我国群体诉讼的立法与司法实践

关键词: 群体纠纷，群体诉讼，代表人诉讼

内容提要: 我国大多数群体纠纷被法院分案受理，既有制度本身的问题，又与司法实践中存在着影响法院积极适用代表人诉讼的诸多因素和司法政策有关。由于群体纠纷本身就需要根据案件的具体情况，采取多元化的方式处理，所以，法院通过其他一些诉讼形式解决群体纠纷是无可非议的。但是，在多元化群体纠纷解决机制中，代表人诉讼制度是必不可少的，其独特的价值和功能是不可能被现在各地法院所尝试的其他替代性诉讼方式所完全取代的。 　　
 
 
　　近年来，伴随着经济高速发展产生的问题和由于社会转型引发的涉及多数人利益的矛盾的增多，我国群体纠纷案件呈大幅上升趋势。从实际运行情况来看，大部分法院并没有按照法律规定的代表人诉讼程序来处理群体纠纷。换句话说，群体纠纷在许多法院并非是通过代表人诉讼获得解决的。为什么立法规定的群体诉讼制度——代表人诉讼在我国司法实践中会受到冷落？对法院处理群体纠纷案件实际应用的司法对策应如何评价？这些问题凸显出我国群体诉讼制度的诸多矛盾与困惑，科学地对其进行评价和回答，对深化我国群体诉讼的理论研究、指导群体诉讼的司法实践及推动相应制度变革，都具有重要的意义。
 
 
一、我国现行立法规定的群体诉讼制度：代表人诉讼
 
　　在缺乏深入理论研究和司法实践经验积累的背景下，为了应对日益增长的群体性纠纷，借鉴国外相关制度并总结自身经验，立法者设计出了我国现行的代表人诉讼制度。对这一制度的评价看法很不一致，概括起来主要有以下观点：
　　第一种观点认为我国的代表人诉讼制度是一种融贯中西的成功范例。持这种观点的人主要集中在理论界，构成理论界的主流观点。例如，有学者指出：新民事诉讼法成功地引进了日本的选定当事人制度和英美的集团诉讼，并对它们进行了改造和发展。由于确立了两种类型的代表人诉讼，而使我国的规定比日本关于选定当事人的规定更为完善；由于规定了登记程序，而使群体成员人数实现了从不确定状态向确定状态的转变，从而与集团诉讼区别开来。总之，新民事诉讼法创立的代表人诉讼制度兼收并蓄了选定当事人制度和集团诉讼的长处，同时在内容上又有所创新，避免了上述两种诉讼类型的缺陷，从而形成了具有自己特点的解决群体性纠纷的代表人诉讼。另有学者认为：“诉讼代表人制度是我国民事诉讼立法在结合我国国情并融合两大法系法律制度的诸多尝试中最难得的成功范例。无论是在我国法系传统背景下汲取外国制度优点和剔除其弱点方面的理论兼容能力，还是从考虑我国当事人素质和平衡各方利益等方面的制度可行性来看，代表人诉讼制度几乎都无可挑剔。”
　　第二种观点在对代表人诉讼制度做出高度评价的同时，亦指出了其存在的不足。例如，有学者认为，我国的代表人诉讼制度既借鉴了国外的群体诉讼制度，又不盲目照搬；既结合了本国的实际，又不拘泥于传统。因此，它是一种融贯中西、适合中国国情的崭新的群体诉讼制度。但其同时．认为，我国代表人诉讼在对被代表人的权利保障方面存在不足，且缺乏可操作性。
　　第三种观点对我国民事诉讼法确定的两种代表人诉讼做出了不同的评价。例如，有学者认为，民事诉讼法第54条设计的当事人人数确定的代表人诉讼制度具有一定的适应性和灵活性，在实践中得到了不同程度的应用，并能够在今后一个发展时期适应此类案件审理的需要，在这一点上，可以说这一制度设计基本上是成功的。然而，民事诉讼法第55条规定的当事人人数不确定的、诉讼标的属于同类的代表人诉讼制度，立法者在当时显然对现代集团诉讼的理念和时代背景、价值取向以及在我国的适用可行性缺乏深入的研究和慎重的论证，因此，其设计理念具有较大的超前性，与我国司法实践和社会转型期纠纷解决的实际需求及社会条件存在着较大的距离，并且在法律体系和法律技术方面存在一些没有解决的问题，导致这一制度由于缺乏对应的社会条件在实践中不得不暂时被搁置。同时，立法者在制度设计时既力图吸取美国集团诉讼的积极理念，又试图克服其中最大的缺陷，最终不能不陷入集团诉讼自身无法克服的悖论。
