试析我国国际河流可持续利用与保护的法律对策

　　论文摘要 随着水资源的日益枯竭，作为水资源主要来源的国际河流越来越受到各国的重视。国际河流不仅关系到一国国民的生存，而且关系到一国社会经济的可持续发展，所以，国际河流的可持续利用与保护至关重要。从我国国际河流的现状出发，阐述对其可持续利用与保护的意义，剖析我国对其可持续利用与保护中存在的问题，进而提出解决问题的对策，以确保我国国际河流的可持续利用与保护的实现。

　　论文关键词 国际河流 可持续利用与保护 法律对策
　
　　一、我国国际河流的概况及可持续利用与保护的意义

　　（一）我国国际河流的概况
　　所谓国际河流，是指流经两个或两个以上国家的跨国河流和分隔两个国家的边界河流的合称。如：欧洲的莱茵河、多瑙河，非洲的尼罗河、刚果河，北美的格兰德河，南美的亚马逊河，亚洲的印度河、湄公河等都属于跨国河流；我国东部的黑龙江、美国与加拿大间大湖区域等属于边界河流。据1977年联合国登记注册的国际河流（湖泊）共214个，流经200多个国家和地区，其流域面积约占全球陆地面积的47%，贮存的水量约占世界淡水资源的一半，养育着世界40%以上的人口。
　　我国是世界上拥有众多国际河流的国家之一，仅此于俄罗斯、阿根延，与智利并列第三。据统计，我国拥有国际河流（湖泊）40多条（个），其年径流量占全国河川径流总量的40%以上，年出境水量约为4000亿m3。
　　（二）我国国际河流可持续利用与保护的意义
　　水是地球上一切生命的源泉，人类的生存与生活离不开水，人类的社会经济发展更是依靠水资源。正如威廉·克利斯托夫·汉蒂所说，“你永远都不会怀念水，直到你的井枯竭”。可见，水对于人类来说是何其重要。但是，随着世界人口的不断增长，以及世界各国经济快速发展对水的需求与日俱增，世界水资源正面临着巨大压力。一方面，世界水资源总量正与日递减，另一方面，水资源的污染也越来越严重。基于此，人类为了自身以及后代生存与发展的需要，提出了水资源的可持续利用与保护。作为水资源，特别是淡水资源主要来源的国际河流，更是受到人们的重视。各国开始关注国际河流的开发利用与保护，纷纷制定了有利于其可持续利用与保护的措施，我国也不例外。利用与保护好本国境内的国际河流，实现国际河流的可持续利用与保护对我国具有重要的意义。
　　1.有助于保证居民用水的安全。水资源的可持续利用是保证居民用水安全的基础，我国境内的国际河流众多，其中大部分水量充沛，成为该流域居民生活用水的主要来源之一。所以，应该避免国际河流过度开发利用造成水量减少和不合理开发利用造成水质污染，使国际河流能持续为居民提供宝贵而优质的生活用水。
　　2.有助于经济的可持续发展。我国境内的国际河流不仅解决了该流域居民用水问题，也为农业、渔业、水利发电、贸易通航等做出了巨大贡献，推动了该地区经济的展。如，华能能澜沧江公司所属5个电站日发电量已经突破1亿千瓦时大关。所以，国际河流水资源的可持续利用与保护是经济可持续发展的重要保障。
　　3.有助于维护国际和平与安全。由于国际河流水资源的自然流动性而跨越了不同国家，各流域国都享有公平合理地使用国际河流并分享其利益，特别是在当今世界淡水资源日渐匮乏的状况下，国际河流水资源的利用极可能成为不同国家、不同地区、不同利益集团间竞争利用并引发冲突的导火线，甚至成为影响地区和平与稳定的关键因素。所以，对国际河流的公平、合理、可持续利用与保护有助于促进流域国间的友好关系，保障我国边境的稳定，实现国防和领土安全。

