土地何以成了农民的权利问题

内容提要: 在我国户均不超过0.667公顷(10亩)的小农经营条件下，农民个体土地权利的扩大，也意味着村社集体土地权利的弱化;而村社集体土地权利的弱化，又可能使得农业基础条件更难改善，农户的农作更加艰难。文章分析了分田到户以来农村土地问题逐步演化为农民权利问题的逻辑和农民土地权利的增加与农民陷入农业生产困境的内在关系，认为，给村社集体一定的调整土地利益分配的权利是一件造福农民的基础工程，也应该是我国未来农地政策的必然选择。
 
 
      《财经》杂志记者采访当年小岗村生产队长严俊昌时，严俊昌说了一句很蹊跷的不像是农民说的话："只有土地归了农民，农民种田才会心里有底，才会有长远打算。没有所有权，总会担心承包地有一天会被收回，或者被征去搞开发。"《财经》杂志记者因此评论说，"在他看来，农民不仅要拥有长期稳定的农地承包权，而且应该拥有农村土地的所有权"，农民关心的是土地的权利问题，农民要求土地私有化。不过，就笔者在全国20余省市农村调查的经验，《财经》杂志不过是将自己的立场、观点强加到严俊昌等农民身上，再借严俊昌等农民之口来证明自己坚持立场、观点的合理性。最近几年，《财经》杂志发表大量关于农村土地制度的报道，其主张给农民土地所有权的基本立场非常清晰[1]。只要稍有常识就会知道，从事农业生产的农民所要的并不是什么所有权，而是生产方便。笔者试图以近年在全国近20省市农村调查的切身感受，来讨论"农民到底要什么"这个被一些人搞得混乱不堪的问题。
      一、土地权利问题的由来
      1982年分田到户时，农民对土地的大包干是"建立在土地公有基础上的，农户和集体保持承包关系，它不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分"(1982年中共中央1号文件)。农民的说法则是"交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的"。不过，一旦包干到户，国家如何与千家万户小农打交道，就成为一个十分关键的问题。理论上土地是集体所有，农民应该承担农业税费，但若农民不是主动地交缴税费，国家如何处理与农民的关系?集体如何处理与农户的关系?这些问题成为困扰20世纪最后十多年的大问题。
      从1984年中央一号文件提出"延长土地承包期，鼓励农民增加投资，培养地力，实行集约经营"，明确规定"土地承包期一般应在15年以上""在延长土地承包期以前，群众有调整土地要求的，可以本着'大稳定，小调整'的原则，经过充分商量，由集体统一调整"。文件同时提出"鼓励土地逐步向种田能手集中"。显然，中央规定土地承包期一般应在15年以后，是从农业生产效率方面考虑的，是从鼓励农民增加投资，培养地力，提高土地生产能力上讲的，因为土地的频繁变动会影响农民对土地投入的预期，并可能掠夺性地使用土地。
      这里要注意的是， 1984年一号文件规定土地承包期"一般"应在15年以上，这个"一般"可以作两种理解，一是没有特殊情况，就不应该调整农民承包的土地;二是在出现特殊情况时，可以调整农民承包的土地。这里的关键是如何理解"特殊"情况。从1984年以后全国绝大多数农村都在15年承包期内调整过土地的实践来看，地方政府或乡村组织在理解"特殊"情况时，显然是采用了比较宽泛的理解，将一些明显只是普通的情况当作特殊情况。或者说，地方政府对中央文件采取了有意歪曲的理解，中央也对此默认。"一般应在15年以上"，及在延长土地承包期之前，在群众有调整土地要求的，可以本着"大稳定，小调整"，由集体统一调整土地，在之后的实践中，变成了15年承包期内，村社集体经常性地进行土地的"大稳定、小调整"，甚至经常性地进行土地的大调整，乃至打乱重分。从相关调查来看，全国农村在15年承包期内，有接近1/3的农村地区进行过土地大调整， 1/3以上的农村地区经常进行土地"小调整"。