　　第四种观点认为，我国代表人制度的规定比较粗糙，不能适应和不能完全适应现实的需要。持这种观点的人主要在实务界。例如，上海市高级人民法院民一庭在群体诉讼的调研报告中指出：“鉴于中国法律关于群体诉讼的规定比较粗糙，且不能完全适应现实的需要。各地法院和党政等部门在处理群体纠纷案件时采用了自己认为比较合适的方针和方法。”又如，有法官提出：“考察十年来的司法实践，代表人诉讼这种诉讼形式很少被援用，甚至有立法资源被浪费之嫌。除去若干客观因素外，制度设计本身也值得我们反思。”
　　上述各方从不同的角度对我国代表人诉讼制度做出了自己的评价，其中有许多独到的见解，但也存有不少偏颇之处。笔者认为，在当时立法准备不足的条件下，立法者能够大胆借鉴国外的群体诉讼制度，并结合中国国情进行改造，在民事诉讼法中确立了两种代表人诉讼，引起了国外和我国台湾学者的关注并受到了较高的评价，应当说还是值得称赞的。但在当时的条件下，要求将这两项制度设计地非常完善和具有可操作性是不切实际的，这些问题完全可以通过最高法院的司法解释来逐步解决。而且代表人诉讼制度实施的效果不佳也并非完全是制度本身的缺陷造成的，有些与法院缺乏积极的实践以及其他方面的原因（如近年来群体上访问题比较突出）有关。另一方面，对我国代表人诉讼做出很高的评价也是难以令人信服的。实际上，除了批评者所指出的那些外，我国代表人诉讼制度主要存在下列问题。
　　首先，民事诉讼法第54条规定的代表人诉讼的性质是错误的。从当时的立法意图和许多论著明确表达的意思来看，该条增设的应当是群体诉讼制度，可是立法时却将其定位为共同诉讼，以至于混淆了共同诉讼与群体诉讼两种性质不同的诉讼制度的界限。近年来我国涉及民事诉讼法第54条产生的一系列理论与司法实践混乱，均与此直接相关。例如，10个人的案件被许多法院作为群体诉讼来统计，上百人的案件则被法院归为共同诉讼。打开共同诉讼的网页，可以看到许多诸如此类的标题：“679名原告共同诉讼大庆联谊”、“大庆联谊案开庭，共同诉讼首次得以实践”。实际上，群体诉讼与共同诉讼尽管有一些重合之处，但两者是有本质区别的。代表人诉讼由于人数众多，超出了共同诉讼可以容纳的范围，以至于到了不得不选派代表人代表全体当事人进行诉讼的程度。这种人数和形式上的变化带来了诉讼制度的质变以及相关程序的一系列其他变化，并由此形成了另一种全新的诉讼制度——群体诉讼制度。
　　其次，民事诉讼法的起草者对日本选定当事人制度的理解上存有误区。按照学界通行的说法，我国民事诉讼法第54条人数确定的代表人诉讼在立法时主要是借鉴了日本的选定当事人制度，第55条人数不确定的代表人诉讼在立法时主要是借鉴了美国的集团诉讼制度。但实际上，第55条与美国集团诉讼仍有较大距离，而与日本和我国台湾地区的选定当事人制度比较接近。“大陆民事诉讼法55条，与美国集团诉讼仍有距离，与台湾1987年民事诉讼法修改草案第四十四条之一反有大部分不谋而合之处”。
　　之所以产生这种认识错误，与我国学界不少人对选定当事人的功能理解得过于狭隘，甚至至今还认为选定当事人仅适用于人数确定的代表人诉讼有密切关系。实际上，选定当事人同样适用于人数不确定的代表人诉讼，只是其对群体成员人数实现从不确定状态向确定状态的转变采用了比较灵活的方式，这在日本的四大公害案件、大阪机场噪音案件等大规模群体诉讼案件中可以看得很清楚。“日本大规模被害人之诉讼进行实际方法以观，系采用选任当事人之方法，先由某一群被害人结合为小团体，选任其中少数人为原告当事人，全体共同平均负担费用提起诉讼。该件诉讼进行中，另外一群被害人又另外结合成为团体而选任若干人为原告当事人，另外起诉进行其诉讼。换言之，大量被害人各依其地域接近等各种因素，各自先后结合独立之若干小团体，各自选任当事人自己提起诉讼。在此种诉讼方式之下，选定当事人制度获得实际有益作用。”