浅析我国政府部门绩效预算制度的改革体系

　　构建政府绩效评价体系涉及到的核心技术问题是政府绩效评价指标。政府绩效评价指标可分为合规性和效益性两个层次。之所以把合规性放在第一个层次，原因是政府行为的合规是法治社会中取得效益的前提条件。

　　合规性评价层次上的指标可分为三类：一是合法性指标；二是合乎工作流程类指标；三是合乎政策类指标。

　　效益性评价层次上的指标可分为三类：一是合乎政府目标的指标，包括总体目标和部门目标；二是综合社会效益类指标；三是工作绩效类指标。

　　从上述方法论出发，对政府各部门绩效进行评价时，又可把政府部门分为三大类进行：一是综合部门，比如国家发展改革委、外交部、财政部、人民银行总行等；二是社会单项事务管理部门，比如民政部、劳动和社会保障部、公安部、教育部、计生委等；三是经济管理部门，比如铁道部、国家质检总局、国家税务局、国土资源部、水利部、农业部等，针对这三大类政府部门分类制定绩效评价指标体系时要结合各部门职能拆分政府目标指标，也就是要确定反映政府目标的具体指标，这是首先必须解决好的一个难点问题。

　　确定反映政府绩效的综合社会效益指标应主要考虑三方面因素：一是政府活动的阶段性社会矛盾调解功效；二是政府活动的长远效应；三是政府部门行政活动的互补性效应。比如对政府教育部门的绩效评价，确定综合社会效益指标体系时，就要通过设置一些指标，来反映政府教育方面的行政行为对富人和穷人子弟公共产品享用上的平等程度和所带来的即期不同收入阶层之间矛盾的调解作用。

　　确定工作绩效类指标时应主要考虑四类因素：一是部门职能特征；二是部门职能范围；三是部门一般行政活动和所实施项目的技术决定因素；四是部门工作流程的设定。

　　三、绩效预算对政府预算制度改革中的启示

　　就现实国情而言，由于我们目前没有做到把政府的全部资源特别是公共资产方面的资源都纳入预算管理的范围，也缺乏准确地把握完成绩效目标需耗费的成本的完备的预算信息和预算分析能力，财经纪律弱化仍然没有从根本上得到遏制，并且实行新绩效预算需要一个支持和强调预算的公共责任与追求结果绩效的氛围与机制，需要发展出一套成熟而且运行成本比较低、达成一致的绩效测量体系。因此简单和盲目移植西方国家预算管理经验，难免出现"淮橘成枳"的结果。当前应在部门预算改革、国库集中收付、政府采购的支出管理改革的基础上，为实施成功的绩效预算积极创造条件

　　（一）加快构建完整统一的公共预算体系。中国公共财政框架的构建，无疑需要建立在全部政府收支纳入预算的基础之上。只有全部政府收支纳入预算，在建立完整统一的公共预算体系的前提下，人民代表大会以及广大人民群众才能谈得上真正监督政府支出的绩效提升。因此，应当以建立完整统一的公共预算作为一项重要的改革议程。以着眼于规范政府运行机制的“费改税”为契机，逐步将预算外收支纳入预算管理。在此基础上，形成一个覆盖政府所有收支、不存在任何游离于预算之外的政府收支项目的公共预算体系。

　　（二）以法律规范推进绩效管理改革，逐步提升预算管理的透明度。绩效管理涉及职责与权能的重新分配，利益结构也会重新整合，在使一些部门受益的同时，也会影响另一些部门的既得利益。由于法律所具有的相对稳定性和权威性，为了降低改革的阻力，顺利推进绩效预算改革，市场经济国家通常借助于立法手段，以法律的形式将各方的权利和义务固定下来。就公共预算管理的立法修订与完善而言，需要在各方面的支持配合下，立足于我国基本国情和市场经济的客观需要，吸取国际上的成功经验，深入开展调查研究，广泛听取各方面意见，在公共预算绩效评价与绩效管理、财政支出透明度方面，进一步完善相关的立法规范。

　　（三）推进权责发生制政府会计与预算改革，真实、完整、全面地反映政府绩效。权责发生制的政府会计制度，能够比较全面、准确地反映一些长期项目和或有债务的信息，有助于增加预算信息的完整性、可信度和透明度，加强预算成本计量与政府业绩考核。目前，澳大利亚、新西兰及英国、瑞典、美国等国家已经在政府预算会计中使用权责发生制，或部分采用权责发生制。为了真实、完整地反映政府活动的成本和绩效，应在政府会计及预算中引进权责发生制，更为准确、全面地反映政府部门的真实绩效。

　　（四）创新预算编制方法与编制过程，逐步引入绩效评价内容，建立起绩效评价结果与预算编制紧密结合的预算约束机制。建立这种新的预算分配和考评机制，首先，要建立起体现部门战略规划的滚动预算制度，增强预算的前瞻性和连续性，为编制部门年度预算和实施绩效考评创造条件。其次，建立体现部门年度绩效计划的部门年度预算制度，提出明确的绩效目标，并将年度预算置于滚动预算的约束之下，真正形成滚动预算计划的分年度实施预算。最后，运用绩效指标对年度预算进行绩效评价，并根据考评结果，安排、调整下一年度预算，强化绩效评价结果对预算的约束。（姚丽媛）

　　参考文献：

　　1 郝玉贵，程广洪，肖扬；政府绩效审计与项目评估:实践特征及融合[J]；审计与经济研究；2009年02期

　　2 魏耀聪；论发展中国家公共支出绩效审计[J]；审计月刊；2009年05期

　　3 赵保卿；谭先华；王巧荣；政府绩效审计供需均衡分析——基于公共产品供需均衡视角[J]；审计研究；2008年01期

　　4 刘玉娟；论我国政府绩效审计模式的选择[J]；审计研究；2009年05期