关于加强乡镇行政指导的三个理由

　　反观我国乡镇政府的建设，过强与过弱的问题同时存在，而且某些领域表面上的“过强”其实常常是由于实质上的“过弱”所造成的。正是由于国家强制力的运用过于随意，这种表面上的强大削弱了人民对政府的认同和支持，结果就是政府的“弱”；正是由于国家放弃了自己在其他领域内的职责，这这种表面上的“弱”削弱了国家存在的基础，迫使国家过多地动用强制性的力量，这又形成了表面上的“强”。要解决这个问题，就必须明确国家的职责，以及国家为解决不同的问题应当采用的不同手段。
　　实证研究表明，乡镇政府其实是公共产品提供的最适合的主体，因为乡镇政府有财政来源，与基层的距离又最近，一方面弥补了县政府管辖范围过大，因此可能一刀切的毛病，又克服了村级自治机构缺乏财力、范围过小的问题[413“。但是当前乡镇政府财政困窘、行政支出居高不下，应当提供的公共产品不能提供；为了弥补财政上的困难，乡镇政府不得不像经济人那样行动，什么事情有利就干什么事，只要能够得利，什么事都敢干。这就很容易解释为什么乡镇政府在一些人看来除了添乱以后什么事都干不了了。
　　当前的任务，第一步就是把乡镇政府动用国家强制力的范围予以严格的限定，应当把这作为建设有限政府的一个基本内涵。原则上，除非事关国家根本利益，不严格照办或立即执行可能会给国家和人民利益造成紧迫的和现实的危害，一般不宜直接动用国家强制力。即使动用国家强制力也必须遵循严格的程序。在这些事件之外，应当更多地提倡软法，比如政府的奖励、示范、指导等等。在乡镇政府财力普遍紧张的情况之下，行政指导无疑是首选。
　　三、协调农民自治与市场竞争的关系
　　1978年以后中国推进了农村的联产承包责任制改革，把土地的使用权重新赋予农民。此项改革激发了农民的劳动积极性，并在短期内改变了中国农业生产的面貌。但是，随着改革的深化，人们越来越清楚地认识到，单纯的土地承包、甚至更为激进的土地私有的主张，都不足以改变农村的弱势局面。因为遵循这样的思路“不过创造了两亿多独立的农户，对小农而言，变幻莫测的市场价格并不比国家计划更友善”，“家庭联产承包责任制并不会导致农村工业的发展”。因此潘维的看法是，简单地把农民抛入市场经济的大潮之中必然会导致农民更为严重的破产，真正能够促使农民向市民转化的力量乃是某种社会主义的传统，这种传统就是政府对于市场活动的某些特殊的介入。
　　潘维的看法无疑令某些市场经济的原教旨主义者感到不快。但是他的看法在逻辑上确实有基础：你不可能想象在知识、资金、组织、信息各方面都处于劣势的农民在“自由”的竞争中居然战胜了各方面都比自己强大的市场主体。或许有人说，农民将在市场竞争中变得更为强大。但是，数据表明，事实上打工农民真正进入管理层的不会超过百分之十，独立创业获得成功的不会超过百分之三，也就是说，作为整体的农民阶层是失败的和破产的。在实证上，卢迈根据其对珠江三角洲乡镇企业的调查也表明，村庄政府在兴办企业时能够用它的行政、人力和财政资源，为企业直接提供土地和资本等投入品或提供信息交换、信誉担保、安全保障等多方面的服务。人们都知道，像美的集团这样的成功企业，它同政府的渊源是很深的。

　　村民自治并不能保证这个问题得到合理的解决。卢梭在谈到民主自治的时候曾反复地表示：“人民永远是愿望自己幸福的，但是人民并不能永远都看得出什么是幸福。公意永远是正确的，但是那指导着公意的判断并不永远都是明智的。”而要解决公意与众意之间的这个矛盾，一个重要的前提就是“人民能够充分了解情况并进行讨论”。在村民自治的条件下，农民群众当然都渴望并追求自己的幸福，但是限于自身的条件和资源，他们对于自己如何才能够实现幸福的生活实际上并不是十分了解的。基层政府应当承担起自己在信息方面的优势，对村民的生产和生活给予指导。并不是乡镇政府代替村民作决定，而是给他们“充分了解情况”的机会。我们反对随意的强制，但是并不反对真诚的指导。
　　这样一来，乡镇政府处于某种角色紧张之中：一方面它不能漠视农民在市场经济的大潮之中整体性地趋于破产，另一方面它又不得不根据市场经济的要求对各个市场主体保持必要的中立。它必须在两者之间取得平衡。行政指导是达到这种平衡的重要手段。它一方面可以给农民以充分的信息和行动的方案，另一方面又尊重了农民的市场主体地位。就社会职能而言，国家的职责应当是提供公共物品，或者市场主体不愿意提供、不能够提供的私人物品。在所有的物品之中，最为重要的两类：一是规则(制度)，二是信息。这两类物品，在新制度学派看来，根本的目的都是为了减少交易费用。农民由于自身的特点，参与市场活动的交易费用特别高，但是自身对于交易费用的承担能力又非常弱，更不要说从交易费用中获利了。目前农民参与专业化分工的活动，乡镇一级占据了非常重要的地位，比如泸州的况场镇，重庆市大足县的龙水镇，都是非常典型的例子。所以乡镇一级政府更应当努力加强行政指导的建设，推进农民的市场化，使农民成为市场经济的赢家。
　　有学者指出行政指导之所以发轫于日本，根本原因在于日本的民族特性和政治文化，包括日本国民对于行政机关及政府官员具有强烈的唯上意识和尊重意识。事实上，日本和中国在文化上是同源的。就中国的政治文化传统而言，人民对官方的权威性和合法性有着超常的信任。即使是认为中国农民政治信任弱化的学者，也注意到农民对中央层次、对执政党本身、对政治体系的整体价值观念的信任并未弱化[91。乡镇政府在政治信任问题上面临着压力，但是并非无所作为。在各种信息渠道中，政府信息往往具有压倒性的优势。就目前的信息资源掌握情况来看，政府比任何主体都掌握了更为丰富的信息。因此，政府通过行政指导来引导市场行为的可能性是非常大的。