这就是说，选定当事人的选定方法，并非必须集中全部当事人在一起为全部一致的选定行为。成百或上千当事人尽可依地域关系等情形，分别结合为若干群人，各群人各自选定其选定当事人各自进行诉讼。我国台湾地区民事诉讼法2003年修正时，第41条第1项原条文“为全体起诉或被诉”经修正变成“为选定人及被选定人全体起诉或被诉”，目的就在于避免昔日解释之误会，误以为选定当事人必须由被选定人以外有共同利益之人全体始可选定。经修正后，条文意义系指，多数有共同利益之人就是否选定当事人及其人选，可不必全体一致。允许多数有共同利益之人分组选定不同之选定当事人，或仅有一部分共同利益人选定当事人一人或数人而与其余未参与选定之共同利益人一同起诉或被诉。该条修正的目的就在于扩大选定当事人制度运用之灵活性，避免此制度不当之限制。
　　实际上，我国将日本的选定当事人改造为选定代表人尽管表面上有许多优点，但这些“优点”也导致了代表人诉讼适用的灵活性不够。此外，日本选定当事人后，其他利害关系人脱离诉讼，而我国由于所有利害关系人都是当事人，在部分案件特别是双方当事人矛盾比较尖锐的案件诉讼中，选定代表人后，其他当事人仍会要求出庭，给法院的审判造成了很大压力。
　　最后，民事诉讼法第55条规定的群体成员和代表人的确定方式既脱离现阶段中国国情和实际，又缺乏灵活性。按照该条第1款的规定，“诉讼标的是同一种类，当事人一方人数众多在起诉时人数尚未确定的，人民法院可以发出公告，说明案件情况和诉讼请求，通知权利人在一定期间向人民法院登记。”该条第2款规定：“向人民法院登记的权利人可以推选代表人进行诉讼；推选不出代表人的，人民法院可以与参加登记的权利人商定代表人。”在我国“稳定压倒一切”的大环境下，很明显，绝大多数法院是不会愿意选择这种方式的。因为法院领导会认为这种方式“太张扬”了，会扩大群体纠纷的规模和影响，引来媒体和社会舆论对此纠纷的关注，这是法院躲之不及的东西，怎么可能产生应用此制度的积极性呢？即使法院愿意按照法律规定的这种方式来操作，要让这样大规模的缺乏联系的当事人群体来完成选定、授权等一系列诉讼行为，无疑也是非常困难的。实际上，选定当事人制度通过比较灵活的方式，使群体成员的选定当事人、授权等活动都变得简单而便于操作，各个群体均可向自己比较方便的法院起诉，法院既可分别审理各个群体案件，亦可将不同的群体案件合并审理。比较上述两种做法，我国民事诉讼法第55条确定的代表人诉讼制度的缺陷是显而易见的，尽管其目的是借鉴美国集团诉讼和日本选定当事人两种制度的优点，结果却适得其反。
 
 
二、我国法院处理群体纠纷的司法实践
 
　　从目前我国处理群体纠纷的司法实践情况来看，民事诉讼法第54条确立的人数确定的代表人诉讼在一些法院仍有不同程度的适用，但在适用的数量上明显呈下降趋势，在一些发达地区和中心城市，代表人诉讼基本上已经销声匿迹。而民事诉讼法第55条确立的人数不确定的代表人诉讼在我国司法实践中更是难觅踪影。总体而言，在对待群体纠纷案件时，大部分法院并没有积极地适用法律规定的代表人诉讼，而是根据自己的情况和理解采取比较灵活的方式来处理，并由此导致了群体纠纷处理上的“百花齐放”。就笔者了解的情况来看，大部分法院采取的是单独立案、合并审理或单独立案、分案审理的方式。
　　对于上述群体纠纷案件实践现状，绝大多数研究者持批评态度，有些批评意见甚至相当激烈。例如，有学者说，“五年前，笔者就《工人日报》寄来的关于某法院将原告一千多人的群体纠纷拆散为个体诉讼的报道，写过一篇题为《合并审理为何变为单独审理》的评论；然而嗣后几年，关于群体纠纷被拒绝受理或被拆散受理的信息仍不绝于耳，当今天再次讨论群体诉讼这一话题、评论南京市中级人民院以‘不适合共同诉讼’为由驳回庆桂萍代表高尔宝产品1354名受害者提起的代表人诉讼这一事件时（南方周末网站2004年6月10日发表了《‘高尔宝事件’受害者维权艰难》一文），我们不禁要问，为什么这样一项由现行法明文规定、在理论界和实务界都未曾遭到批评的诉讼程序制度，却在我国实践中一再受到阻挠？南京中院认定本案‘不适合共同诉讼’的理由何在？众多法院屡屡驳回群体诉讼的真实原因究竟为何？”又如，有学者在《消费者何时不再单打独斗》一文中对司法机关在诉讼环节设置较多的障碍，使得消费者的群体性诉讼并没有产生降低诉讼成本的成效提出了批评。类似的批评还有很多。此外，媒体也不断对各级法院受理群体案件的方式提出尖锐的批评。