      之所以会出现如此频繁的土地调整，一个核心原因是农民人口的增减，会使人均占有农地变得不均。因为土地是集体的，人口减少了，村民自然认为应当将承包地退出来;而增加的人口也是要"吃饭"的，因此应该增加承包地。这种土地上的平均主义和生存伦理，尤其在华北和东南农村具有市场。正如长期从事农村政策研究的张路雄先生指出的："老百姓对土地制度的最基本要求是平等的使用权。"[2]
      但在一般情况下，即使村社集体每年调整一次土地，绝大多数也只是依据农户人口增减作小调整，将人口减少农户退出的土地调整给增加人口的农户。这样，每年调整的地块仅占村社集体土地总数的不足百分之一，可谓微调。
      土地调整也会出现不平衡，因为总体来讲，农村往往是人口增加多于减少。村社干部为了减少调整土地的矛盾，愿意通过预留机动地来为后来增加的人口提供土地。预留机动地是在每次土地大调整之前，经村社干部计算当期可能新增人口数量，经群众同意而预留下来的土地。不过，预留土地的好处很快就表现出来：预留的机动地可以出租获取租金，村集体因此有了一笔额外的收入;预留机动地还可以用于村庄公共工程建设占地的补偿，即用机动地去补偿公共工程建设所占用土地，公共工程因此容易修建起来。
      土地调整及预留机动地，可以为村庄公共事业提供资源，从而使村庄可以拥有相对良好的生产生活的基础条件。土地经营规模狭小的小农户不可能独立获得基础的生产条件，"一家一户办不好或不好办的事"(1986年中央一号文件)需要村庄集体来办，而如果村社集体没有任何土地权利，就没有能力来办这些一家一户办不好或不好办的事。
      本来土地调整和预留机动地只是为了满足村民对土地平等的使用权的基本要求，解决一家一户办不好或不好办的事情，但村社集体一旦有了土地调整的权力和预留机动地的空间，就可能强化其在这方面的权利。
      这就要回到前述农民所说"交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的"农民负担机制存在的问题。这种"交够、留足和剩下"的机制存在两个重要的缺陷，一是国家和集体会倾向从农民那里多收，这个时候，谁来阻止国家和集体的多收?二是农户中会有少数钉子户拒绝"交够和留足"，而希望将所有农业剩余都留给自己，这个时候，国家和集体有什么办法?
      这两个缺陷在20世纪90年代同时到来。20世纪90年代，国家有更快地进行现代化建设的决心，也希望在短时期内改变农村面貌，这就形成了所谓"压力型体制"，具体如各种"人民工程人民建"的大量集资，普九负担等。农民负担沉重起来。由于负担过重，有些农民拒绝缴纳税费，而乡村干部为完成收缴任务，就要强行收取、"拔钉子"，就必须拔掉，具体办法如将欠税农户告到法院，组织农业税费清收小分队，办税法学习班，等等。在农民负担过重，普遍拒缴税费，而千家万户分散小农收入很低，强制性税费征收成本很高的情况下，县乡两级要完成税费征收任务，就不得不调动村干部这个村庄熟人社会内部成员的协税积极性。极端情况下，县乡两级为了完成税费征收任务，甚至默许一些狠人当村干部，用暴力收取农业税费。20世纪90年代中后期，我国某些农村地区的确有过"黑恶化"的危险，并且很快，农村就出现了因为农民负担过重而导致的各种严重问题：发生群体性事件，农民被逼自杀，干群关系紧张，等等。其中一个让人意外的后果是，有农民坚决要求放弃自己的土地承包权，因为农民的负担要由土地来承担。即便不要地，但得不到允许税费还是要交。李昌平因此感叹，农民竟然连不要土地的权利都没有。这个时候，土地到底是权利还是负担?
