美国公共行政学百年回顾（下）
来源：岁月联盟
时间：2010-08-10
进入六十年代后，一些学者认为政策分析可以选择备选方案；另一些人士认为成熟的和技术基础为公共行政学研究的理性化和多元化开启了大门。同样，还有人认为运筹学的运用以及对公共问题系统研究的运用增添了新的管理知识。
不幸的是，这些期盼受到过程现实的局限。比如，在政策制定过程中立法的渐进性限制了计划项目预算制度在全国范围的采用。之后七十年代通过零基预算制定理性政策的努力也是同样的命运。然而，通过分析过程由项目经理广泛参与的行政仍然获益匪浅。
肯尼迪(John F. Kennedy)总统关于美国人二十世纪六十年代将登上月球的许诺由美国国家航空航天局(the National Aeronautics and Space Administration-NASA)实现。NASA致力于项目管理，对任务的组织集中于具体工作而不是等级制，增加了公共管理的灵活性，积累了矩阵管理和矩阵组织的经验。从概念上看，项目管理是基于公共利益模型对组织原则的运用。七十年代的美国社会与政府反映了人们对未来的矛盾心理。对民权运动、女权运动、越南战争、水门事件、能源危机的不同看法使得人们对个人与政府的关系、政府之间的责任划分以及国际关系等诸多过去的假设提出了挑战。一方面，公共行政学为政府存在的问题背上了黑锅；另一方面人们又期待着公共行政学能为行政管理的改观提供良策。
密诺布鲁克会议与新公共行政学
六、七十年代的严峻现实对公共行政学以及政府管理提出了挑战。瓦尔多(Dwight Waldo)注意到公共行政学处于一个“革命的时代”，于1968年召集了一个青年学者的会议。该会议由瓦尔多当时任主编的《公共行政评论》及锡拉丘兹大学麦克斯韦尔学院赞助，并在锡拉丘兹大学的密诺布鲁克会议中心(Minnowbrook conferencesite)召开。会议的成果集中反映在马诺力(Frank Marini, 1935-)主编的《迈向新公共行政：密诺布鲁克观点》(1971)、瓦尔多著《处于动荡时期的公共行政学》以及弗雷德里克森(H. George Frederickson, 1934-)的专著《七十年代的邻居控制》(1973)和《新公共行政学》(1980)。会议的目的是要鉴别公共行政学应该研究的问题，作为一个学科，公共行政学的重点应该放在何处以迎接七十年代的挑战。密诺布鲁克会议的中心主题是：1.公共行政学学者如何将道德价值观念注入行政过程；2.如何能有效地执行政策；3.政府组织机构与其服务对象的恰当关系是什么。瓦尔多对会议的总体印象是朝向规范理论、思考、社会焦点以及行动主义。缺乏对计划、预算和运筹学的研究，但是有对适当的“价值”、个人——组织道德问题的研究。关键词是“相关性”、“社会公平”、“调整与适应”以及“顾客导向”。弗雷德里克森认为，新公共行政学将社会公平注入传统的与效率目标。社会公平强调政府服务的公平、对市民需要的负责任而不是对公共机构的负责任以及公共项目经理应当对决策和项目执行负责任。新公共行政的主题是市民参与政策制定、邻居控制、分权与民主工作环境。关键词是“授权”、“促进”与“适应”。
有33位代表参会的1968年密诺布鲁克会议是美国公共行政学上的重要里程碑。尽管新公共行政所倡导的价值观念（社会公平、代表制、响应性、参与和社会责任）在行政管理的实践中难以完全付诸实施，然而，越来越多的有识之士开始关注公共行政职业的相关性以及对组织成员、顾客和社会需求的培训。后人将再次提及类似的问题并要求“重塑”政府。
公共选择学派的兴起