　　二、我国国际河流可持续利用与保护中存在的问题

　　近几年，随着我国水危机的日益加剧，我国对国际河流的开发利用与保护日渐重视，比如，中国在澜沧江上游修建小湾水电站的同时，共安排了1.25亿元的环保投资，用于水土流失防治和生态环境科研，包括恢复施工时被破坏的森林面积。就下游国家普遍关心的渔业资源问题，大坝建设者们专门在大坝下为逆水而上产卵的鱼留了回流洞，以及在回游鱼类较集中的澜沧江下游的南阿河、罗梭江和南腊河流域开辟回游鱼类自然保护区。豏但是，这种开发利用与保护工作仍处于初级阶段，还存在一些需要解决的问题。
　　（一）国际层面上存在的问题
　　我国国际河流水资源的开发利用与保护，受到经济、科技与自然条件的限制，开发历史短、利用程度低、缺乏长期的综合开发利用与保护的规划，并且没有积极参加与国际合作，没有意识到参与国际河流合作开发可拥有的权利和可能产生的利益。
　　1.在国际公约方面，我国仍然未加入《国际水道非航行使用法公约》这一具有法律约束力的国际法文件，一方面，使得我国未能以缔约国的身份享有该公约赋予的权利和承担相应的义务，在出现纠纷时无法受该公约的保护，另一方面，也使得我国至今未能融入相关国际水法体系中去，严重阻碍了我国对国际河流可持续开发利用与保护问题的研究工作。
　　2.在双边或多边条约方面，我国的国际河流涉及周边的19个国家，而我国却只与少数几个国家签订了为数不多的双边或多边条约。如，2008年中国政府和俄罗斯联邦政府签订的《关于合理利用和保护跨界水的协定》，1994年我国政府和蒙古国政府签订的《关于保护和利用边界水协定》以及2001年我国政府和哈萨克斯坦共和国政府签订的《关于利用和保护跨界河流的合作协定》等。我国与其他大多数邻国之间尚未达成专门的双边或多边条约，关于国际河流开发利用的规定只是散见于一些针对性不强的环境合作协定之中。例如，1994年我国和俄罗斯签署的《环境保护合作协定》；2005年我国和朝鲜签署的《环境合作协定》等。豐一方面，缺乏与其他流域国的沟通，不利于我国制定国际河流全流域开发利用与保护的整体规划，另一方面，由于缺乏国际合作，也使得对国际河流的单方面开发利用效率低下，不利于国际河流的可持续利用与保护。

　　（二）国内层面上存在的问题
　　1.法律体系不健全。由于国际河流具有跨国性的特点，决定了国际河流的开发利用与保护不同于一国国内的河流，所以，对其适用的规则理应与国内河流的适用规则有所不同，但是，目前我国对国际河流开发利用与保护的相关规定主要体现在《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法实施细则》和《饮用水水源保护区污染防治管理规定》等。这些规定都以国内河流的开发利用模式或思想进行规划管理，没有意识到流域的国际性问题，从而在国际河流水资源的开发和相关领域的国际关系问题的处理中处于不利的地位。比如，国际河流的开发利用与管理往往涉及其他流域国的利益，需要与其他流域国进行协调和合作，而这些法律法规恰恰缺乏这方面的规定，导致在开展这类工作时无法可依，缺乏强有力的国内法律与制度保障，不利于我国国际河流可持续利用与保护。
　　2.管理体制不合理。到目前为止，我国对国际河流的管理，仍然采取统一监督与分部门分散管理相结合的综合管理模式，缺乏一个以流域为单元、超越地方行政界线管理的河流综合管理机构。在我国，河流水资源管理涉及部门众多，要实现河流及其水资源的最优开发、保护与管理，不仅需要众多相关部门间的合作，而且需要各级地方政府间的合作，同时从全流域的整体利益出发，需要在一定程度上牺牲部分部门或行业利益。因此，有必要建立一个综合性、权威性国际河流水资源管理机构或按流域成立专门的流域管理机构，行使全权流域水资源管理权。