别”应本着有利于缩小差距的原则，应控制在合理的范围之内，保证真正处于“基本”线以下的农民受益最大化，富裕农民可以把商业保险作为重要补充。
三是在资金的筹集上，中央和省级财政应向贫困地区倾斜。贫困地区应主要依靠省级和中央的财政支持，中等条件地区应以地方政府和农民个人为主，富裕地方则以农民个人、集体经济和地方财政共同筹集为主的方式，为在省级和全国范围内建立基本统一、差别合理的农村养老保险体系奠定基础。四是变自愿参加为强制参加。要先落实政府的财政责任，对无能力缴费的农民可以整合救助资金予以考虑。应当指出，国家财政的补贴实质是一种普惠性的社会福利，任何公民的享受均不应有前置条件。
5、加快城乡一体化的养老保障体制机制建设 一是城乡居民养老保险均采取统帐结合的帐户模式。建立覆盖城乡居民的社会保障体系的基本目标是实现城乡社会保障体制机制的统一，二者能够相互衔接和转换。城镇职工和居民养老保险采取的是个人帐户与社会统筹帐户相结合的模式，个人缴费存人个人帐户，社会统筹帐户由其所在的单位、企业或政府出资。为更好的实现城乡保险制度直接的衔接，农民的养老保险也应采取这种统帐结合的帐户模式，社会统筹部分由政府和集体经济承担，个人缴费部分由个人或救助资金等予以解决。由于贫困农村地区农民养老保险主要由中央及省级财政承担为主，因此不同地区农村之间、同一地区农民贫富农民之间和城乡居民之间个人帐户与社会统筹帐户的缴费比例、缴费总额都是有差异的，它们之间的转换应以总额为基础进行科学折算和调整。
二是规范整合农民工和失地农民及城镇灵活就业人员等的养老保障。在城镇和农村社保制度逐步规范运行的前提下，农民工保障可以选择性的靠一头。趋于城镇化的农民参加城镇保障，选择回乡的农民可以选择农村保障，同时积极创立城乡保障关系转移的有利条件。尽快实现社会保障的省级统筹和全国统筹，加快全国社会保险关系信息库建设，借助现代先进信息技术，实现城市间、省际间农民工养老保险信息联网和共享，大幅度减少中间环节，保证农民工社会保险关系建立、变动和接续快捷准确实现。在现行户籍制度和征地制度下，农民的失地完全是被动行为，属于社会风险。按照经济学公共物品理论来说，失地农民的基本生活保障属于纯粹的公共物品，应该由政府来提供。按照“土地换保障”的思路，失地农民养老保险应分类管理：已经就业的失地农民，纳入城镇职工养老保险制度；而对尚未就业以及已经丧失劳动能力的农民则建立相应的统账结合的养老保险模式。
总之，当前我国农村应在政府的主导下建立基本社会养老保险为核心的全覆盖、合理差别、多元化、多层次的农村养老保障体系，国家应在统一的法规和体制机制下统筹考虑城乡之间、地区之间、各种不同类型居民的养老保障和保险问题，在“援助自助者”原则下公正合理地构建覆盖城乡居民的社会养老保障体系，并根据历史和现实情况至少在现阶段注重向弱势群体的政策倾斜。