公共选择学派由经济学家创立，它的诞生可以追溯到阿诺(Kenneth J. Arrow, 1921-)1951年发表的《社会选择与个人价值》。公共选择理论研究的内容与公共行政学、公共政策和政治学重叠。从这个意义上说，公共行政学愿将公共选择学派囊括入自己的“势力”范围。首先让我们考察一个实例以理解公共选择。如果我有一些苹果并且政府不参与苹果的交易，经济理论能够理解我得到苹果的供需机制。类似的交易发生在数百万消费者与生产者身上，他们在市场上决定苹果的价格和数量。如果满足两个前提，我对苹果的消费是私事：第一，交易行为没有政府的参与；第二，我对苹果的消费除对售卖者有影响外，对他人没有正面或负面影响；如果上述两个假设不同时成立，我对苹果的私人选择就至少部分是公共选择。如国家对、邮电、能源、国防、教育、卫生等事业的选择均为公共选择，因为有政府的参与，或者对他人有影响，或者两者兼而有之。塔罗克(Gordon Tullock, 1922-)和布坎南(James Buchanan, 1919-)于1965年成立了公共选择学会(Public Choice Society)，他们认为公共选择理论是用经济学的研究方法去研究习惯上由政治理论家研究的问题。现在公共选择年会大约有16个国家的300名学者参加。公共选择学派的代表人物及作品除阿诺外有：布坎南与塔罗克合著《赞同的：宪法民主的逻辑基础》(1962)；科斯(Ronald Harry Course, 1910-)《社会成本问题》(1960)；唐斯(Anthony Downs, 1930-)《民主的经济理论》(1957)；尼坎南(William Niskanen, 1933-)《官僚政府与代议政府》(1971)；奥尔森(Mancur Olson, 1932-1998)《集体行动的逻辑：公共商品与团体理论》(1965)。
六十年代的重要思想：窘境中的公共行政学
六十年代不仅仅标志着社会动荡和公众对越战的不满，这一时期的管理体制和项目也未能达到公众的期望。计划项目预算(PPBS)就是明显的例证。PPBS从一诞生起就受到不断的批评。怀尔德威斯基(Aaron Wildavsky, 1930-1993)于1964年发表《预算过程中的》。他指出，预算在现实中是一个渐进过程，很大程度上受政治因素的影响。1969年，他在《公共行政评论》上撰文《将政策分析从PPBS中拯救出来》，猛烈抨击PPBS。怀尔德威斯基指出PPBS的计划和分析功能与预算的本质不相吻合。六十年代末，联邦政府已不再采纳PPBS。怀尔德威斯基同样对科伊的经典问题“究竟基于什么样的基础我们决定给A项目拨款X美元，而不是给B项目？”提出质疑，认为该问题既不能回答亦不相干。重要的问题是预算过程应该有助于决策制定并帮助获取政策目的和项目目标的一致性。
六十年代的另一个主题是“把权力还给人民”，用行政管理的术语即是公共服务的分权。当然，分权的最终极限是无政府主义。考夫曼(Herbert Kaufman, 1922-)在《行政分权与政治权力》(1969)一文中分析了分权的错综复杂内涵。他关注于分权中的领导、政府官员的代表性以及中立的能力。考夫曼预见到了当代高度复杂的社会需要新的由公众参与的代表模式以确保负责任的行政。考夫曼认为，行政分析能够给公共政策制定带来更多的影响，同时可能带来一系列其它问题和矛盾，包括与国家和社会公平的冲突、地方政府和项目之间的竞争、以及规模经济下降所导致的政府运作低效率。
洛易(Theodore J. Lowi, 1931-)在《自由主义的终结：意识形态、政策与公共权威》(1969)一书中对当代民主政府提出批评并谴责利益集团多元化的瘫痪效应。洛易宣称，公共权威被私有利益集团所瓜分，从而导致一个虚弱、分权的政府——不能进行长期计划。这些私有利益集团的运作是为了达到私有目标，而非相互竞争以促进公共利益。因而政府不是在相互冲突的价值中作最优选择，而仅仅是一个利益控股公司。洛易否认了荷林(E. Pendleton Herring)及其它集团理论家预见的利益集团多元化所带来的好处。多数理论家称赞洛易的批判分析入木三分。然而，洛易的处方——即回到或宪法民主却被认为是不可取的。尽管利益模型有着明显的缺点，却没有替代的良策。
六十年代的另外两部重要著作是：唐斯(Anthony Downs)于1967年发表的《官僚内幕》，指出政府官员的行为是理性的并追求最大限度的自我利益；戈乐碧威斯基(Robert Golembiewski)、吉布森(Frank Gibson)与科洛格(Geoffrey Y.Cornog)等人联合主编的《公共行政学：机构、过程、行为与政策读物》(1966)，该书的重点是行政官员的行为世界、塑造行政行为的机构环境以及作为管理工具的行政方法。
政策分析的发展：评估与执行