　　也有学者在对法院处理群体纠纷的司法实践政策提出批评的同时，为法院做了一些辩解。如认为我国公众及法学界对法院的批评，很大程度上是将代表人诉讼或共同诉讼视为当事人可以任意选择的程序，或者期待将其设定为一种选择性的程序。实际上，这种评论部分来源于对集团诉讼原理的重大误解。当代世界各国的集团诉讼制度都不是由当事人自由选择的程序，这并非出于法院的利益和偏好，而是基于社会的整体利益和司法公正与效率的需要。美国自上世纪80年代以后，集团诉讼原则上由法院根据案件的具体情况加以自由裁量，法院出于对集团诉讼滥用的忧虑，审查相当严格，很多集团诉讼的请求都不能获得批准。国内学者在介绍美国集团诉讼时往往忽略了这一重要情况，以至于我国社会公众产生了一种错觉，以为似乎在美国等法治国家原告可以随意提起集团诉讼，并且多能胜诉。实际上，把集团诉讼视为当事人的选择权本身是存在问题的，以此作为对我国法院的质疑和批评，恐怕失之偏颇。该学者还从我国法院目前实际所处的地位、所具有的能力等方面，探讨了其司法对策的合理性。
　　上述批评和辩解的意见，绝大多数是有道理的，但也都有一些偏颇之处，容易给人造成误解。比如为法院辩解时，将美国对集团诉讼的严格审查推广到所有国家的群体诉讼，就可能给人以误导。尽管所有国家对群体诉讼是否符合条件都要进行审查，都有一个确认的问题，但是美国的集团诉讼由于其制度设计与运作环境的特殊性，需要对集团的审查与确认提出更高的要求。如“申请退出制”引起不具名成员的利益保护问题与案件的大规模现象，胜诉酬金制与好讼的法律文化相结合极易产生轻率诉讼与欺诈诉讼，惩罚性赔偿对被告的沉重打击等等。所以，美国法院对集团诉讼请求进行严格审查非常必要，很多集团诉讼的请求难获批准既是事实，也是非常合理的。但其他国家就并非如此，如日本的选定当事人诉讼不被法院批准的几率就很小。即使是与美国比较接近的澳大利亚的集团诉讼，由于其与美国的法律文化与制度不同，没有出现像美国那样集团诉讼泛滥和难以控制的现实，当然也就不会出现像美国那样严格的审查与确认。
　　因此，关于我国法院处理群体纠纷的司法实践，笔者认为：由于现有的代表人诉讼制度不能完全满足司法实践的需要，以及部分群体案件涉及社会转型期的政策性问题或新出现的问题，缺乏明确的法律依据，处理难度较大，在此情况下，法院通过积极的探索，尝试一些特殊的或变通的方式是无可非议的，不能一概认为分别立案或者分案审理就是有问题的。但是，我国法院处理群体纠纷的司法实践确实存在不少问题，有些问题还是非常突出的。
　　第一，法院在群体诉讼、共同诉讼的立案上，不恰当的限制诉的合并、行使诉的分离等权力。诉的合并与分离是司法实践中常见的诉讼行为。诉的合并是基于各个诉的主体和内容客观上的联系而形成的。当事人合并诉讼程序的目的是使法院能力最大化以满足解决特定争议的特殊需求。合并规则大都取决于有关司法效率、程序理性以及合并处理请求可能带来混淆与损害的潜在情况的考虑。诉的分离是对诉不恰当合并的一种调整，它取决于是单一审理还是多项分别审理最为方便。整体上看，更自由地对当事人进行合并，以便更有效地利用诉讼程序是当今世界民事诉讼制度发展的一个趋势。诉的合并的决定主要是由当事人做出，并受到其利益的影响，但是，法院在很大程度上有权根据案件的具体情况通过诉讼合并或诉讼分离来取代当事人的决定。法院的这种案件管理权本来是无可非议的，但是由于法院在行使该项权力时缺乏必要的规则和理由，它很容易遭到公众的恶意推定。