试析黑龙江省乡镇行政体制改革探索

　　论文关键词：乡镇政府　行政体制改革
　　论文摘要：乡镇政府是我国最基层的政权，乡镇行政体制直接关系到农村经济、社会的发展和稳定。目前的乡镇行政体制存在着许多问题亚需进行改革。要从体制上进行改革，撤消乡镇政府，变乡镇政府为由县级派出机构组成的行政组织;转变职能，创建服务于广大农村社会的新型乡镇行政组织。
　　从历史上看，镇是一个特殊的行政单位，较早时期，国家主要在军事地位重要的地方设镇。明清以后，出现了一些工商业发达的镇。镇，作为国家设立的行政单位，主要是传统农业和工商业的产物。换言之，乡主要是以农业为产业基础的，镇，主要以非农产业为基础。
    在20世纪80年代，乡镇行政体制基本上适应并促进着农村经济社会的发展。但是，在农村经济与社会发生变化的过程中，国家治理农村的乡镇行政体制却没有发生相应的变革，反而与农村经济社会发展和全面建设小康社会的的目标发生了严重的冲突。所以，对乡镇行政体制的改革已势在必行。
    一、现阶段黑龙江省乡镇行政体制存在的主要问题
    黑龙江省是传统的农业省，工商业不发达，多数工商业主要集中于大中城市，所以镇的非农基础并不突出，其划分主要依据的是人口。在这一背景下，黑龙江省464个镇和400个乡基本上没有产业方面的区别，乡镇实行的是同一治理体制。随着外部条件和农村社会内部结构的变化，原有的乡镇体制已不能适应农村经济和社会的发展，且日益成为农村经济和社会发展的负担。存在的主要问题有以下几方面:
    (一)机构臃肿，冗员充塞
    由于我国实行的是中央到地方自上而下集中领导的治理模式，所以，乡镇机构的设置便遵循着对口的模式相应的建立机构。例如，乡镇人大无立法功能且职能有限，乡镇政协几乎没有作用的对象，但上级有这一机构，乡镇也必须设立。各乡镇普遍设有民政、司法、教育、计生、林政等机构和站所，基本上是一人一事，一事一职。
    (二)乡镇政府任务型管理体制日益脱离农村社会
    乡和镇作为县的下属机构，其主要功能是完成上级交给的各种任务。其主要工作是将上级的各种任务落实到管辖范围。乡镇作为国家体系的一级组织，对一定区域的事务负责，出于地方政绩的驱动，乡镇政府还要从事许多能够显示地方政绩的事务。这些事务主要是贯彻上级精神，往往与本地实际和需要互相脱节。为完成这些工作任务，致使乡镇机构具有强烈的“官僚化”倾向。其工作方法主要是开会，向下布置任务，将村作为自己的下属机构对待。大量行政性工作交由村组织办理，由此使村组织日益行政化，与村民自治性质相去甚远。乡镇官员本是直接面对民众的官，也与其上级一样成为管官的官，并日益与农村社会脱节。
    (三)乡镇财政困难，干群矛盾突出
    黑龙江的乡镇多以农业为主，乡镇企业不发达，财政来源渠道非常有限，大部分乡镇财政非常困难。加之乡镇存在大量超编人员，乡镇机构的运行成本越来越高，如购置小汽车、配置通讯器材、兴建办公楼等;上级下派的任务越来越多，而这些任务大多只有目标而没有财政支持;需要乡镇财政负责的事越来越多，如公办教育、卫生、文化等社会事业。乡镇为完成各种任务，支出相应的管理成本，必然向农民伸手，以各种名目增加农民负担。有的为了解决财政紧缺问题，甚至以收罚款作为机构和人员的收人来源。由此引发的乱收乱支现象非常严重，农民负担日益沉重，干群关系紧张，干部作风腐败问题更是难以解决。
    二、黑龙江省乡镇行政体制改革的对策
    乡镇体制改革的基本思路应该是:从体制上进行改，撤消乡镇政府，变乡镇政府为由县级派出机构组成的乡公所;转变职能，创建服务于广大农村社会的新型乡镇行政组织。
    (一)撤消乡镇政权
    1.澈消乡镇政府。改乡镇基层政权为县级政府的派出机构，将乡镇一级基层政权变成为一级行政组织。在乡镇一级设立办事处作为县级政府的派出机构，其建制相当于城市区级政府下属的街道办事处。其机构设置与人员配置遵循“精干、高效、综合”的原则，并根据社会发展需要设立新部门，负责人由上级委派，乡镇干部定位于农民的办事者，为民办事并直接接受农民的评议和监督。

    由于县级政府作为完善的地方政权主要行使决策权，与各种政治、行政组织发生联系，指导下级机关，并承担相应的法定责任，拥有相应的财政能力。乡镇作为县级以下的基层行政组织，主要行使撕7县级决策和命令的办事权，直接面向社会和个人，办理具体事务，承担相应的责任，并从上级获得相应的行政能力。通过改革，可以按照权、责、能一致的原则，理顺县级，乡镇和村的关系，更好的发挥各级政权和基层组织的功能，从而建立纵向集权，行政一插到底，横向分权，加强村民自治的现代乡镇体制。