七十年代伊始，人们普遍认为多数约翰逊(Johnson)时期的“大社会项目”(Great Society Programs)远不如预期的那样理想。一些社会项目受到批判，项目评估领域受到重视。萨齐曼(Edward Suchman)于1967年发表《评估研究》，主张评估应成为一个研究领域，对评估的研究应该是总体性的，超脱具体的不同分支领域的运用。七十年代初期在评估方面的重要著作有：威丝(Carol H. Weiss)：《项目有效性评估方法》(1972)，候利(Joseph Wholey)《联邦评估政策》(1970)。但最有代表性的作品是评估理论家和经济学家里夫琳(Alice Rivlin)于1971年发表的《社会行动的系统思考》。里夫琳评论了改善政府效益的三种不同模型：分权、社会控制（即当今的授权）和市场模型。这三种模型成为政府应该做什么、如何做的争论话题。正如里夫琳所下的结论，“为确保做得更好，我们必须有区分好坏的方法”。
1973年，普鲁斯曼(Jeffrey Pressman)与怀尔德威斯基合写了现在成为经典的《执行》。从表面上看，这是一个关于美国经济发展署在为公共工程和发展提供财政援助所遇障碍的案例研究，但作者并不陷入对行政技术讨论的细节。作者认为，政策计划和分析往往未能考虑到执行的难处。除案例分析外，作者提供了行政战略、项目计划、政府能力和社会家对执行研究的咨询建议。
七十年代的其它重要著述与政府管理特点
七十年代的美国政府管理有三大特点。一是水门事件的发生，促使人们对职业伦理道德的觉醒。莫希尔(Frederick C. Mosher)等人的报告《水门：对负责任政府的建议》(1974)敦促部门应该重视公共部门的伦理教育。二是零基预算(Zero-based budgeting-Z
【原刊地名】)的采纳与中止。卡特于1977年命令联邦政府采纳ZBB的使用，但ZBB因不适用而于1981年里根上任后自动废除。三是资源短缺导致政府的精简管理。七十年代的高通货膨胀迫使百姓的税收增加，公众不再支持政府的继续增长。利万(Charles B. Levine, 1939-1988)在《组织衰减与精简管理》一文中认识到半个世纪的预算正增长结束了，新时期的负预算成为现实。
这一时期的重要作品还有：克里斯罗夫(Samuel Krislov, 1929-)《代议官僚制》(1974)，探索功绩制、人事选择与社会公平。艾里森(G. T. Alison)《决策精髓：解释古巴导弹危机》(1971)，提出三种模型，第一是理性决策者模型，第二是组织行为模型，第三是政府模型。奥兹(Wallace Oates)《财政联邦主义》，在该书中，奥兹提出了分权理论、多国财政联邦主义趋势比较以及不同国家的集权／分权趋势，该书的一个重要主题是从学的角度（即效率）研究政府的合理规模。洛克(Francis E. Rourke)在《政府机构、政治与公共政策》(1976)一书中，感兴趣于检查政府机构在公共政策制定中的作用、政府机构如何运行、从何处获得权力并运用这些权力。
5.政府改革与行政学新趋势(1980-2000)
政府行政的职业化在八十年代受到越来越多的检查，尽管早期的怀疑更多地出现在联邦政府，地方政府也面临不断增加的压力以使行政政策更好地响应社会和政治需要。八十年代初，里根政府就开始控制政府规模。里根政府许诺减税，精简政府开支，将政府职能承包出去，促进公共部门的私有化。格雷斯委员会(Grace Commission)呼吁用的方法管理政府，使专业公共部门经理较少地受到政治的压力(Goodsell,1984)。一些人士认为，私营部门在满足公共部门的需求方面应该扮演更为积极的作用并且替代公共部门(Savas 1982)。结果是行政的多元化创造更多的机会，并且为私营部门提供公共服务打下基础(Behn 1980;Ingraham and Barrilleuax 1983)。通过非公共机构提供公共服务的努力——即私有化——在地方政府，尤其是大城市地区发展较快。中心城市由于预算的压力而欣赏私有化。当然，组织良好的公共部门工会反对这种趋势。在郊区，私有化得到了较快的发展。