      因为农民负担重，抛荒现象比较严重，在20世纪90年代未，笔者调查的湖北京山县就不得不从山区请人来种田[3]。
      在农民负担略轻的地区，村社集体想出另外的办法，即将之前动账不动地的两田制，变成动地的两田制，即将村社耕地的相当部分集中起来，高价转包，从而获取地租收益。到20世纪90年代后期，全国动地的"两田制"面积已达约3 333·33万公顷(5亿亩)，占全国农地的1/4强[4]，这样的两田制虽然有利于从土地中获取地租从而可以较为容易地完成县乡下达的农民税费---因为转包的土地，若承包人不出钱，就不会将土地转包给他们;而农民承包土地，即使出不起钱或有钱不出，村社集体也不可能取消其土地承包权---这实际上侵害了广大农民的利益。更严重的是，在农民负担沉重的背景下，县乡政府最关心的事情却是村干部能否按时完成税费任务，而村干部在此过程中捞取各种利益，县乡政府往往睁一只眼闭一只眼，甚至有意纵容。
      1997年中央办公厅和国务院办公厅联合发出"关于进一步稳定和完善农村土地承包关系"的通知，明确禁止两田制，再次重申1993年中央《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》强调的"在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变"。注意，这里的文件没有再用"一般"的限制词，且提出"提倡在承包期内实行'增人不增地，减人不减地'的办法"，还第一次提出"允许土地的使用权依法有偿转让"。
      这样一来，关于土地调整就有了这样一种逻辑：
(1)中央为了提高农民投资土地的积极性，规定土地承包期一般应在15年以上。
(2)农民认为土地使用权的公平占有是基本权利，因此要求在承包期内，依据农户人口增减进行土地调整。
(3)土地调整的办法，既有打乱重分的大调整，又有"大稳定、小调整"，还可以通过预留机动地来调整。
(4)土地调整尤其是留有机动地，客观上不仅可以平衡村庄公共工程建设占地的成本分摊，而且可以通过将机动地竞价承包来获得建设村庄公共工程的资源。
(5)也因此，在土地可以调整，及留有机动地的村庄，往往可以较为容易建设公共工程，农民生产生活的基础条件更有机会得到改善，农民因此从中得到好处。
(6)土地调整也为村社干部捞取好处提供了机会，尤其是在20世纪90年代农民负担沉重、干群关系紧张、乡村利益共同体形成的时期，村社干部借土地调整(最典型的是动地的"两田制")，来在完成上级税费任务的情况下捞取个人好处。
(7)在农民负担沉重的情况下，农民并不认为土地是权利，而往往认为土地只是负担，因此出现了严重的普遍的抛荒，这使得农村土地关系更加混乱，中央在1993年和1997年关于土地制度的政策规定，在农村并未得到强烈回响。
(8) 2000年以后，中央进行农村税费改革乃至取消农业税，土地负担减轻乃至取消了，土地权利就变得重要起来。
(9)土地一旦有了利益，之前抛荒的农民回来要地，之前走了过场的第二轮土地承包，就必须有一个"完善"的政策举措来弥补(注意"完善"这个词用得真是妙啊)。
(10) 2002年制定的《土地承包法》，规定了诸多农户的土地权利，极其严格地限定了村社集体调整土地的权力，农户的土地承包使用权中已经含有了所有权的成分，而村社集体的土地所有权则被虚置。
(11)《土地承包法》通过之时，农民因为土地负担减轻，可以从土地中获取更多利益，从而纷纷伸张自己的土地权利，之前弃田抛荒的农民也回村要地。因此， 2004年前后全国有相当部分农村出现严重的农地纠纷，很多地方出台"完善第二轮土地承包"的政策。
(12)土地使用权所有权化，政策和法律不允许土地调整，但无论是村庄公共工程建设还是农民基础生产条件的改善，都要求村社集体掌握一定的土地权利，尤其是土地调整的权力，而土地调整可能使少数既得利益者利益受损，他们因此上访告状，说乡村干部违反政策，借土地调整谋取私利。
(13)取消农业税前，一些农民通过开荒、动账等办法，将计税土地抛荒，却耕种大量未计税耕地，村民强烈要求均衡税负，因此要求重新清丈土地的打乱重分，但那些农民坚决反对，其理由是中央强调土地使用权的稳定。村民越是强烈要求重新清丈土地和调地，村干部越是坚决调地;政策越是明确规定地权稳定，则既得利益的农户就越是会坚决上访。
