试论西部开发环境行政的理性决策

    [论文关键词」西部开发　环境行政决策　合理化
    〔论文摘要」西部开发将时生态环境产生巨大影响，为保障西部生态环境的可持续发展，必须实现环境行政决策。的合理化。本文从决策意识、决策主体、决策视角、决策技术、决策程序和决策体系上提出了保障理性决策的六点主张。
    西部大开发是世纪之交党和政府关于国家整体发展所做出的战略决策，如果说20年改革开放的关键是较好开发了东部，那么21世纪中国发展的关键在于合理地开发广大的西部。西部大开发是项系统工程，也是一项长期而艰巨的任务，它牵涉到方方面面的问题，然而生态资源环境保护是重中之重，因为“环境资本”的生产—生态环境保护和建设应作为基础工程来抓。如果说东部的开发得力于合理、科学的决策的话，那么今天的西部开发，也必将首先依靠适合西部实际的行政决策，特别是合理的环境行政决策。
    在国际上，从70年代开始，各国政府开始了称为“治道变革”的进程，就是国家时社会的“治理之道”，与本文上面谈及的“决策”有基本相同的含义。治道变革的精神实质在于对过去的各项政策进行审慎思考，从而作出新的合乎实际的、理性的决策，实现决策转型。在环境保护领域，上述“治道变革”过程也得到了反映。，环境行政政策应采取什么形态，与很多因素有关，当其中某些因素特别是某些重要因素发生变化时，环境行政决策将随之改变。笔者以为，为实现西部开发环境行政决策的理性化，应当注意以下诸方面问题。
      一、从决策意识上，环境行政决策应树立环境安全意识
    “环境安全”是一个新的概念，随着生态环境日益被人类所重视，它已和“国家安全”、“经济安全”的概念一样，都是国家整体安全的一个重要组成部分。由于历史的和现实的、自然的和人为的原因，我国西部地区自然环境状况已十分恶劣。比如，植被覆盖率很低，土地和草场不断退化，荒漠化现象日益严重，水资源量很低，加之不合理的开发利用和水污染，加剧了河流、湖泊的干固和姜缩;天然林被滥伐和水土流失使“石漠化”现象日趋严重，能源利用不合理引发酸雨增多等等。这些现象都是西部地区的自然环境系统的稳定性被破坏的表现，且呈现日益恶化的趋势。笔者以为，西部地区的自然环境状况已威胁着当地的社会生存和发展。我们的西部开发就是要在这样的自然环境基础上进行。而西部大开发必然要增大对自然环境开发利用的强度，因而必然会对西部的自然环境施加更大的压力。所以，西部开发(包括生态环境建设活动)若稍有不慎就很有可能使已经十分脆弱的西部自然环境系统濒于崩溃，引发难以佑计的“环境安全”问题。解决“环境安全”问题的关键，在于西部开发环境行政决策必须充分体现和贯彻可持续发展的思路。具体讲，就是避免高能耗、高污染、低产出的行政决策，而追求环境效益、经济效益、社会效益相统一的行政决策。可持续发展的战略决策将从根本上避免把西部地区本来已择十分脆弱的生态环境系统进一步推向崩溃的边缘，从而保障“环境安全”。
    二、从决策主体上，应正确认识环境行政机关在环境决策中扮演的角色
    近几年，环境法学界时行政机关在环境行政保护中的地位和职能论述颇多，但时其在决策中应担当十么样的角色，却论及不够。笔者以为，为保障每一环境行政决策的合理性，必须转变旧有的角色观念，行政机关在进行事关环境间题的决策时，不能再认为这是自己的专职，而应当认为这是大家的决策，从“救借主”转变为虚心的征求意见者。我国行政机关一般采取首长负责制，行政机关的整体意志往往来源于某个行政长官或少数凡个人。这就使环境行政决策的科学性大打折扣。囿于个人或少数人的“自私观念”、“唯利观念”或者囿于学识、经验，往往很难对问题作出全面的判断，特别是事关科学性极强的环境问题。同时，这样的决策，也往往很难取得公众的信任。1998年腰斩漓江筑坝、东击炸山建索道等均是无视专家意见、无视公众反对的地方行政长官决策。其后果是两地自然生态遭极大破坏，旅游经济相对大降。因此在进行事关自然生态环境的重大行政决策时，应当认识到生态和资源是公共的、非专有的，应广泛听取专家、公众的意见和建议。在广泛论证的基础上而后为之，行政机关应当是主导者而非专断者。

　　三、从决策视角上，应树立现代资源开发观
    一般认为，西部开发中资源开发是重点也是基础，但笔者以为，在西部开发的行政决策中不能再采取资源主导型的发展战略。这种囿于旧的发展观和发展模式的战略，只会助长西部资源的掠夺式开发和粗放式发展，增加西部生态环境压力。不计环境成本的资源行政决策，必然导致自然资源和社会经济的双重停滞和倒退，东部矿产资源区活生生的现实已证明了这一点。因此，应从新的视角以新的观念去进行决策，不要把“宝”钾在资源上，摒弃以自然资源开发来带动经济增长的旧观念，着力寻找新的增长点，建立节水、节地、节能的现代化生态型社会。2000年有关专家在北京召开的中国自然辫证法研究会地方哲学委员会第八届学术年会上也发出了类似的呼吁。