在八十年代，州政府与地方政府面临着承担不断增加的行政政策压力。官僚主义不再是联邦政府特有的现象。从1950年到1980年，州与地方政府雇员从4百万增至1千3百万(Van Riper, 1983)，经费大部分来源于联邦政府。现在州与地方政府被要求承担政策责任并自筹公共项目经费。而且，联邦政府债务持续增长，要求精简政府机构和人员。里根总统说“政府非但不能解决问题，政府本身就是问题”。克林顿似乎委婉一些，“政府官员都是好人，但他们囹圄于不好的政府管理制度”。
在九十年代，精简政府的改革运动声势浩大。克林顿上台伊始，就于1993年成立了由副总统戈尔挂帅的“美国业绩评论委员会”（即National Performance Review-NPR）。在短短的五年时间内(1993-1998)，美国联邦政府即精简35万雇员，占联邦雇员的16%（张梦中，1999年）。这场以权力下放、规章制度精简、市场导向为价值取向的重塑政府运动至今仍在持续。尽管美国理论界对奥斯本(David Osborne)与盖布勒(Ted Gaebler)合著的畅销书《重塑政府：企业精神是如何改变公共部门的》(1992)很少有积极的评论，毋庸置疑，该书成为克林顿政府改革的实践指南。另外两个纲领性文件是1993年NPR报告《从重视过程到重视结果：创造一个花钱少、工作好的政府》以及《政府业绩与结果法案》。
重新评价官僚体制与预算
科普斯基(Nichael Lipsky, 1940-)在《街道一级的政府》(1980)中阐述了公共部门的雇员在提供物资和服务的同时在很大程度上亦是政策制定者。这些政府工作人员拥有的自主权、他们与公众的广泛接触、他们对许多公共机构资源的控制使得他们成为公共部门决策制定的核心力量。利普斯基检查了责任、公平、市民得到服务的方便程度等内涵。
在上定义公共部门、私营部门和非赢利部门职能的同时，一场预算战役也展开了。国会通过了里根关于三年裁减税收的计划。随后，里根又敦促减少国内开支，同时增加国防费用。预算理论家开始检查预算理论和预算改革在多大程度上受不同的政治和环境所左右。凯顿(Naomi Caiden)在1981年《不确定和不稳定中的公共预算》一文中指出，预算环境在变化，其未来受财政紧缩与政治不确定性的影响。同一时期的重要预算理论著作还有：施伊克(Alan Schick)《国会与：预算、开支与税收》(1980)、《减缩时代的预算增长》(1983)；怀尔德威斯基(Aaron Wildavsky)《如何限制政府开支》(1980)、《预算过程的新政治》(1988)以及怀特(Joseph White)与怀尔德威斯基合著《赤字与公共利益：寻求八十年代的负责任预算》(1989)。
公务员制度改革
人事管理逐渐更名为人力资源管理以反映新的行为导向。新的研究强调平等机会、比较价值、生产力与质量管理、依据业绩付报酬、利润分成。在联邦政府层次上，人事管理改革来自1978年公务员改革法案及三头人事管理体制：美国功绩制保护委员会——裁定冤情和申诉；联邦劳工关系局——与工会一道工作以监督集体谈判事项；联邦人事总署——管理并与其它机构一道工作以影响人力资源管理。英格拉姆(Patricia Ingraham)在公务员改革及其政治方面著述甚丰，在她的《功绩制基础》一书中对人事改革及对公共服务的影响作了较好的。克林顿执政时期的重塑政府运动大幅度精简了联邦人事总署的公务员，裁减幅度达47%，许多职能分权给具体的联邦机构，一些职能承包出去。
重新发现公共行政的合法基础与道德
八十年代的一个主题是对和责任的关注。罗森布卢牧(David Rosenbloom, 1943-)在《公共行政学理论与分权》(1983)一文对现代公共行政学概念中管理模式的垄断地位提出了挑战。罗森布卢牧认为，传统的管理理论与行政部门相联，政治理论与立法部门相联，法律理论与司法部门相联。但行政机构同时有行政、立法、司法决策权时又将如何呢？罗森布卢牧比较了对公共行政学采用管理的、政治的和法律的研究方法，表明每一种方法都有不同的价值、起源和结构。他的这些思想后来整合为三部分理论发表在《公共行政学：理解公共部门中的管理、政治和法律》(1986,1990)。迪莫克(Marshall E. Dimock)在《法律与动态行政学》(1980)中评价了律师在政府行政中的作用。库柏(Phillip J. Cooper)写作了第一部教科书《公共法律与公共行政学》(1988)，深刻分析了行政行动的规则和法律基础以及公共行政学的框架。库柏早期的文章《冲突或建设性紧张形势：法官与行政者关系的变化》(1985)颇具影响。另一部巨著是洛尔(John A. Rohr)所写《运行宪法》(1986)，该书由三部分组成：一是宪法的形成；二是字面上的行政国；三是行动中的行政国。