(14)中央一方面认为乡村干部素质差，一方面认为之前关于农地制度的规定还不够明确，因此，尤其是最近十多年，中央在土地制度安排上越来越强调保护农民的土地权益，强调农民土地使用权的所有权化，强调农民不仅具有土地的承包经营权，而且所承包具体地块不变，且是"长久不变"。
      由此可以得到以下关于土地权利问题的一个渐次加强的循环：
      农村土地使用权的稳定(15年不变， 30年不变，长久不变);
      农民要求通过调整土地达到占有土地的平等，克服公共品供给的困难，方便土地的连片耕作，以及均衡利益分配，均衡税费负担等等。
      村社集体希望通过调整土地利益分配获得集体的资源与能力(从而可以做成好事，如修建公共工程，也可以为自己谋取私利);
      调整土地利益分配时，即使大部分农民认为应该调地，却有少数利益受到损害的农户认为土地调整违反了中央政策，村社集体调整土地利益分配是侵害了自己的土地使用权和承包权，他们因此上访告状;
      上访告状促使中央制定更加清晰的偏向农户权利的土地政策和法律。
      这样一来，就形成了一个关于土地权利问题的正反馈，土地问题越来越成为农民个人的权利问题。
      二、土地权利与农业基础条件的改善
      从1982年分田到户，到1984年中央一号文件规定土地承包期一般应在15年以上，这个时期的土地制度主要是考虑调动农民的生产积极性和投资土地的积极性，村社集体对土地的权利是清晰的，但由于上文第13条中所指部分农民既得利益问题的一次又一次的上访，最终导致充分保障，而导致村社集体侵权，相当极端的农地政策的出台，即土地具体承包关系长久不变，且不用缴纳任何税费，而作为土地所有权主体的村社集体，除了义务，几乎不能够在农地上做任何事情，也几乎没有了任何权利。
      1982年开始的土地使用权和土地收益最大化的问题，到2008年即变成农民的土地所有权问题。土地权利问题被生产和制造出来。
      中央即使给了农民全部的土地权利，问题依然没有解决，甚至更加难以解决，因为之所以村社集体要调整土地，做土地文章，首先是因为农民有强烈的调地要求，这不仅仅是要求土地占用的平等，而且与农民形成连片耕作，小块耕地基础性生产条件的改善，及农民希望均衡占有或负担利益或成本等等有关。导致土地问题成为权利问题的土地调整及由此引起的农民上访，其起因却是大部分农民要求调地，因为调地有利于改善农民整体的生产生活基础条件。在土地调整的要求仍然存在，且仍然是供给农村生产和生活基础性公共品的重要手段的情况下，土地权利彻底倒向个体农户，土地利益被固定下来，这对户均耕地面积不超过0.667公顷(10亩)的中国农民来讲，可能并非好事。
      农民本来只是要求土地的经济利益，要求生产方便，要求低投入高产出，并因此客观上要求村社集体有一定的组织农民解决一家一户办不好或不好办的事情的能力，也就客观上要求村社集体有一定的调整土地利益分配和占有土地利益的能力;但因为农民中存在利益差异，利益受到损害的农户反对村社集体的土地利益调整，并且会坚决地上访。农民上访的坚决程度与他们利益受到损害的程度成正比，他们衡量自己利益是否受到损害的标准恰恰又是中央关于稳定土地承包权的政策，而稳定土地承包权的目标本来是要为农民(而非个别农民)提供更大收益，以提高土地投资积极性。村社作为土地的所有者，也本来就应当具有调整土地利益分配的权力(或自主性)。中央越是倾向保护农村土地承包权的稳定性，村社集体调整土地所引发既得利益的反抗就越是有政策依据，这种反抗也就越坚决，其表现就是上访。越多农民为土地利益调整而上访，就给中央越强烈的农民土地权利受到村社集体损害的信号，因此更加倾向制定让土地承包权利扩大及承包权更稳定的政策，由此形成了关于土地权利的循环。最终，中央不断地扩大农民土地使用权，土地使用权成为一个不可思议的庞然大物，以至于村社集体的土地所有权的本来权利大都被这个已成庞然大物的怪异的使用权所吞噬。