而客观上，适合合并审理的案件却一律单独立案的情况，在法院实践中的确是大量存在的；而单独立案的案件又往往合并审理，这就使得法院因为稳定而单独立案的理由难以成立。这样做的结果只是，法院和律师的收费提高了，当事人的诉讼成本却增加了。一个诉讼完全可以解决的案件被分拆成几百乃至几千个案件，使案件的统计数字严重扭曲，群体诉讼、共同诉讼的功能得不到发挥。更为突出的是，现行法明文规定的代表人诉讼制度被法院不恰当地限制适用，甚至拒绝适用。如前所述，对有些群体案件的处理，根据案件的具体情况，法院尝试一些更适宜的方式是无可非议的。但除此之外，对符合代表人诉讼条件，不作裁定、不说明理由而拒绝适用代表人诉讼制度则是对现行法律的不尊重和对当事人诉权的侵犯。
　　第二，最高法院对处理群体纠纷采取了不恰当的司法政策，这是导致代表人诉讼在解决群体纠纷中地位降低的主要原因。在本文的第一部分，笔者已经分析了我国代表人诉讼制度本身存在的问题，这必然会对其适用造成负面影响。如果最高法院采取积极的态度，完全可以针对代表人诉讼存在的问题，调查研究，总结司法实践中正反两方面的经验，通过发布司法解释等方式，使其不断完善，从而为立法上的修改创造条件，为司法实践提供指导。但最高法院在这方面的态度始终是比较消极的，特别是近年来最高法院发布的两个司法解释，更使代表人诉讼的地位一落千丈。
　　前一个司法解释，即2002年1月15日最高法院发布的《关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》规定：“对于虚假陈述民事赔偿案件，人民法院应当采取单独或者共同诉讼的形式予以受理，不宜以集团诉讼的形式受理。”这里的集团诉讼，就是指民事诉讼法第55条所规定的人数不确定的代表人诉讼。这就等于排除了该条确立的代表人诉讼的适用。此外，前文已经谈到，第55条规定的使群体成员人数实现从不确定状态向确定状态转变的公告和登记程序，不符合我国现阶段国情，导致了该种代表人诉讼自立法以来基本上处于休眠状态。但在大庆联谊案中，通过律师的努力，使遍及我国十几个省的当事人在起诉前得到确认，并提出了代表人确认的几个原则，产生了代表人，从而既方便了当事人诉讼，节约了大量的司法资源，取得了较好的社会效果，又没有出现影响社会稳定的问题。应该说，这是一次通过律师的积极行为，使群体成员人数实现从不确定状态向确定状态的转变的有益尝试。类似的情况还有不少，法院应当积极总结其中好的经验，在条件成熟时将其上升为司法解释，而不应当设置障碍，将一个几百人群体的案件，人为地分拆成十几个小组。
　　后一个司法解释，即2006年1月1日起施行的最高法院“关于人民法院受理共同诉讼案件问题的通知”（法[2005]270号）规定：“当事人一方或双方人数众多的共同诉讼，依法由基层人民法院受理。受理法院认为不宜作为共同诉讼受理的，可分别受理。”该通知所指的案件就是民事诉讼法第54条规定的代表人诉讼，但最高法院避开了代表人诉讼的文字，而规定这类案件既可以共同诉讼受理，亦可分别受理。这就使代表人诉讼进一步受到冷落。如果说前一个司法解释对代表人诉讼的“杀伤力”有限的话，因为其仅仅是否定了证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件中的人数不确定的代表人诉讼的适用。这后一个司法解释则给我国本来就适用得不多的代表人诉讼一个致命的打击，因为我国目前适用的代表人诉讼基本上限于第54条所规定的范围。事实上，该司法解释不仅，与民事诉讼法第54条的立法本意发生冲突，而且将人数众多的案件统统下放到基层法院审理，也明显与民事诉讼法级别管辖的规定相冲突。民事诉讼法明确规定，中级法院和高级法院分别管辖在各自辖区内有重大影响的民事案件，立法本意就在于克服地方保护主义，保证案件的审判质量。大的群体性纠纷一般都跨县、市，甚至跨省、跨国，属于有重大影响的案件，全部下放到基层法院管辖，弊端是非常明显的。