公共行政学法律分支的“爆炸”性出现在伦理道德的研究领域，如弗勒锡曼(Joel Fleishman)、理柏曼(Lance Liebman)与摩尔(Mark H. Moore)合编的《公共责任：政府官员的道德责任》(1981)；弗兰齐(Peter French)《政府中的道德》(1983)；洛尔《政府官员的道德》(1988)；汤普逊(Dennis F. Thompson)《政治道德与公共机构》(1987)、《行政道德的可能性》(1985)。
私有化
无疑，公共部门与私有部门相对作用及其业绩、效率的比较，是一个值得长期研究和争论的课题。从八十年代初开始的私有化运动已经脱离了政治意识形态的争辩，目前私有化越来越被简单地看成政策选择或管理决策。最初对私有化的大肆渲染当推萨瓦(E. E. Sava)，他在八十年代写了一系列有关私有化的文章，代表作为《私有化：政府改进的关键》(1987)。摩(Ronald Moe)的文章《探索私有化的极限》(1987)对采用私有方式达到公共目的进行了有见地和基于法律的评价。另一部有影响的著作是多纳惠(John M. Donahue)《私有化决策：公共目的，私有方式》(1989)。多纳惠宣称，私有化带来的好消息是：尽管私有化对于校正公共部门的缺陷并非灵丹妙药，但私有部门的确给公共项目带来更有效率和更负责任的真正机会；私有化的坏消息是：政治压力可能导致私有部门能干得更好的事让公共部门干，由公共部门干更适合的事反而让私有部门去做。
组织思想的演变：女性的观点
到1990年，妇女在公共部门中的比例达到60%。妇女参与公共事务存在两大问题：一是工资偏低；二是所谓的“天花板效应”——即高层管理阶层的妇女比例偏低。笔者曾经做过，按照二十世纪的趋势，要达到国会中男女数量平等需要400年。女权主义组织分析家安克尔(Joan Acker)在《性别组织理论》(1992)一书中认为，长期男性对组织的控制导致了组织理论的男性观点：1.男女分工产生了男女不同的工作类型；2.创立了男性组织标志和形象；3.男女的关系是领导与被领导的关系；4.由于组织内男女分工和机会不均，不同性别应有不同行为和态度的观点逐渐成为心理和思维定势。对组织和管理的女性观点将会对公共行政学产生深刻的影响。公共行政学的女权主义理论家斯蒂夫(Camilla Stivers)在《公共行政中的男女形象：合法性与行政国》(1993)中说，“只要行政领域被看成与性别无关，妇女就将面对目前的霍布森(Hobson)选择，即或是接受男性行政标志，或是接受官僚体制中靠边站的地位”。
机构前景：官僚体制改革还是质量改善的继续？
在二十世纪九十年代，新的管理见解对组织机构应当如何被管理、下属应当如何被指导、政府项目的消费者应当如何被对待等问题有重大影响。1992年，巴泽勒(Michael Barzelay)与阿摩亚尼(Babak Armajani)发表《突破官僚制：政府管理的新视野》。该书基于在明尼苏达州的革新实验，即通过强调顾客服务、给雇员授权、有选择性的竞争和减少行政规章制度而改变公共项目。两位作者认为，政府不应当是官僚型、规章制度约束、强调控制和没有灵活性，他们向韦伯型的传统组织结构和运作机理提出了挑战。