      村社集体因此越来越没有了调整土地利益分配的能力，越来越不能在解决农民一家一户办不好和不好办的事情上发挥作用，村民为了生产方便而要求村社集体提供公共品的可能性越来越小，其结果就是，村社集体消失了，农民利益受到损害，国家当然也不能从中获得任何好处。当然，也许可以认为，国家将农民的土地使用权扩大到所有权，从而使村社集体再无可能调整农民的土地利益，这样就可以减少因为村社集体调整土地利益而引发的上访。但且不说这样做对农民(村社所有农民)是否有益，仅仅农民上访这个麻烦本身，却也是中央政策规定带来的：村社集体是农村土地的所有者，所有者经过村社集体大多数人的同意，在内部调整土地利益分配，这本来是最正常不过的事情，但因为中央限制村社集体的土地所有权而引发了利益受损农户的上访---换句话说，农民利益的受损，实际上是由中央政策本身定义出来的，而不是这些农民利益的真正受损：地本来就不是你的，你凭什么要多得?只是中央政策说是你的，且因为中央怕麻烦，想少惹麻烦，越来越试图通过限定村社集体权利来解决农民上访问题，却引发了越来越多的上访(因为越是限定村社权力，村社集体调整土地利益的行为就越不合政策，村民上访的政策理由就越是充分)，最终一直发展到村社集体所有土地权利都被剥夺为止。农村土地问题因此由经济收益问题逐步地变成了针对村社集体侵犯农民土地利益的权利问题，由一个经济问题变成了一个政治问题。
      中央可以采用的另外一个政策方向是承认村社集体调整土地利益分配的权力，承认作为土地所有者，在大部分村民同意的情况下，村社集体调整土地利益分配是合法有效的，是符合政策的，这就使得少数农民上访没有理由，他们根本就不会认为自己的利益受到了损失---农民土地利益的受损或受到保护，是由政策本身界定出来的问题，而非本质性的问题。
      用李昌平的话说，中央本来应该尊重农民的主体性，尊重村社集体的主体性，而不应该事事干涉。李昌平认为， 20世纪90年代以来，农村出现问题的核心就是农民自主性的丧失和国家自主性的冒进。李昌平深刻地指出：
     《土地承包法》对村民委员会或村民原有的自治权利，如承包的期限、承包费的多少、土地的调整与整治等权利，全部收归国家了。随着2003年3月，温家宝总理在全国人大代表会议上宣布取消农业税及其附加后，村民委员会完全失去经济基础，决定了"双层经营体制"正式走向灭亡，实际上是将土地"三权分离"---"国家的所有权，集体的永佃权，农户的有偿耕种权"变成了"两权分离"---"国家所有、农户永佃"，农民集体(村社组织就象昔日的人民　
      公社一样，失去了配置资源和收取地租的权利)面临解体。[5]
      笔者认为，当前农村土地问题由经济问题变成一个政治问题，由收益问题变成权利问题，是一个人为地由政策制造出来的问题。
      但是，土地权利都归到农户以后，就形成了农户的更加强大的土地既得利益，不仅村社集体，而且作为分散农户集合的农户群体也很难再有一致行动的能力。在户均不到0.667公顷(10亩)的狭小经营规模基础上，单个农户如何可能独自解决农业生产所需的各项基础条件?
      注意，中国村社集体的土地规模，仅仅相当于美国一般私人农场的规模。也就是说，在美国，农场是私人品;在中国，村社集体很可能就是相对于农户的公共品。村社集体不过是将小农户作为公共品的基础条件变成村社集体组织内的物品来生产，或村社集体可能建立公共品利益外部性的内部化机制。中国小农户办不好或不好办的，涉及众多农户的公共事务，在美国大农场就可能只是农场内部的私人事务;中国小农在基础生产条件的生产和收益分配上所必然产生的外部性，在美国农场都可以内部化。也因此，中国小农与美国农场绝不可相提并论，这也是之所以中国要有村社集体这一经营层次的原因。
      农民的土地问题变成针对村社集体的权利问题之后，村社集体就不再具有自主性，不再能够通过土地利益调整，将农业基础生产条件改善的外部性(相对于小农户)内部化，从而失去了为农民改善基础生产条件的能力。
      农民有了土地权利，但是，农民失去了改善农业生产基础条件的机会。农民的土地权利更大了，但从土地上获取农业收益的能力却更弱了。农民的土地权利只能是从事农业尤其是种植大田作物，不可能因为土地权利更大，而让土地长出金条来。农民的土地权利与农民对土地的投入，与培养地力关系也不大。农民土地权利增加的结果，仅仅是让农民进行农业生产更加困难---这真是一个让人沮丧的结果。