试论西部开发环境行政的理性决策

　　四、从决策技术上，应当注意环境行政决策的前瞻性
    笔者以为，当一项开发计划或决策作出之前，应事先从开发行为给环境方面带来的所有影响的角度和高度进行调查、预测，公开其内容并听取关系人的意见，在此基础上评价开发计划的当否，决定是否实施开发的过程及技术手段。比如，以往的环境行政决策在控制污染方面，缺乏对环境污染负荷事先的总体性考虑，直接导致污染控制的片面性，而没能在复合污染和重复污染的防止上取得效果。但如果注意了环境行政决策的前瞻性，就会使得我们每一项决策和开发计划都把复合污染诸问题考虑在前，经过充分讨论，三思而后行，有意识地选择时生态环境诸方面影响最小的开发手段。为保障环境行政决策的前瞻性，应当在决策机制中充分引入环境影响事前评价制度。因为环境影响事前评价的原理、价值目标与上述前瞻性要求是吻合的、一致的。关于此点，美国等西方发达出家早已成熟化，我国虽然已初步确立了影响评价制度，但其操作范围太窄，评价的事先性也体现不充分。西部开发中，应充分加强这方面的制度建设。
　　五、从决策程序上，应当保障环境行政决策的透明度
    根据过去行政法的法理，自然生态环境与社会环境的整顿与保全是专门的社会公共的课题，它的管理应专一由国家来承担，私人不能干预环境行政，社全公众对其说三道四皆被认为是不合法的。然而，在环境权得到广泛讨论和提倡的今天，笔者以为，在环境行政决策中，必须充分引入社会公众及相关利害方的参与机制，这不仅仅是保障公众环境权这一基本人权的需要，也是保障西部开发环境行政决策合理化、理性化的需要。鉴于我国西部开发中面临的环境问题的严重性，鼓励公众或社会团体积极参与到环境行政决策中来，有利于扩大环境行政的基础，增强社会时政府开发行为的信任感，增加环境决策的科学性和可行性，加强时破坏生态环境决策的监督，减小因不合理的环境行政决策所带来的环境问题，也能促使社会公众在日常生活和消费中主动作出有利于环境的行为选择。因此，在决策过程中，应引入参与机制，增强透明度。
      六、从决策体系上，应保障西部环境行政决策的体系化
    西部开发作为一项整体性、系统性工程，必然决定西部开发中环境行政决策的整体性、非条块性。笔者以为，为达到此点要求，应在纵横两个方向上保障环境行政决策的体系化。首先，中央制定有关西部的战略决策，西部各个地方必须充分贯彻，在结合各地实际作出事关生态环境的行政决策时，不得与中央政府的决策内容及原则精神相违背，保证自上而下的决策畅通。西部不是某个省份或某几个省份的西部，而是全国的西部，中央作出的有高度、有前瞻性的战略决策，不能因为地方的利益驱动而被歪曲或舍弃，否则西部大开发就违背了初衷。其次，西部十余个省、市、自治区之间，各自的环境行政决策也应保持连通和生态环境建设的相互配合，决不能因开发行为的条块分割而影响西部整体生态环境。根据生态学规律，一个地区生态环境的好与坏直接影响到相邻各方的生态环境状况。长江上源、黄河上源的滥砍滥伐、毁林开荒等不负责任的开发已严重影响了中下游的水质及相关生态环境。因此，生态环境的地区关联性也要求西部开发中环境行政决策的横向平衡。只有纵横两个层面上形成健康有序的环境行政决策体系，西部开发环境行政才能最终实现行政行为的合理化。
    西部开发，决策是基础，从生态环境角度，环境行政决策是关健，只有从上述几个方面入手，才能最大程度地保障决策行为的理性化，西部开发才能有一个符合生态需要的发展轨道。