如果说巴泽勒与阿摩亚尼对传统管理的批评代表着对管理体制改革的呼吁，那么，质量管理运动则提供了内在改革的动力。最初的全方位质量管理(Total Quality Management-TQM)源于私有部门，但《公共生产力与管理评论》(Public Productivity and Management Review-PPMR)在过去二十多年的努力也使我们认识到TQM对于公共部门机构业绩与质量改善的重要性。PPMR提供了丰富的案例以及公共机构如何改善、引入、调整并保持连续的质量改进的理论性评论。PPMR杂志的资深主编霍哲(Marc Holzer)教授在生产力与质量管理(Productivity and Quality Management)(1995)一文中评论了质量管理以及质量管理对于公共部门管理的启迪。很明显，九十年代的TQM已经成为公共管理的基本方法。TQM的核心特征是统计评估、顾客信息反馈、雇员参与质量改善、供应商合作。这些TQM的手段和方法已经成为当今多数经理的“管理常识”。不少人认为，质量管理不仅适用于制造业，而且更适合服务部门。质量管理已成为公共管理的部分基础。
公共政策与分析的迅猛发展
首先，许多公共事务学院在加州大学伯克利分校的带领下纷纷部分或全部转向公共政策，尽管锡拉丘兹大学麦克斯韦尔学院及南加州大学仍然高举公共行政大旗，亦增添了政策研究方向。最初的政策研究包括政策形成理论、政策分析技术、政策执行、政策计划和政策评估等，重心开始转向政策形成（政策制定）和政策内容（政策分析）。其次，一批新成立的杂志为政策研究增添了活力。如政策分析和管理杂志(Journal of Policy Analysis and Management)、政策研究杂志(Policy Studies Journal)、政策研究评论(Policy Studies Review)以及政策(Policy Sciences)等。最后，进入二十世纪九十年代，政策科学已经成为一门独立的研究领域，大有与公共行政学分庭抗礼之势。政策分析融入学、学、公共财政、系统理论以及其它社会科学学科，以研究公共政策如何形成和如何完善政府项目。
结束语：政府改革——永恒的主题
归纳起来，莱特(Paul C. Light)在《改革的浪潮：改善政府工作，1945-1995》(1997)一书中，了改革的四大浪潮：1.科学管理，强调严格的等级制、分工、清楚的命令链；2.向浪费宣战，重点是监督员、审计员、核对员、评审员；3.警惕的眼睛，倡导阳光、公开性、透明度；4.解放管理，呼吁让管理者去管理。
财政紧缩和业绩改善只是政府面临的诸多压力的一部分。进入二十世纪，公众对政府的信心在下降，这或许是家们不得不反复进行政府改革的主要原因。克林顿总统上任3个月就宣布了他的改革计划，于1993年成立了由副总统戈尔挂帅的“美国业绩评论委员会”(NPR)。当我们回眸二十世纪，就不难发现无论是1910,1937,1949,1972,1982，还是1993的政府改革，都有一个共同的假设：即美国联邦政府的机能失调、组织涣散、业绩平平——不能让公众满意。
1883年彭德尔顿法案创立了美国公务员委员会，公务员制度的建立以及城市膨胀的需求催生了美国的公共行政学。1887年，威尔逊提出了创立独立的行政学学科的构想。随后，古德诺于1900年谈到行政学与政治学的分离。再之后，泰勒开始了管理的研究。30年代的罗斯福新政，尤其是布郎诺报告直接诱发了政府部门的膨胀和改革——1993年至2000年执政的克林顿仍旧在重塑政府。一次次改革，一次次不同的主题，变化的是内容，不变的是要改变、要改革的努力。
改革政府并非是美国的独有现象。无论是东方还是西方，无论是北半球还是南半球，无论是发达国家、家还是前苏联或东欧转轨国家，在二十世纪末都汹涌着改革的浪潮。无论是源于财政危机、管理危机或是信仰危机，出路只有一条，那就是不断的改革。改革政府不仅是我们时代的主旋律，也必将是未来政府所要面临的长期挑战。
作者感谢下列教授在《美国公共行政学百年回顾》及相关课程所给予笔者的指导和帮助：霍哲教授(Marc Holzer)、达布里克教授(Melvin Dubnick)、威克（女）教授(Marcia Whicker)、梅戈特（女）教授(Astrid Merget)、英格拉姆（女）教授(Patricia Ingraham)、布雷思莱德教授(Stuart Bretchneider)、斯特劳思曼教授(JeffreyStraussman)。
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